上海外來常住學齡人口空間分布及其對教育資源配置的影響*

吳瑞君、王漪夢、鐘華

（1和2華東師范大學中國現代城市研究中心/人口研究所、3上海市統計局人口和就業處，上海 200241、200030）

人口分布是一定時間內人口在地理空間中的分布、聚散及組合的狀況。2010年“六普”數據顯示，上海外來人口總量達897.7萬人，較“五普”時增長131.9%。同時呈現出常住化、家庭化以及居住空間集聚等特點。外來常住人口快速增長對上海資源環境形成了較大的壓力，本文重點探討外來常住學齡人口增長及其空間變動對上海義務教育資源配置的影響。

一、上海外來常住學齡人口總量及空間分布特點

（一）外來常住學齡人口的數量變化

“六普”調查數據顯示，2010年上海外來常住學齡人口57.96萬人，其中，3-5歲處于幼兒園學齡的有19.92萬人，比2000年增加了10.11萬人；6-11歲處于小學學齡的有28.65萬人，比2000年增加了14.42萬人；12-14歲處于初中學齡的有9.39萬人，比2000年增加了5.22萬人（表1）。

（二）外來常住學齡人口的空間分布

1.外來常住幼兒園學齡人口主要集中在外環—郊環之間、增量主要分布在近郊和遠郊區。據“六普”資料分析，外來常住學齡人口集中分布于外環—郊區環線之間。由于幼兒一般就近入園，這一區域分布對上海幼兒園資源的配置提出了新要求（圖1）。

表1 上海外來常住學齡人口的數量變化單位：人、%

圖1 2010年上海各街鎮外來常住幼兒園學齡人口規模與分布

與“五普”時相比，上海核心區和邊緣區外來常住幼兒園學齡人口的變化數不大，而比重都有所下降，近十年的增量主要集中在近郊區和遠郊區。

表2 上海外來常住幼兒園學齡人口地域分布單位：人、%

2.外來常住小學學齡人口分布較為均衡，增量主要集中在近郊區。據《上海教育統計年鑒（2011）》公布的數據，2010年末在上海接受義務教育的外來學生的數量已經達49.6萬人，其中小學生占近七成。

相較于2000年，2010年上海核心區和邊緣區的外來常住小學學齡人口變化不大，近十年的增量主要集中在近郊區，遠郊區次之，而遠郊區的比重有所上升。

表3 上海外來常住小學學齡人口地域分布 單位：人、%

3.外來常住初中學齡人口區域分布較為分散，增量主要集中在近郊區和遠郊區。從“六普”的資料來看，外來常住初中學齡人口分布則較為分散，中心城區分布較少，其他區域分布較為均勻。與2000年相比，核心區和邊緣區的外來常住初中學齡人口變化數不大，近十年的增量主要集中在近郊區和遠郊區。

總之，上海市外來常住學齡人口的分布呈鮮明的地帶性及區域分散與集聚相結合的特征。以內外環線為集中區域，呈現“封閉式帶狀”分布，又存在不同的“高密集聚點”。而外來常住學齡人口就學問題的癥結就在“高密集聚點”。

表4 上海外來常住初中學齡人口地域分布 單位：人、%

二、上海外來常住學齡人口義務教育資源供需現狀

（一）上海義務教育學校接收外來常住學齡人口的情況

依據上海教育統計年鑒的數據，2010年上海外來學齡人口在公辦學校就讀的數量為36.89萬人，占總數的73.5%，在158所政府購買服務的民辦小學就讀的為13.28萬人，占總數的26.5%。

從生均辦學條件和師生比情況看，義務教育資源供給區域不平衡，資源供給相對緊張的區縣主要集中在近郊區和部分遠郊區。以小學師生比為例，全市平均水平為15.81，最高的松江區達19.79，最低的黃浦區僅10.59，兩者相差近一倍。

（二）外來常住學齡人口空間分布對教育資源配置的影響

1.受人口出生高潮和外來人口家庭化的雙重影響，人口導入區幼兒園設施配置的壓力較大。由于城郊地區原有的教育資源以戶籍人口為基數加以配置，加之近年來部分街鎮存在教育資源缺配或漏配，導致教育資源嚴重緊缺。從師資供給看，若按幼兒園小班每班25名幼兒、中班每班30名幼兒、大班每班35名幼兒配備2名教師、平均師生比1:15標準，2011年中心城區的師生比為14.50，低于國家標準，并呈下降趨勢；近郊區和遠郊區的師生比分別為15.26和15.98，高于國家標準。從校舍條件看，根據《上海普通幼兒園建設標準》（DGT J08-45-2005），按每園15班的規模、生均建筑用地中心城區12.73m2/生、中心城外12.80m2/生標準，全市各區域均未達標（表5）。

表5 2009-2011年幼兒園師生比、生均校舍面積單位：m2/生

根據預測結果，2011-2020年外來人口的增速將趨緩，但由于學齡階段外來人口的數量增長往往具有“滯后”效應，同時外來人口家庭化趨勢仍將持續，在空間上又主要分布在近郊和遠郊地區，因此上述原本教育資源比較薄弱的區域，今后的供需矛盾將進一步凸顯。

2.城市化、郊區化兩股人口疊加，近遠郊地區義務教育資源短缺嚴重。由前文分析可知，上海外來常住小學、初中階段人口均主要集中在近郊區，達到或接近總量的一半以上，遠郊區次之，核心區分布最少。根據預測結果，2015年上海小學階段適齡兒童將達95.5萬人（新增25萬左右），需配置班額為40人的班級約23830個，目前實有小學班級數15167，需新增班級8660個。按每所小學30個班級、每個班級40人計算，需新建小學301所。若初中適齡外來人口大部分在上海就讀初中，預計到2015年，上海初中適齡人口將達62.52萬人（新增19萬左右），約需45人班額班級13627個，而目前初中階段實有班級數10467個，需新增3157個。按每個初中24個班，每個班級45個人計算，需新建初中154所。其中閔行、寶山、嘉定、浦東、松江、青浦和奉賢的初中教育資源缺口大。“十二五”期間，伴隨近年來出生的常住人口進入學齡階段以及郊區化進程不斷加速，近郊區外來適齡學生數將進一步增加，學前及義務教育資源的壓力將進一步加大。

3.優質資源配置不均，引發“擇校”、“人戶分離”。目前上海義務教育實施就近入學政策，但因區域教育發展不均衡，優質教育資源數量較少，地區分布不均衡，引發本地部分學生家長的擇校風。與此同時，雖然上海以招收外來務工人員隨遷子女為主的民辦小學質量有所提升，整體質量優于外省市等地的農村中心小學，但是與公辦學校相比，差距仍較大。因此，外來學齡人口的家長也希望自己的孩子能夠到教學質量好的公辦學校就讀，家長對于優質資源的渴求容易引發“人戶分離”、“學區房房價抬高”等問題。

4.外來學齡人口生源不穩定，對教育資源規劃和調整產生顯著影響。雖然國家已經出臺了流動人口子女在流入地高考的相關政策，但目前上海高中階段教育還沒有完全對外來人口開放，外來學生希望讀高中，只能在初二以后轉回戶籍地就讀，這樣導致上海公辦初中初一在校生規模比較大，初二開始減少，生源不穩定。另外，外來人口的工作和居住地流動性大，導致子女的流動性也增強，而學校基本是按學年招生，中途轉學給管理上帶來困難，增加了公辦學校教學和管理規劃的難度。

三、促進外來學齡人口變動與教育資源合理配置的對策建議

1.做好規劃與論證，根據供需結合、適當超前原則進行教育資源配置。由于大城市人口導入區是完全開放的城區，影響未來人口發展的不確定因素較多，所以公共資源的配置勢必會出現盲目設置，很可能造成與未來導入人口需求結構不一致的情況，既無法滿足需求，又造成資源的浪費。建議依據未來人口導入的方向，制定與人口分布變動相一致的公共資源配置機制，由市、區兩級政府統籌規劃，在規劃和配置教育資源時采用適當超前的原則，以確保常住學齡人口的就學需求。

2.通過規劃引導，及時調整不同區域學校的設點布局，使其與新的人口格局相適應。根據外來人口分布相對集中、居住地流動性強的特點，政府應通過規劃引導，調整不同區域學校的設點布局，使學校數量、質量的布局與人口分布結構相適應。通過產業政策調整，引導外來人口合理流動。加快邊緣區和近郊區的學校建設步伐，使教育資源的配置能夠與常住人口分布相適應。通過與中心城區重點學校合作辦學和建分校等形式提高郊區薄弱學校的教學質量；也可使師資力量較好的學校與其他普通學校之間通過委托管理、教師輪崗等形式來縮小學校間的差距，共同提高教育水平，減少擇校風，讓包括外來常住學齡人口以內的適齡兒童少年，在城鄉均能受到良好教育。

3.逐步建立學齡流動人口的監測和登記制度，為教育資源規劃和調整提供依據。上海目前已建立了“實有房屋、實有人口”的兩個實有信息系統，但由于16歲以下的少年兒童不需要單獨辦理居住證，因此尚不能提供較為準確的義務教育階段外來適齡人口數據。為此，建議完善現有的居住證登記制度，增加外來人口子女基本信息的登記工作；同時，加強對學齡人口的監測和登記，實施網絡化管理，為教育資源規劃和調整提供依據，提升教育資源配置的合理性。

4.完善公共財政資金使用制度，加大對人口導入區的財政傾斜。加大市級財政對人口導入區教育財政支持力度。一是以城市教育附加費及通過社會贊助等方式建立專項基金。教育附加費包含了農民工貢獻的部分，因此從教育附加費中提取一定的比例，幫助農民工子女就學合情合理；二是各區縣將民辦農民工子女小學納入本區縣義務教育經費保障范圍，原則上要以不低于市級財政的生均資助標準，落實本區縣民辦農民工子女小學的基本辦學成本補貼。

5.加快推出外來人口享受基本公共服務的積分制管理，按貢獻大小享受優質教育資源。借鑒美國、日本等國在人才引進時采用的積分制管理制度，打破長期以來把戶口作為社會福利分配依據的制度安排。市政府應該盡早出臺基本公共服務的目錄，同時采用積分制設計一套外來人口享受城市基本公共服務的新標準。對外來人口在上海的連續工作年限、技能水平、投資規模、納稅額度等情況進行積分登記，按積分申請相應水平的公共服務，按貢獻的大小享受優質教育資源。