民生財政視角下公共體育場館發展方式轉變

陳 翔，陳元欣

“十二五”期間民生問題受到社會各界尤其是政府部門的高度重視，體育民生工程也逐步被納入了重點民生實事工程之中。公共財政到民生財政的理念轉變正當其時，也是基本公共服務均等化選擇的結果。學術界對民生財政的概念已經達成了共識，民生財政是指在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保、就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當比例，甚至占到主導地位的財政[1]。

在當前國家高度關注民生問題、財政及財政轉向民生財政和建設公共體育服務體系的現實背景下，公共體育場館發展方式如何轉變有待深入研究，以期為我國公共體育場館發展方式的轉變和公共體育服務體系的建設提供理論支持。

1 民生財政與公共體育場館發展方式轉變的關系

1.1 公共體育場館發展方式轉變是解決民生問題的途徑之一

民生問題的核心是保障人民群眾最基本的生存權和發展權，但其重點隨著經濟和社會的發展具有層次性和動態性，改革開放初期民生問題主要是解決城鄉居民的溫飽， 而當前民生問題已經涵蓋了就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房等更高層次的內容[2]。人的身心健康是民生狀況的一個主要表現形式，而體育活動能促進人們身心健康，體育活動要依托體育場館作為重要的物質載體。當前，大型體育場館運營困難與群眾健身場地匱乏之間的矛盾日益突出，特別是2005年基本服務均等化的提出，使公共體育場館不得不思考轉變發展方式。國務院出臺的《基本公共服務十二五規劃》再一次將其提上了重要的議程。因此，轉變公共體育場館發展方式是解決民生問題的現實需要和重要路徑之一。

1.2 公共體育場館發展方式的轉變是民生財政建設的目標之一和構建公共體育服務體系的現實需要

民生是一個不斷發展變化的概念，在經濟發展的不同階段，它包含的內容也是不同的，在經濟發展水平較低的情況下，它包含的內容較少；而當經濟發展上升一個層次時，民生所含內容不斷地外延，相應的民生財政建設的目標也在擴充。20世紀90年代之前，我國采用的是建設財政，財政建設目標都是以經濟建設為主，偏重于發揮財政經濟杠桿和經濟手段作用，而對促進人類自身發展、解決人民生活和生計的社會事業等方面重視不夠。直到20世紀90年代初，社會主義市場經濟體制取代了計劃經濟體制，以公共財政為導向的財政制度才發生了根本性的變革，公共財政一直秉持著“取之于民、用之于民”的原則。“十七大”的召開將民生問題提到了突出位置，2005年公共服務均等化的提出使民生問題得到進一步的深化。公共體育場館在提供的體育公共產品和服務的數量、質量上遠遠滿足不了群眾需求，與國家建設公共體育服務體系的要求相差甚遠。公共體育場館作為公共體育服務體系建設的重要內容和公共體育服務的重要供給主體，轉發其發展方式，是當前構建公共體育服務體系的現實需要。此外，公共體育場館在分布上還存在著城鄉和東西部的區域差距，使得基本公共體育服務均等化的目標難以實現。因此，轉變公共體育場館的發展方式必然納入到民生財政建設目標的范疇，也是建設公共體育服務體系的必然要求。

1.3 民生財政是公共體育場館發展方式轉變的有力支撐

建國以來，我國從“建設財政”到“公共財政”，再到“民生財政”，是財政不斷改革、不斷進行適應性調整的結果[3]。民生財政是國家財政政策的一種導向，是國家對民生投入的財政比例傾向。在未來公共體育場館的規劃、設計，以及對現存的公共體育場館的改造、改良，要的不止是觀念上的更新和理論上的指導，在很大程度上更需要民生財政在政策和資金上予以支持。因此，公共體育場館要科學地、可持續地發展以及為群眾提供優質的公共產品及服務必須有民生財政的支撐和保障。

2 民生財政視角下我國公共體育場館發展方式存在的突出問題

改革開放以來，我國公共體育場館得到了較快的發展，在當前國家愈發重視民生問題和建設公共體育服務體系的大背景下，反思我國公共體育場館的發展歷程，仍存在諸多問題。

2.1 公共體育場館發展理念不科學

公共體育場館作為一種特殊類型的公共建筑，設計時應貫徹可持續發展的思想，其可持續發展問題應從兩方面理解：首先是環境意義上的可持續發展，即通常談及的節約能源和材料、保護環境、建造綠色建筑；其次是功能意義上的可持續發展，在共時性上，以空間的靈活性滿足比賽、展覽、集會等多種需要附屬用房，實現多種經營；在歷時性上，具備適應需求增長及使用功能變化的潛力[4]。從這兩方面來看我國公共體育場館的規劃設計嚴重違背了可持續發展的思想，造成現存的公共體育場館大多數結構功能單一，與國際體育場館的可調整式多功能結構設計理念相差甚遠。同時，在時間方面，我國公共體育場館的規劃設計輕視了場館發展的時間特點，缺乏行之有效的長期、系統性發展計劃；在空間方面，體育場館自身結構建設缺乏科學性，選址規劃與其空間布局特點結合不緊密，導致發展停滯的可能性增強。從而使我國公共體育場館從用于競賽的結構向滿足群眾多元化、個性化健身需求的結構調整面臨著巨大的困難。

2.2 公共體育場館建設決策機制不完善

決策機制是企業在享有充分的法人財產權的情況下，對生產、經營等經濟活動做出抉擇的機制。具體到體育領域，公共體育場館建設決策機制是指以政府官員為主的決策主體，建立由場館建設（運營）專家、投資者、運營商等相關利益主體組成的決策主體，構建科學、合理的場館建設評價、決策體系并予以實際應用，以提高場館設施建設決策的科學性。體育場館設施建設決策機制不完善主要表現在場館的規劃、設計、建設是由政府一手掌控，而不是以群眾健身需求和消費偏好為導向。此外，在造價上不計成本，在外觀上一味追求場館的奢華、“世界一流”、標志性建筑，功能上忽視場館后期運營等方面。公共體育場館的建設決策機制要考慮服務對象、項目設置、建設規模、建設標準等多個方面，場館建設決策科學定位的前提是對場館功能的準確定位，我國對公共體育場館功能定位不清晰、欠科學，對場館建設決策機制的四大影響因素考慮不夠全面，導致場館建設決策有失偏頗。此外，建筑設計人員不懂體育、體育專業人員不懂建筑是目前的現狀，憑借一般知識做體育設施的建設決策還是普遍存在的[5]。

2.3 公共體育場館運營績效評價機制尚未建立

對體育場館工作績效進行科學的綜合評價，是有效管理不可缺少的重要手段。它對保證體育場館的總體經營方向、科學地考核其工作成果、促進各體育場館之間的橫向比較，有積極的作用[6]。目前的考核辦法中，考核的內容往往局限于某些指標的考核，沒有注意到考核的特點，忽略了人在考核中發揮的作用；考核的指標不夠科學，在考核中，以被考核單位提供的數據作為考核基礎資料，導致了考核的被動性；業績考核與獎懲未能對接起來，在一些單位考核最終成了形式主義，這樣使得很多工作浮于表面，評價機制未能真正發揮效應。此外，公共體育場館績效考核未能列入年終目標責任制考核內容，場館管理者對其重視程度不夠。

2.4 重視大型場館建設，忽視中小型場館建設

公共體育場館不僅是人們進行健身活動的場所，還是一個社會和經濟發展的重要標志，亦是先進文化的反映。從改革開放后歷屆綜合性大型運動會場館設施供給的數量情況來看，場館設施供給數量呈現快速增長趨勢，從“五運會”新建2個場館到“十一運會”提出需要新建41個場館，翻了20倍。承辦綜合性大型體育賽事所需要的比賽場館和訓練場館的數量也不斷增長，直接促成了場館設施供給數量的快速增長。場館設施供給所需資金呈現快速攀升的趨勢，特別是2000年以來，各地在場館設施供給方面的投入幾乎呈直線上升趨勢，各省市在體育中心或奧體中心的規劃中存在攀比心理，過分追求場館設施的社會效應，以致各省市體育中心或奧林匹克中心的投入均在數十億元以上，如廣東奧林匹克中心投入16.7億元，長沙新世紀體育中心12億元，南京奧體中心25億元，山東奧體中心項目總概算25億元，但是對于中小型公共體育場館的投入卻微乎其微，甚至沒有投入，部分省市在籌備全運會期間，對于大型體育場館建設的投入比建國以來歷年體育場館建設的投入總和還要高[7]。此外，有學者調查表明，目前我國全部體育場館中，有27.50%主要用于學校體育，21.30%主要用于運動訓練，21.20%主要用于運動競賽，20.10%主要用于體育培訓，10.00%主要用于群眾體育[8]。這足以表明我國體育場館可用于開展群眾體育的比例甚低，這與群眾日益高漲的健身需求相矛盾。換而言之，用于比賽訓練的大型場館綽綽有余，而滿足群眾健身的小型場館則寥寥無幾。在2012年全國兩會期間，溫家寶總理在政府工作報告中提出：“繼續控制樓堂館所建設規模，壓縮大型運動會場（館）建設投入”，這再次說明各地方政府只重視大型場館的建設，忽視中小型場館的建設。

2.5 公共體育服務供給能力較弱

當前，為廣大民眾提供高效優質的公共體育服務已成為各級政府面臨的重要議題，盡管近年來我國公共體育服務供給的能力與水平不斷提高，但相對于廣大人民群眾日益增長的公共體育需求而言，仍面臨供給不足的困境。雖然人民生活總體上達到了小康水平，這個小康還是低水平、非均衡的“初級小康”。“人民群眾以生存消費為基本內容的物質生活滿足程度比較好，但是教育、文化、體育、衛生等精神生活和健康服務的滿足程度仍相對較低[9]”。在計劃經濟條件下，面對不斷增長的社會需求，由政府包辦的我國公共體育服務的供給能力明顯不足，長期處于短缺狀態。公共體育服務供給對象有限，缺乏專門提供公益性體育服務指導的人力。政府對體育事業的撥款一直處于較低水平，公共體育服務供給的總量不足，存在著設施存量不足、增量有限等難題一直成了制約我國居民參與體育活動的主要因素。從我國大眾體育設備設施等物質性產品的供給來看，與國外發達國家相比，我國公共體育場地設施嚴重不足，平均每萬人擁有公共體育場地2.59個，遠不能滿足廣大人民群眾開展健身活動的需要。公共體育服務還存在明顯的區域差異，廣東省的體育場地數量最多，有77 589個，占全國體育場地總數的9.1%。西藏自治區只有10 57個，占全國體育場地總數的0.21%。城鄉經濟的二元結構導致農村的公共體育設施和其他公共體育條件與城市相差很大，全國鄉、村的體育場地只占體育場地總數的8.18%[10]。公共體育服務供給的方式簡單和缺位也是我國目前公共體育服務供給能力薄弱的重要原因[11]。

2.6 公共體育場館運營專業化服務水平較低

體育場館的運營是世界各國面臨的難題，尤其是大型體育場館的賽后運營更是備受關注。體育場館的運營水平決定了一個場館的發展能力，其運營能力是發揮其公益職能的重要保障。盡管體育場館運營的內容和手段不斷豐富，運營模式不斷創新，但是我國公共體育運營還是呈現出專業化服務水平較低的現狀，服務較為單一，內部管理混亂，各種服務標準缺乏，服務質量較差。體育場館專業化服務所需要的體育經營管理人才，尤其是高素質的體育經營管理人才匱乏是制約我國公共體育場館運營水平提升的重要因素。現階段，我國公共體育場館的經營管理人員大多是退役教練員、運動員、體育院系畢業生或復員轉業軍人，知識結構和社會經歷單一，缺乏體育經營管理的系統理論和豐富的實踐經驗。多數場館的經營內容還只停留在利用場館物業進行出租或開展一些大眾體育健身活動，也就是說是在靠固定資產的消耗來對外經營。

2.7 公共體育場館稅費政策不合理

體育場館承擔著繁重的稅費是制約著體育場館發展的重要因素，也是我國體育事業發展遲緩的重要原因。從武漢體育中心的理論稅負來看，近3年平均每年的稅負在1 408萬元，每年應負擔的房產和土地使用稅約為1 306萬元，但根據武漢體育中心的經營收入情況，根本無法負擔這部分稅款，2009年所負擔的稅費已超過該年的營業收入[12]。公共體育場館與紀念館、博物館、文化館、美術館等同隸屬于公共文化設施，但在稅費政策上卻遭遇到“不平等待遇”。據不完全統計，體育場館對外開放要交多達十幾種稅費，包括5%的營業稅、企業所得稅、城建稅，房屋出租要交12%～17%的房屋租賃稅以及城鎮土地使用稅等稅種，還有教育附加費、治安費、防疫檢測費、門前三包費、物價管理費、綠化費等費種，總的稅金占當年經營收入的30%左右。種類繁多的稅費和較高的稅率成為了場館經營的一大負擔，這也緊緊扼住了公共體育場館發展的咽喉。

3 轉變公共體育場館發展方式的建議

3.1 更新公共體育場館發展理念

體育場館規劃、設計、運營脫節是我國公共體育場館運營中亟待解決的難題。要破解這一難題首先需要從更新公共體育場館的發展理念入手。近年來，隨著我國新建體育場館數量的快速增加，更新公共體育場館的發展理念至關重要。各地應借鑒國外體育場館規劃設計的最新理念與發展趨勢，嚴格控制大型場館的建設數量和規模，通過臨建設施滿足大型賽事的需求，以賽后運營設計為主，對公共體育場館進行復合化、多功能設計，逐步實現學校與公共體育場館的資源共享，避免重復建設，加大對中小型公共體育場館和社區體育中心的建設，使公共體育場館的發展回歸民生方向。

3.2 建立以群眾需求為基礎的公共體育場館建設決策機制

公民參與是當前公共管理的一個重要問題，從微觀層面上來說公民參與決策機制是公共體育場館科學建設與有效利用的重要途徑。在公共體育場館的建設中要轉變政府的角色，從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“管制政府”向”服務政府”轉變[13]，在公共體育場館建設決策中應建立公正需求表達機制，根據群眾的體育服務需求和消費偏好，有針對性地建設公共體育場館，以滿足不同需求層次群眾的體育需求。同時，應更多關注農村和偏遠地區的群眾的健身需求，加大農村地區公共體育設施的建設力度，為廣大農民群眾參與全民健身提供便利條件。

3.3 建立完善公共體育場館的績效考核評價機制

績效評估是監控組織整體績效的過程，目的在于衡量個人或組織運用資源的效率或效果，以引導組織朝既定目標前進[14]。場館的績效考核機制滯后于公共體育場館的發展是制約場館發展的一個因素，因此，在考核方式上，應將考核的各項工作和事項列入目標責任制，做到精細化管理，充分發揮目標責任制考核制度的指揮棒、風向標的作用，可以嘗試引入服務對象和第三方評價機構進行考核。堅持過程評價與結果考核相結合、定性評價與定量評價相結合、考核結果與獎懲兌現相掛鉤。由于各個場館的特殊性，可以考慮由各個場館的橫向比較向同場館自我的縱向比較過渡，以通過績效考核評價促使場館逐步提高運營管理水平。

3.4 加大中小型公共體育場館建設的投入力度

根據國家發改委和國家體育總局聯合下發的《“十二五”公共體育設施建設規劃》的有關要求，各級地方政府應加大對中小型體育場館建設的投入和扶持力度，營造有利于中小型體育場館發展的環境。鼓勵和引導各類民間資本結合大眾體育需求，參與建設中小型體育場館，完善基于社區群眾健身需求的公共體育服務體系建設，統籌規劃，控大建小，將有限的公共體育資源用于中小型公共體育設施建設中，多建經濟、實用的中小型群眾體育場館，以滿足群眾的體育需求。

3.5 提升公共體育場館公共體育服務供給能力

當前和今后一個時期，我國經濟社會發展中面臨的一個主要矛盾是公共需求的全面、快速增長與公共產品供應嚴重不足之間的矛盾[15]，公共體育服務領域也不例外，由于公共體育場館的服務能力有限，難以滿足人民群眾日益增長的公共體育服務需求，公共體育場館作為公共體育服務的重要供給主體，應盡快提升其公共服務供給能力。建議各級體育行政部門將公共體育場館的公共體育服務供給狀況納入目標考核內容，通過建立民生財政加大對民生體育的投入，采取政府補貼和購買公共體育服務等多種方式，鼓勵和引導公共體育場館供給公共體育服務，以提高公共體育場館的公共服務供給能力，滿足人民群眾日益增長的公共體育服務需求。

3.6 實施專業化管理，提高公共體育場館運營服務水平

鑒于我國公共體育場館運營服務水平較低、服務內容較為單一的現實，應對公共體育場館實施專業化管理。公共體育場館實施專業化管理一方面是通過服務外包、合作經營、委托經營和運營咨詢等多種形式與專業體育場館運營機構合作等多種途徑實現公共體育場館運營管理的專業化，提高運營服務水平和服務質量。此舉不僅可以提高場館的運營水平，實現場館的專業化運營，還可為場館帶來豐富的活動資源，提高場館的使用率。另一方面是通過引進體育場館運營專業人才，加強在職培訓等途徑，組建高水平的運營管理團隊，以此提高公共體育場館運營服務水平。

3.7 盡快出臺相應的稅費優惠政策

鑒于公共體育場館運營過程中的稅費政策不合理，稅費負擔過重的現實，建議國家體育總局聯合國家發改委、財政部、國家稅務總局等相關部委和有關單位研制促進公共體育場館運營管理的稅費扶持政策，以減輕公共體育場館的稅負和運營負擔，為公共體育場館的發展創造良好的政策環境，促進公共體育服務的供給和公共體育服務體系的構建，為群眾提供更多的民生體育服務。

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