上海市城鄉公共體育服務均等化的制度安排

曹可強

保障每一個公民的基本權利（生存權利和體育權利等），是現代社會公平正義的基礎，讓每一個公民享有公共體育服務是他們的一項基本權利。在經歷30多年的經濟高速發展后，我國已經進入小康生活階段。在這樣的時代背景下，推進城鄉公共體育服務均等化，不僅是促使社會財富合理分配，實現全體公民共享經濟社會發展成果的重要途徑，也是社會公平正義的體現，是政府在新的歷史發展階段必須承擔的責任和需要完成的一項任務。

盡管我國的公共體育服務體系還不完善，公共體育服務的水平也較低，公民的基本體育需求沒有得到滿足，但是，作為民生工程的內容之一，實現公共體育服務均等化不是公民對政府的一種要求，而是服務型政府應有的執政理念和價值觀。所以，在構建公共體育服務體系、創新公共體育服務運行機制和完善公共體育服務供給模式的過程中，始終要將全體公民均等地享有公共體育服務作為政府追求的目標。這就需要政府在保障財政投入、增加公共體育服務供給總量和提高供給效率的基礎上，制定具有前瞻性的相關政策，并做出切實的制度安排，以保證每一個公民都能夠均等地享有公共體育服務。

1 城鄉公共體育服務供給的差異

體育作為促進人全面發展的要素之一，是人們現代生活方式的重要組成部分。隨著我國經濟的發展和全民健身運動的深入，過去的20年中，政府較多地重視城市公共體育設施建設和公共體育服務供給，對農村地區則關注較少，投入也不足。在全面建設小康社會的背景下，農村居民也應該與城市居民一樣，享有政府提供的基本公共體育服務。也就是說城鄉居民享有公共體育服務的內容和標準不應有顯著的差別。但社會發展的實際顯示，上海市范圍內的城市和農村地區之間還存在著公共體育服務供給的差異，農村地區的公共體育服務供給不足。

近10年來，上海社區體育健身設施大幅增加，全市建成公共運動場316處，社區健身苑點7 741個，農民體育健身工程1 033個，健身步道859條[1]。但是，從上海市“965365全民健身電子地圖”可以發現，無論是綜合性公共體育場館、公共運動場、健身苑點，還是市民體質監測點、健身中心等，絕大部分都是分布在中心城區，而廣大的農村地區則非常少。另外，全市建有社區健身俱樂部108個，社區健身團隊1萬余支，社會體育指導員達到23 000余人，全市經常性參加體育鍛煉的人數比例超過40%。同樣，從上海市體育局“社區體育配送服務網”可以看出，無論是社區健身團隊組織，還是社會體育指導員，在農村地區都是很少[2]。

目前，上海市中心城區已經基本建成了500 m“體育圈”，市民出戶500 m就能享受到公益性體育設施提供的服務，利用公共交通工具15 min可到達綜合性體育設施。然而，在農村地區，即使騎行30 min，也難以到達具有綜合性體育設施的公共體育場所，離“四個一”（一個體育運動場、一個體育館、一個游泳池、一個體質監測站）的標準則更遠了?？梢姡虾Ｊ修r村地區居民享有政府提供的公共體育健身場館服務、體育健身組織和指導服務，以及體質監測服務等，都明顯地少于中心城區居民。

消除城鄉之間公共體育服務在供給上存在的非均衡發展的現象，實現公共體育服務城鄉二元供給向城鄉一體化的轉變，這不僅是建設和諧社會的必然，也是公共體育服務均等化的緊迫任務。因此，我們不僅要創新農村地區公共體育服務供給的體制和機制，更要有明確的制度安排，以盡快實現城鄉公共體育服務的均等化。

2 農村地區公共體育服務的自我發展

上海市的農村地區與中心城區相比較而言，經濟發展相對滯后，物質生活水平也比較低，公共體育設施較為不足。在農村地區公共體育服務供給過程中，也還面臨著許多比較突出的問題：一是農民的體育健身意識與城市居民相比還比較薄弱；二是農村地區現有的公共體育資源沒有得到充分整合和利用，部門分割、條塊分割的現象比較突出；三是公共體育服務的長效工作機制還沒有建立起來，體育資源所有者各自為政、缺乏共享共建機制，甚至重復建設，造成有限體育資源的浪費；四是公共體育服務的覆蓋面不夠廣泛。現階段，要增加農村地區的公共體育服務供給，首先還需要地方政府（區縣、鄉鎮）努力做好以下工作。

2.1 制定規劃，轉變農村居民的體育意識

組織力量研究制定鄉鎮公共體育服務發展綱要，把農村居民應該享有的體育權利和公共體育服務內容和標準確定下來，使農民能夠享有與中心城區居民同等的公共體育服務。需要借助于多種形式的媒介，如宣傳欄、電視廣播、免費講座等，宣傳體育知識、科學健身方法，幫助農村居民理解體育對于增進健康、提高生活質量的作用，轉變他們的健身觀念，引導他們積極參與體育健身活動，享受政府提供的各種公共體育服務。

2.2 整合并充分利用鄉鎮公共體育資源

鄉鎮政府利用機關、學校、家庭的體育資源，將區域內的公共體育場館、文化活動站、體育活動室向居民開放，既補充政府投入的不足，又避免體育活動場所的重復建設及資源的浪費。密切與轄區內機關團體、學校以及其他單位的聯系，爭取各種公共體育場館向居民開放，形成長期的合作關系，使鄉鎮社區內的體育資源共享共用。

2.3 組織豐富多彩的體育活動

城郊10個區縣鄉鎮的體育主管部門，組織和廣泛開展群眾喜聞樂見、豐富多彩的體育活動，在已經形成“一區一品”、“一鎮一特色”傳統項目的基礎上，動員和吸引更多的農村居民參與體育健身活動，享受公共體育服務。當然，鄉鎮的體育活動要考慮層次性和多樣性、傳統與現代、鄉土與時尚的結合，做到內容豐富、形式多樣，進而使不同年齡、不同性別的農村居民都能參與其中，享受公共體育服務給他們帶來的樂趣。

2.4 組建農民自己的體育組織

進一步發展壯大農村社會體育指導員隊伍，在每個鄉鎮已建立文體指導站或文體中心的基礎上，配備專職或兼職體育指導人員，幫助農村居民參與體育健身活動。在鄉鎮政府的領導下，成立鄉鎮體育項目協會，組織老年人、婦女和體育愛好者開展體育鍛煉和體育表演活動。由于農村居民對公共體育服務有著不同的需求，為了滿足他們多樣化的體育需求，鄉鎮政府和體育主管部門要加強引導，有組織地開展活動，積極組建各種體育健身團隊或農民體育俱樂部，以提高農村居民參與體育活動的積極性、認同感和參與度。

2.5 加大鄉鎮公共體育設施建設的力度

上海市在推進公共體育服務均等化的過程中，應該將農村公共體育基礎設施建設作為重點，把促進城鄉體育基礎設施一體化作為實現城鄉公共體育服務均等化的前提條件。針對農村公共體育設施較少，難以滿足農村居民體育健身需求的實際，2006年10月，市體育局和市農委聯合出臺了《關于積極實施上海市農民體育健身工程建設的通知》，在農村行政村新建（改建）運動場、健身點和活動室，一般村運動場建設規模為1片標準場地，健身點配備10件以上器械，活動室能容納2張以上標準乒乓球臺。目前雖然已建成1 000多個農民健身工程，但是，僅僅依靠體育彩票公益金來建設農村公共體育設施，顯然難以滿足農村居民開展體育健身的需要。這就需要各區縣和鄉鎮加大財政投入，保障農村地區公共體育設施建設資金，從體育場地設施等硬件條件上確保城鄉居民享有均等的機會。

3 促進城鄉公共體育服務均等化的制度安排

緩解政府公共體育服務供給在城鄉之間的不平衡，不僅需要政府增加對鄉村地區的財政投入，還取決于另外兩個因素，即經濟能力和制度安排。實際上，在上海市范圍內，無論是城市地區、城郊結合地區或廣大的農村地區，政府的財政收入比改革開放前翻了若干倍，但是，公共體育服務的供求矛盾甚至比3 0年以前更加突出。這種現象說明：公共體育服務存在的城鄉不平衡問題，其根源并不在于政府缺乏提供公共體育服務的經濟能力，而在于缺乏合理的公共體育服務制度安排。所以，要制定符合公共體育服務現實的相關制度，對政府公共體育服務行為進行科學安排，以實現城鄉公共體育服務供給的均等化。

3.1 建立公共體育服務的財政保障制度

公共財政投入是提升公共體育服務水平、實現城鄉公共體育服務均等化的重要保障。所以，需要制定公共體育服務的財政保障制度，確保公共體育服務的經費投入持續增長。

3.1.1 加大公共體育服務投入

推進城鄉公共體育服務均等化，需要不斷加大公共財政對城鄉體育基礎設施建設、體育活動組織、體育健身項目推廣以及公共體育信息等公共體育服務的投入，尤其是各級政府要建立財政資金投入的固定增長制度，確保本級財政資金對公共體育服務投入資金的增長幅度大于財政支出的總體增長幅度。

3.1.2 完善現行轉移支付制度

從目前上海市的實際情況看，一般性轉移支付比重仍然過低，使得區縣之間在公共體育服務財政支出方面還存在差距。因此，從逐步實現公共體育服務均等化的客觀要求出發，市政府應當分步驟、分區縣地提高一般性轉移支付中用于公共體育服務的比例，使上海市域范圍內的中心城區與郊區、城市與農村之間的公共體育服務供給能力基本平衡。再者，要規范與清理專項轉移支付，強化政府在公共服務規劃、指導和監督方面的職能，逐步減少優勢部門的專項轉移支付，將縮減下來的資金直接由市政府轉移給區縣政府用于發展公共體育服務。這樣，可以使一些效率不高的專項轉移支付轉變為一般性轉移支付，增加區縣政府公共體育服務的財政實力[3]。

3.1.3 擴大公共體育服務資金來源渠道

在利用財政資金增加直接投入的同時，還可以在制度層面明確政府和市場在不同類型公共體育服務供給中的責任，如運用市場化手段吸引社會資本參與公共體育服務的供給，實現公共體育資源的最優化配置。當然，現階段政府的公共財政投入應更多地向農村地區傾斜，以加快農村公共體育服務的發展，彌補農村和農民在公共體育服務方面的欠賬，緩解公共體育服務在城鄉之間不均衡的矛盾。

3.2 建立城鄉一體化的公共體育服務制度

公共體育服務在城鄉之間的非均等化，根源在于相互分割的制度安排和失衡的公共體育資源配置，為此，需要全方位地推進“上海全境”的城鄉公共體育服務一體化建設。

3.2.1 將“上海全境”視為一個整體，堅持城鄉統籌規劃

政府在制定相關規劃時，貫徹城鄉一盤棋、中心城區和農村地區協調發展的原則，突出以中心城區為核心，以縣城、區域中心鎮為重點，從空間格局、總體功能區與體育場館空間布局等幾個方面著手，強化“上海全境”的概念，形成了城鄉統籌、總體規劃與專項規劃相互銜接、覆蓋“上海全境”的公共體育服務體系。尤其要組織力量研究制定鄉鎮公共體育服務發展規劃，確定上海市民基本公共體育服務的標準，使農民能夠享有與中心城區平等的公共體育服務。例如：在公共體育場館建設方面，全市中心城區、衛星城和鄉鎮全部納入城鄉一體化發展規劃，合理布局，做到體育資源配置與公眾體育需求相協調。正是這些立足城鄉統籌的市級、區縣、鄉鎮總體規劃和公共體育服務專項規劃的協調編制，為城鄉公共體育服務均等化提供了基礎條件。

3.2.2 重視公共體育服務城鄉一體化標準建設

為了明確政府在公共體育服務方面的職責，規范政府在公共體育服務方面的行為，應該將公共體育服務城鄉一體化標準的建設作為推進城鄉公共體育服務均等化的基本依據。例如，在公共體育基礎設施建設、公共體育服務內容、公共體育服務質量和公共體育服務可及性等方面，政府要制定明確的城鄉統一標準，并以此為依據明確不同類型公共體育服務的責任主體，明確不同層級政府在不同類型公共體育服務項目中的基本責任，以實現縱向到底、橫向到邊、不重不漏、覆蓋“上海全境”、人人均等享有公共體育服務的目標。

3.3 建立城鄉社區對口支援制度

近年來，上海市中心城區由于商務發展的需要，人口逐漸向郊區導入，加大了城郊地區公共體育服務的壓力。這個問題在短期內如何才能得到合理的解決呢？最基本的方法就是建立城鄉社區對口支援制度，由公共體育服務水平較高的中心城區社區，在人、財、物等方面給予城郊地區和農村地區的社區以適當的援助。例如，為促進優質體育資源均等化，上海市可以創立社區體育援助制度。即在中心城區和城郊地區與農村之間，以結對子的方式，實行中心城區優質公共體育服務資源對口支援城郊或農村地區，讓更多的農村居民分享優質公共體育服務。在城市中心地區和城郊地區內部，以區縣地域內優質社區為龍頭，按照“強社區+弱社區”或“強社區+新社區”結對的方式，以優質社區為龍頭，其他社區為龍身，以聯動的方式實現公共體育服務內容、服務方式以及優質體育資源在不同區域之間的支援與共享，促進區域社區間公共體育服務的均等化。又如，對全區范圍內社會體育指導員實施“區管點用”，即在全區范圍內統一調配社會體育指導員資源，鼓勵城區社會體育指導員走向城郊或農村社區，將體育健身指導服務向鄉鎮和基層農村延伸。

3.4 建立公共體育服務志愿活動制度

農村地區的公共體育服務設施，在短時間內可以通過政府增加投入而得到改善，但是，公共體育服務的環境和氛圍卻難以通過政府的宣傳而立竿見影。因此，需要體育主管部門和社會組織，建立針對農村地區的公共體育服務志愿活動制度，引導和動員社會力量積極開展公共體育服務的志愿服務活動。例如，形成以社會體育指導員為主體，優秀運動員、教練員、體育科技工作者、體育教師、體育專業學生和社會熱心人士廣泛參與的科學健身指導志愿服務，為體育健身觀念還比較陳舊的農村居民提供科學健身的知識和方法，激發廣大農村居民科學健身的積極性和主動性，使每一個居民都能享受政府提供的公共體育服務。逐步建立公共體育服務志愿活動的工作體系和組織體系，健全志愿人員的注冊管理和培訓制度，普及公共體育服務的相關知識，提高公共體育服務志愿者隊伍的專業化水平和服務質量。公共體育服務志愿者活動要立足基層，促進示范推廣活動與日常健身指導服務活動有效結合，不斷創新多樣化的志愿活動項目，形成農村地區公共體育服務志愿活動的長效機制。

4 促進城鄉公共體育服務均等化的保障

通過以上對城鄉公共體育服務均等化的制度設計與安排，希望能從體制和機制等方面改變上海市目前城鄉公共體育服務發展不均衡的問題。但是，所有這些公共體育服務政策制定與制度安排都是由體育主管部門科學組織與設計，政策的具體實施，不僅需要進一步強化政府機關的公共服務職能，切實提高公共體育服務供給效率。更重要的還要不斷提高公共政策執行人員的素質，建立完善的公共體育服務均等化法律法規，保障制度安排的落到實處。

4.1 增強公共體育服務管理人員素質，提高公共體育服務水平

公共體育服務涉及政府和體育相關的許多部門，如鄉鎮政府、體育局、公共體育場館等。這些部門的工作人員和服務人員的綜合素質，不僅影響公共體育服務供給的質量，也反映出政府的社會形象。這就需要農村地區公共體育服務供給部門的工作人員，努力增強自身綜合素質，包括業務能力、服務規范、服務意識等各方面。無論是體育主管部門的工作人員，還是公共體育場館的管理人員、體育組織服務人員，都要不斷加強服務意識，提高服務水平。對待農村居民都要耐心，要主動關心他們，積極指導科學健身，而不僅僅是被動地提供服務。要使廣大農村居民感受人文關懷的溫暖，從而首先在心理上獲得與城區居民同樣的待遇。

4.2 完善公共體育服務法律法規，保證公民平等享有公共體育服務的權利

政府提供公共體育服務的根本目的在于落實“人人享有體育的權利”，這是法律規定的目標。為了實現這一理想目標，需要不斷完善法律制度，即從上海農村地區的實際出發，制定切實可行的制度或標準，并加以落實。以親民、便民和利民為原則，構建一個面向全體市民的公共體育服務網絡，使每一個市民時時能感受公共體育服務就在自己的身邊，并能自由地享受政府提供的公共體育服務。所以，地方政府應該以法規的形式，要求農村地區的鄉鎮政府努力建設與公共體育服務相關的農民體育健身組織網絡、體育健身活動網絡、體育健身設施網絡、體育健身指導網絡、體育信息咨詢網絡和體質監測服務網絡，保障每一個農村居民體育權利的真正實現。

[1]解讀《上海市市民體育健身條例（修訂草案）》[EB/OL].http://tyj.sh.gov.cn/

[2]社區體育配送服務網[EB/OL].http://typs.shsports.gov.cn/website/typs/

[3]鄒民生,樂嘉春.公共服務均等化:中央地方關系各就各位[N].上海證券報,2007-03-12