動物衛生監督執法發展趨勢

張文龍，賀小云，焦蘭芬，趙義良，解廣

（石家莊市動物衛生監督所，河北石家莊 050000）

動物衛生監督執法是動物衛生監督機構依照法定內容和標準對轄區內動物診療、飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸的有關單位和個人從事動物防疫活動，執行《動物防疫法》及有關動物衛生法律、法規、規章的情況進行監督、檢查、糾正和處理的行政行為，是事關養殖業發展、人體健康及公共衛生安全的一件大事。新修訂《動物防疫法》及相關配套法規、規章的頒布實施,使動物衛生監督執法工作步入了法制化、規范化軌道。石家莊市在近年來本著“有法可依、執法必嚴、違法必究”的原則，將監督執法作為工作的重點，做了大量的努力，辦案數量和質量梯次攀升，規范化建設也取得突破性進展。但是，從另一個角度出發，我們可以從辦理的案件中看出動物衛生監督執法管理工作中存在的監管不平衡、監管漏洞等問題，給動物疫病防控及畜產品質量安全埋下隱患。筆者現結合石家莊市近兩年來動物衛生監督執法案件的辦理情況，對今后動物衛生監督執法管理工作發展趨勢進行簡要分析。

一、動物衛生監督執法管理現狀

石家莊市動物衛生監督工作實行全方位備案，日常管理及專項整治雙管齊下的監管模式。一是以“二二二”巡查為基礎，加強各個環節日常監管。對全市規模飼養場、診療機構、冷庫、動物販運單位（個人）及經紀人均實行了“戶籍式”管理，分類進行備案，納入檢查范圍。二是按照重點區域、重點環節、重點時期、重點防范原則,強化城鄉結合部、有過問題的鄉、村、市場的監督檢查力度，確保不留死角、不留空白。三是“百日會戰”、“藍盾行動”等多項專項集中行動，加大了違法行為的查處力度，各縣市區查處了一批大案要案，執法能力普遍得到加強。另外，全市還堅持推行執法工作標準化、精細化、程序化、信息化管理，實行案件審核制度、評查和執法違規責任追究等制度，規范案件辦理。進一步完善、拓展，創新監管機制和模式，積極與工商、環城交警大隊等多部門建立聯合執法機制，形成橫向多部門聯動、縱向系統多級聯查的網絡執法格局。

二、動物衛生監督執法情況

（一）2009-2011年以來動物衛生監督執法案件情況調查分析

1.2009-2011年市縣一般行政處罰案件調查結果。對2009年至2011年以來石家莊市一般行政案件進行調查分析，結果表明（見表1）：全市查處違法案件自2009年以來三年連續增加，市縣2011年增幅最大，較2010年增加一倍以上。從總體趨勢上看，雖然市級辦案數量逐年遞增，但占全市辦案的比例呈逐年遞減的趨勢。縣級辦案數量也逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。

表1 2009-2011年市縣一般行政處罰案件調查結果

結果分析：影響辦案數量的關鍵因素有客觀與主觀兩種，與違法行為及執法辦案力度成正相關。一方面，違法案件數量遞增說明違法行為事實增加，動物衛生監督任務艱巨。受消費供求、市場競爭機制的刺激，動物、動物產品飼養、生產、加工、經營的產業鏈條加長，提升附加值的渠道最為直接的是降低各環節的成本和損失。隨著國際金融危機沖擊，物價上漲，養殖成本逐日增加。動物疫病發展形勢嚴峻，養殖量受到小范圍沖擊。疫源分布廣，傳播渠道廣泛，病原體變異、毒性增強造成動物疾病舊病抬頭，新病頻現，混合感染趨于復雜，疾病防控難度加大，自然災害頻發等不確定因素造成動物死亡數量增加。飼養者為了降低損失不按照國家規定處理病害動物，而是以超低價賣出取而代之。受高額利潤的驅使，不法分子不惜以身試法，收購、販運、屠宰、加工、經營病害動物及其產品，牟取暴利，不法行為和環節相應增加，案件查辦數量所以呈現逐年遞增現象，同時凸顯出上市肉品的監管面加寬、鏈條加長、難度加大的現狀；另一方面，違法案件數量遞增也反應出動物衛生監督執法力度增加。國家及各級政府對動物衛生監督執法重視程度不斷提升，法律體系逐步健全，政策支持不斷完善，執法能力和水平不斷提高。農業部印發了《關于進一步加強動物衛生監督工作的意見》，明確提出：進一步加強動物衛生監督，是今后獸醫工作發展的基本方向和重要任務，是各級畜牧獸醫主管部門和動物衛生監督機構切實履行政府社會管理、公共服務職能的重要職責。2008年新《動物防疫法》頒布實施以來，相繼出臺了一系列配套法律法規，使動物衛生監督執法奠定了堅實的執法依據。尤其是2011年以來，農業部以1號文件印發了《關于深入推進農業依法行政的意見》，3月份全國人代會上，吳邦國委員長莊嚴宣告：“中國特色社會主義法律體系已經形成”，依法行政，規范執法行為將是大勢所趨。石家莊市抓住關鍵，由以檢疫為主嚴把“源頭”的工作模式逐步向以監督促檢疫的“防檢監一體化”的工作模式轉變，抽調骨干力量加大監督檢查執法力度。尤其2011年以來結合全市畜產品質量安全監管工作，更是完善了一套“防檢監測“四位一體”（即防疫、檢疫、監督執法、“瘦肉精”監督抽測）的長效管理機制，由單一執法向聯合執法轉變，開展多項專項整治，并建立了無縫隙、全覆蓋的責任體系，所以呈現出三年辦案數量連續遞增的趨勢，且2011年增幅最大。另外，在工作中我們將重心下移，由市級為主導、輻射帶動加強了基層的監督執法力度，市縣聯動，縣縣聯合，把住肉品入市關卡，嚴堵流通環節，以至三年內縣級的辦案數量逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。所以，可以看出，今后的動物衛生監督執法面臨的挑戰和機遇并存。我們要借國家關注、政策支持的東風，針對監管面寬鏈長的艱巨任務，穩固以市級為中心、基層為重心“寶塔式”責任格局，建立橫向到各個環節、縱向到各級機構的監管執法網絡，強力推進動物衛生監督執法的趨勢明顯。

表2 2009-2011年年內一般行政處罰案件調查結果

表3 2009-2011年一般行政處罰案件調查結果

2.2009-2011年年內一般行政處罰案件調查結果。對2009年至2011年以來石家莊市上半年與下半年辦理案件情況進行調查分析，結果表明（見表2）：2009年及2010年上半年辦案數量多于下半年，2011年下半年辦案數量較上半年增加一倍。結果分析。一是從三年來的重點工作安排部署中，2009年上半年我們重點推行規模飼養場科學防控、依法監管工作，開展了省會肉品市場專項整頓，伴隨“222”宣傳工程加大了打擊違法整治力度；2010年為確保世博會、亞運會等重大活動期間食品安全，石家莊市召開了迎世博、雙確保，進滬企業監管現場會，推廣監管經營。在嚴格實行“二二二”巡查制度做好日常監管的同時，開展生豬產品質量安全、全市肉品市場及重點環節等多次專項整治。重點時期重點防范，進行大規模聯合突擊檢查；對重點環節進行明查暗訪，并責成了相關責任人員對存在的問題進行處理；對可疑區域進行了拉網式排查，全面清查食品安全隱患，把各種違法活動防范在基層。所以2009、2010年上半年執法數量較下半年多。2011年下半年開展“強四化樹四風”自身建設活動，強化了“瘦肉精”監管舉措，開展了“藍盾行動”、“天網行動”等多項大規模聯合執法行動，要求抓典型、抓重點案件，所以下半年辦案數量較多。可以看出，辦案數量與重點工作安排成正相關，今后我們的動物衛生監督執法要將日常執法與專項聯合執法緊密結合，實行普通日常環節及重點時期環節“兩手抓”的工作模式，突出聯合執法、突擊執法、特色行動的實際成效是動物衛生監督執法的發展路徑。

3.2009-2011年一般行政處罰案件調查結果。對2009年至2011年以來石家莊市一般行政案件罰款金額結構及違法行為事實進行調查分析，結果表明（見表3）：三年1 000元罰款以下的案件所占比例最大，平均占55.37%，達到了一半以上，其次為1 000～2 000元的案件平均占25.14%，3 000元以上罰款案件平均占不到20%，尤其5 000元以上的較大案件平均僅占1.69%。說明小額罰款的案件為主，大案、要案很少。所辦案件90%以上為經營未附有檢疫證明的動物、動物產品案件，案件來源95%以上為監督檢查中發現，尤其在流通環節為主，還有一部分為上級移交，群眾舉報等。結果分析：執法中小額罰款的案件所占比例較大，重大案件比例很少，是與監管環節和違法行為的性質有關的。我們在監督執法的環節具有局限性，多數以動物、動物產品經營環節為主，大部分發現的違法行為是經營未附有檢疫證明的案件，經營數量有限，而且是個人違法，所以依照法律法規的處罰的額度相應有限。這些容易造成行政處罰就輕，遠不能抵過違法行為帶來的經濟效益，起不到法律效力，達不到震懾效果，所以違法行為屢禁不止。這就要求我們在今后的監督執法中，要克服監管局限性，側重監管范圍、對象統籌兼顧，合理規劃針對飼養、診療、冷庫、屠宰等各個環節的監管，強化違法行為的打擊力度，是動物衛生監督執法的戰略方向。

（二）動物衛生監督執法辦案存在的風險點 在調查過程中，發現許多案例存在共性的問題：一是執法程序不規范。二是執法方法陳舊。有的執法人員在執法過程中不講究技巧和方式方法、說話語氣、態度蠻橫，使案件調查不能順利開展。三是案件的定性不準確。例如：判斷是否經營的是染疫、疑似染疫或病死的動物產品沒有統一的標準，有的經營未附有檢疫證明案件定性為經營未經檢疫或經營病死動物案件，容易引起訴訟。四是調查取證不嚴謹、不規范。如：當事人身份確認不清的，病死動物及動物產品的價格鑒證不清的，封存物品超過登記保存期限不作出處理決定或證據不固定及保存不當的現象時有發生。五是自由裁量權使用不當。六是案件移送不及時，證據收集不充分。七是文書及案卷使用和整理不規范，有的文書前后的時間不一致，有的修改不規范。這些都是在執法辦案過程中容易出現的問題，也是導致行政處罰失去法律效力，甚至引起訴訟的最大的風險點。另外，動物衛生監督執法機構改革不到位，主體不清，沒有統一的著裝，從某種意義上影響了整個行業的執法威信、影響了執法的形象與效果。所以，推行執法辦案規范化、標準化、程序化、法制化及形象化建設是提升動物衛生監督工作效率及效力的主要手段。

三、建議及對策

（一）完善法律法規保障及政策支持 將《動物防疫法》及配套法律法規中一些操作性不強、概念不清等盲區及一些違法行為處罰偏輕或無明確處罰規定的，作出相應的執法解釋或及時進行修改。同時盡快出臺《動物檢疫技術規范》、《動物衛生監督執法辦案操作規程》等配套法規，減少工作死角，提高法律法規貫徹執行的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依，從嚴執法。

（二）加大宣傳力度，增強依法誠信經營意識 堅持“五個面向”開展宣傳，即：面向動物衛生監督執法隊伍、面向黨委政府領導、面向政府有關部門、面向管理相對人、面向全社會。一是利用服務交流、廣播、報刊、標語、明白紙、培訓班、會議方式使相關法律法規、畜產品質量安全相關知識進入社會，深入人心，使守法經營及自我保護責任意識入村、入戶、入場（廠），強化社會監督作用。二是加強與電視臺、報社等新聞媒體的溝通聯系，對典型經驗、做法、事跡及典型案例等進行跟蹤報道，提升部門社會影響力，營造打擊違法行為的高壓態勢。三是積極向上級領導匯報，做好部門間協調溝通，多聯系相關部門座談，營造政府支持、部門協作、輿論強勢的工作氛圍。

（三）加強人員建設，提高依法行政能力和水平 實踐證明，執法人員素質的高低是決定執法水平和執法戰斗力的決定因素。一是提高思想政治素質。要以農業部制定的“六條禁令”為核心開展作風建設，樹立全心全意為人民服務的公仆意識，責任意識，提高政治敏感性；二是提高執法能力和水平。要層層舉辦相關法律法規及業務輪訓、考核、競賽、比武練兵，使之熟練掌握檢疫技術，監督執法標準，辦案程序，提高人員綜合素質，切實做到 “有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾”，保證《動物防疫法》等法律法規執行完全到位，確保動物衛生監督執法工作高效有序開展。

（四）建立規范的動物衛生監督執法機構 一要按照國發[2005] 15號、農醫發[2005]19號文件要求推進機構改革，落實人員編制，工作經費，確立獨立法人資格和獨立賬號，逐漸實現統一著裝，并開展基層動物衛生監督所（站）規范化建設。二要推進硬件建設。改善執法條件，加強網絡化、信息化建設，完善檢疫、監督執法、交通通訊等設備，改善執法辦公條件，提高工作效率和質量。三要強化軟件建設。要規范法律文書的使用。

（五）推進執法規范化建設 推進執法由重管理、輕服務向寓管理于服務之中的轉變；由隨意執法向規范執法轉變；由剛性執法向柔性執法轉變。一是建立健全八項執法制度（寬立案嚴銷案、證據優化、處罰案件層級審批、案件合議會審、市縣處罰案件管轄、執法期限嚴格控制、行政強制、執法檔案管理），規范執法程序。二是完善三個執法機制（行政執法與刑事司法銜接機制、籌備成立畜牧水產治安機制、完善內部執法銜接配合機制），提高執法效率。三是創新三個方面執法模式（行政執法信息化應用、延伸跨部門的執法協作、推行“說理式”行政處罰），與工商等部門建立市場環節協管協查機制，與公安部門建立案件查辦移交機制，并加大與外地市畜牧部門的溝通協作，深入推進動物衛生監督執法規范化、標準化、程序化、法制化及形象化建設。

（六）建立動物衛生監督目標責任制 針對動物衛生監督執法工作政策性強，涉及面廣，工作對象復雜，只能搞好，不能出差錯的情況，建立從上到下的目標責任約束機制，實行目標管理，對濫用職權、循私舞弊、違法辦案、執法枉法、不履行職責等違法行為者，一經發現或舉報，查實后從嚴處理，保持動物衛生監督執法隊伍的純潔性和執法的權威性，真正保障畜牧業健康發展，讓人民群眾吃上“安全肉”、放心肉。