法國對外援助管理體系及對中國的啟示?

胡建梅 黃梅波

法國對外援助管理體系及對中國的啟示?

胡建梅 黃梅波

對外援助是法國對外關系的重要組成部分，推廣法國文化是法國對外援助的核心目標，但不重視對外援助的經濟利益。法國重視對特定地區的援助，并制定了“優先團結地區”政策。法國對外援助屬于中央集權式管理，外交部、財政部和移民部是法國對外援助管理體系的主要構成部分，法國開發署負責執行雙邊援助。對中國對外援助管理體系改革的啟示在于設立獨立的對外援助管理機構，并完善對外援助協調機制。

對外援助 管理體系 協調機制

2011年4月21日，國務院新聞辦發表了《中國的對外援助》白皮書，這是中國第一次將中國對外援助的相關內容以政府文件的形式公之于眾，顯示中國政府對援外事務的重視程度進一步提高。中國對外援助的決策權集中于中央政府，自1950年以來，隨著對外關系和對外援助工作的開展，中國已建立起各級對外援助管理機構，管理力度不斷增強。但從目前情況看，中國對外援助管理體系建設仍不能滿足援外事業快速發展的需要，學習并借鑒其他國家尤其是西方發達國家對外援助管理的經驗可以更好地促進中國對外援助事業的發展。2005年《巴黎援助有效性宣言》和2008年《阿克拉行動議程》都強調了面向結果的管理和建設功能良好的對外援助管理體系，要求援助方應根本改變現有的對外援助管理模式，以符合聯合國千年發展目標的要求。法國向來重視面向結果的管理，積極履行發展援助領域的國際規則，因此，研究法國對外援助管理體系可使我們更好地借鑒援助管理的國際經驗。另一方面，非洲法語國家一直是法國對外援助的重點地區，對法國對外援助管理體系的研究可以為中國對非援助提供借鑒。

一、法國對外援助動機與理念

援助國的對外援助理念是塑造對外援助管理體系的內核。法國對外援助強調從人道主義出發援助貧困地區，提高自身的國際地位，追求國家利益，為維護世界和平做貢獻。法國比其他許多發達國家都重視發展援助，這不僅有現實利益的考慮，也有人道主義及歷史傳統的影響。

1. 對外援助是法國外交關系的重要組成部分

法國明確表示對外援助是其外交關系的重要組成部分，是全球穩定環境下外交政策和國家利益的主要內容。法國對外援助在很大程度上是為了維護本國利益，對外援助是法國維持與眾多原殖民地特殊聯系的重要手段。為鞏固法國在非洲法語地區的地位，法國政府實施了以援助促穩定的政策。法國將在國際發展援助領域所處的地位視為重要的國際形象和政治資本，為此，法國不斷擴大援助對象的范圍，但遺憾的是對外援助的資金規模卻沒有相應增加。

2. 法國對外援助重視推廣法國文化

推廣法國文化尤其是擴大法語的使用范圍是法國對外援助的核心目標，文化民族主義及支持法語區發展的政策決定了法國將較大部分的援助給予了前殖民地國家、法國的保護國以及其他將法語作為官方語言的國家，如非洲中部國家接受了大部分法國援助，而大部分中非國家都是前法國殖民地。對20世紀80年代法國對非洲雙邊援助的研究證實了這一結論，即法國對外援助的核心目的是推廣法國文化，獲得較多法國援助的非洲國家都是原法國殖民地或附屬國，20世紀80年代82%的法國對外援助流向了非洲法語國家。①P.J.Schraeder, S.W. Hook and B.Taylor, “ Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows,” World Politics, Vol. 50, No. 2,1998 .法國總統與非洲法語國家總統每年舉行的峰會進一步加強了法—非文化聯系，使得雙方原本就十分親密的私人關系更加緊密。②G.Martin, “Continuity and Change in Franco-African Relations,” in J.W. Harbeson and D.Rothchild, Africa in World Politics, Boulder, Colo.: Westview Press, 1995, p. 37.此外，受援國對于法國的戰略意義，也促進了法國對這些國家的文化傳播。

3. 法國對外援助不重視經濟利益

除上述兩個因素外，傳統觀點認為經濟利益也是法國對外援助所追求的目標之一，至少在法國早期的援外實踐中，維護法國作為宗主國在海外領地和殖民地的利益是法國對外援助的主要驅動力。①賈文華：“歐盟官方發展援助變革的實證考察”，《歐洲研究》，2009年第1期。同時，對外援助也是促進法國文化傳播的途徑，因為可以通過經濟聯系尤其是貿易聯系維持和加強法國與全球法語區的文化聯系。②T.Hayter, French Aid, London: Overseas Development Institute, 1966.但是經濟利益是否是法國對外援助政策的目標呢？實證研究結果表明，經濟利益在法國對非援助政策中未起到任何作用，且法國對非援助規模與貿易規模和受援國人均GNP負相關。對法國對非援助重視經濟利益的分析常常來源于 1947年法國重建了包括 13個前法國殖民地國家和赤道幾內亞在內的超國家金融體系——法郎區（Franc Zone），③法郎區使用統一貨幣CFA法郎（Communauté Financière Africaine），法國中央銀行擔任法郎區中央銀行的職責，法郎區法郎與法國法郎掛鉤（現與歐元掛鉤），由法國財政部提供擔保。但實際上，這一超國家金融體系的建立更多是出于文化上的考慮，這也可以解釋為什么雖然法郎區成員與非洲法語區的經濟和貿易聯系不斷惡化，但法國政府仍源源不斷為這一區域提供援助的原因。

二、法國對外援助的優先區域政策

法國對外援助的一大特色就是重視對特定地區的援助。1998年以前，法國將其受援國分為兩類，即“陣營國家（ambit countries）”和“陣營外國家（non-ambit c ountries）”。其中，“陣營國家”包括37個原法國殖民地國家和后來逐漸加入的非洲國家；“陣營外國家”是指除“陣營國家”外其他接受法國援助的國家。1998年法國調整了對外援助地區政策，改變了原來對受援國的二元劃分法，轉而實行“優先團結地區（La Zo ne de So lidarité Prioritaire，ZSP）”政策?！皟炏葓F結地區”不僅包括低收入且不能從國際資本市場融資的最不發達法語國家，同時也向非法語國家開放，以確保更好地協調法國對外援助的地區行動?！皟炏葓F結地區”政策的目的在于鞏固這些國家的法制和民主，支持這些國家實現更平衡、更多元化和更穩定的可持續經濟增長，滿足受援國主要的社會需求，更加合理地管理法國對外援助的地區與資源，促進環境保護，促進法國與這些國家更好地開展合作與文化交流，促進地區穩定與協調發展。根據規定，列為“優先團結地區”的國家可獲得比其他受援國更為廣泛的合作手段和更優惠的援助資金。①AFD, Priorit y Solidarity Zone (ZSP), http://www.diplomatie.gouv.fr/en/rubrique_impri m.php3?id_rubrique=2671, 201 1-10-8.

1998年2月，法國國際合作與發展部際委員會（Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement，CICID）首次確定的“優先團結地區”包括61個國家，②“法國對外援助國別政策及可供借鑒的經驗”，http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=2934，2011-10-3。除37個原“陣營國家”外，又增加了很多撒哈拉以南的其他非洲國家，主要是中部非洲和南部非洲英語國家。③李安山：“淺析法國對非洲援助的歷史與現狀——兼談對中國援助非洲工作的幾點思考”，《西亞非洲》，2009年第11期。2001年，53%的法國雙邊援助用于對“優先團結地區”國家的援助。這一名單每年由法國國際合作與發展部際委員根據“優先團結地區”相關政策的基本標準和經濟政治標準確定。2002年法國“優先團結地區”包括全球七個地區的54個國家（見表1）。

表1：法國“優先團結地區”國家列表

法國不僅對“優先團結地區”給予較多的援助資金，而且在發展合作模式上也給予更高重視，表現在自2000年開始，法國政府對屬于“優先團結地區”的國家定期制定多年度發展合作戰略，用于指導雙邊發展合作進展。而對非“優先團結地區”國家，則采取一個項目一簽的辦法，只簽署針對項目的發展援助協議，而不制定多年度發展合作戰略。2004年法國開始制定伙伴關系框架文件，以五年為基礎滾動制定法國對主要援助國的援助戰略，這一舉措進一步強化了法國對外援助中的地區戰略。

三、法國對外援助管理體系

對外援助管理體系的設置與一國政治體系的機構設置存在較密切關系，同時也體現了援助國對外援助理念的差異。一般而言，重視對外援助的國家通常設置了較高級別的對外援助管理機構，并設立完備的管理體系。當然對外援助管理體系設置也與一國對外援助管理實踐不無關系。

1. 決策機制

法國對外援助屬于中央集權式管理，對外援助決策由一個高于部委的機構負責。目前法國對外援助的決策機構是法國國際合作與發展部際委員會和法國海外屬地部際委員會，它們負責每年制定法國發展援助總體規劃，決定法國的援助方向，監督法國發展援助各機構的活動與優先政策的一致性，其中前者負責法國對發展中國家和新興國家的對外援助事務，后者負責法國海外屬地的發展援助事務。

為促進對外援助各部門間的協調，1998年法國成立了國際合作與發展部際委員會，由法國總理擔任主席，成員包括外交和歐洲事務部長、經濟財政和就業部長、移民融合民族認同和合作發展部長以及其他與發展合作有關的共12名部長，其中外交部和經濟財政就業部組成聯合秘書處，在法國對外援助決策中的作用較大。

為支持海外屬地的經濟發展，法國政府成立了海外屬地部際委員會，由總統主持，負責確定法國開發署在法國海外屬地的戰略方向。2009年11月 6日，該委員會召開了第一次會議，確定了法國開發署對海外屬地的兩個關鍵支持領域，即加強法國海外屬地建設、增加對私人企業及工業的援助。

2. 管理結構

除決策機制外，法國對外援助管理體系還包括以下三個層次（見圖1）：第一個層次是外交和歐洲事務部（簡稱外交部）、經濟財政就業部（簡稱財政部）和移民融合民族認同與合作發展部（簡稱移民部），負責制定對外援助的具體內容，管理、監督援外活動的開展。其中外交部是法國對外援助的主管部門，其下屬的國際合作與發展司全權負責法國的對外援助事務。第二個層次是法國開發署，負責執行雙邊援助。第三個層次是法國國際合作高級理事會，負責協調對外援助領域的公私關系。此外，法國還設立了對外援助輔助機構，為援外政策的制定與實施提供技術支持。

圖1：法國發展援助管理機制

不同機構在法國對外援助管理體系中的作用各不相同：外交部國際合作與發展司與財政部財政和經濟政策司一起，負責指導法國政府的整體對外援助政策，這兩部門與法國開發署共同負責執行法國的雙邊援助。2008年，移民部加入到法國對外援助管理體系。法國開發署是法國雙邊援助的主要執行機構，也是法國雙邊援助執行領域的專家庫與經驗中心，法國開發署強調知識產出，尤其重視戰略規劃和部門建設研究。在多邊援助上，外交部負責聯合國系統和健康領域的援助，財政部財政和經濟政策司負責多邊開發銀行和特定領域的援助。

法國對外援助管理體系中多方參與、多樣化的援助工具和援助程序體現了法國對外援助的多重目標，使得法國對外援助管理體系十分復雜。法國對外援助管理體系的特征之一是，雖有多個參與方，但是沒有任何機構是純粹的援外機構，這些機構在管理對外援助尤其是雙邊援助的過程中，仍承擔其他領域的職責。如外交部國際合作與發展司負責管理全球所有國家的事務，其中很多國家都不具備接受法國對外援助的資格，也即并非法國的受援國，且其很多職責都與官方發展援助無關。財政部財政和經濟政策司負責法國的多邊和雙邊經濟、金融事務和國際事務，這其中的很多職責也超出了官方發展援助的范圍。法國開發署是法國雙邊援助的主要執行機構，其職能范圍覆蓋三個政策領域，即通過對法國海外屬地的援助增強內部團結，通過對“優先團結地區”的援助增強國際合作，以及通過提供全球公共物品實施全球治理，但法國開發署在法國海外屬地的活動和提供非優惠貸款的行為并不屬于對外援助的組成部分。移民部主要負責執行移民和庇護政策、執行移民在法國國內的政策以及管理移民取得法國國籍，但這些活動都與對外援助無關，只有與移民來源國的合作才屬于法國對外援助的管理職能。除上述主要援外機構外，其他法國部委也提供對外援助，如國民教育部通過培訓項目提供發展援助，但只占其職責的很小部分。如此復雜的管理機構設置，不僅不利于法國對外援助的統一管理，也不利于受援國及其他援助機構與法國開展對外援助領域的合作。為此，2008年經合組織對法國的同行評議（Peer Review）就提出法國應制定統一的發展援助管理戰略，并建立能夠確保各參與方更加緊密的聯系機制，使其對外援助管理體系更加系統化、合理化。①OECD , “Peer Review: France ”, www.oecd.org/dac/peerreviews, 2008.

四、對中國對外援助管理體系改革的啟示

我國的對外援助理念與法國有很多相似之處。自新中國開始實施對外援助以來，對外援助就是我國對外關系的重要組成部分，有效提升了中國的國際地位。在傳播文化方面，早期中國的對外援助很少關注這一點，不過，隨著孔子學院和海外漢語班的開辦以及中國青年志愿者海外援助事業的發展，對外援助在推廣中國文化方面將起到積極作用。但與法國不同的是，當前中國的對外援助重視經濟利益，尤其是1995年援外方式改革推出中國政府對外優惠貸款援外方式以來，中國援外道路的選擇是在考慮了中國和受援國國情的情況下做出的，并且優惠貸款等援助方式有效促進了受援國和中國經濟社會的發展，取得了遠好于發達國家的援助效果。但是，雖然自新中國成立以來，中國對外援助管理體系也在不斷的調整過程中，但仍存在較多問題。現階段，應將對外援助納入國家的發展總體戰略規劃：對外應為外交政策服務，堅持和平與發展，促進和諧世界建設；對內要為經濟社會發展服務，堅持科學發展觀，推動和諧社會建設。為此，改革中國對外援助管理體系已成為當務之急。

中國對外援助管理體系尚在形成過程中，就目前狀況看，中國對外援助管理決策機制較為分散，在所有與對外援助有關的正部級部委中，沒有專門從事對外援助工作的部委，且缺少對外援助協調機制，尚未形成對外援助的網絡化管理。與改革開放初期由專門的對外經濟聯絡部主管援外工作相比，當前的對外援助管理體系的層級不高，不利于對外援助作用的發揮。中國對外援助管理體系改革應積極推進體制機制創新，大力加強制度建設，不斷提高援外工作法制化、規范化水平。在考察法國及其他發達國家對外援助管理體系的基礎上，我們認為中國對外援助管理體系改革可朝著兩個方向發展，其一是設立獨立的對外援助管理機構，其二是完善對外援助協調機制。

1. 設立獨立的對外援助管理機構

在中國，對外援助的統一管理并不是新鮮事，自1961年到1982年，對外援助主管機構雖幾經變遷，但這一階段的對外援助都是由部級單位管理的。①黃梅波、胡建梅：“中國對外援助管理體系的形成和發展”，《國際經濟合作》，2009年第5期。雖然援外管理體系改革自1995年以來就從未停止過，但實際效果卻不容樂觀。隨著中國國際地位的不斷提高，對國際事務參與度的不斷增強，對外援助規模和范圍逐漸擴大，援外管理任務急劇膨脹，因此中國對外援助管理體系改革可采取較為激進的做法，即在國務院下直接設立主管對外援助的正部級機構，全面負責對外援助事務的管理，而將對外援助管理職能從商務部釋放出來。設立專門的正部級援外主管機構的做法與1961年設立對外經濟聯絡總局的做法類似，獨立的對外援助管理機構擁有較高的自主權，可以更好地為中國的對外戰略服務，同時還可以提高對外援助的管理效率，有效促進中國對外援助事業的蓬勃發展。已有學者提出過類似建議，即建立對外援助高層委員會和專門機構可以改善對外援助效果，使有限援助資金發揮更大效用，還可以避免各部門之間的相互牽制或重復援助，形成中國對外援助領域決策、管理、評估一體化的系統機制。①李安山：“淺析法國對非洲援助的歷史與現狀——兼談對中國援助非洲工作的幾點思考”，《西亞非洲》，2009年第11期。

2. 完善對外援助部際協調機制

對外援助既要考慮政治、外交上的戰略利益，又包含商業和人道主義方面的考慮，如何將這些目標統一起來是對外援助管理體系改革所面臨的最重要問題。此外，對外援助是一個統一系統，涉及援外人員、技術、資金、制度和機制等方方面面的內容，對外援助管理機制改革應注意體制與目標之間的整體性和一致性，使體制能夠更好地服務于對外援助目標。

在中國當前對外援助管理體系中，為減少對外援助領域的條塊分割，商務部專門成立了任務小組，定期召集與對外援助有關的機構磋商援外領域相關問題，但對外援助政策的制定仍全部由商務部負責，并提交國家發改委審批，外交部、財政部等在對外援助政策制定中應有的作用和地位并未體現出來。在中國當前由多個部門分頭管理的對外援助的情況下，部門間的協調更加重要。從國際經驗看，主要援助國均設立了對外援助協調機制。法國國際合作與發展部際委員會、法國海外屬地部際委員會在法國對外援助政策制定與執行中發揮著十分重要的作用。

鑒于不同援助方式在中國對外援助體系中地位和作用的不同，中國對外援助協調機制應包括所有與援助有關的政府部門。在國務院領導下，中國最早的對外援助協調機制是商務部、財政部和外交部三部委的對外援助聯動機制，隨著中國對外援助管理體系改革的不斷深入，部際協調機制正有序推進。2008年，商務部會同外交部、財政部等24個中央部委和單位，正式成立對外援助部際聯系機制。2011年2月，部際聯系機制升級為部際協調機制。②國務院新聞辦：《中國的對外援助》，http://www.dzhanl.cn/viewthread.php?tid=18075。對外援助部際協調機制的進一步完善將更加有利于中國對外援助的發展。

五 小 結

西方國家包括法國在內的對外援助管理體系并非十分完善，仍存在一些問題。例如西方援助國在提供對外援助的同時，并未隨之為受援國教育等領域提供援助，且傾向于在受援國政府之外設立援助項目的實施單位并在項目完成后撤銷這些機構，從而導致西方援助項目未能實現增強受援國能力建設的目的，反而成為削弱受援國發展能力的推手。為使對外援助獲得更好績效，中國在提供援助尤其是優惠貸款的同時，還幫助受援國實施職業教育、為受援國公民提供中國政府獎學金來華學習等，這些舉措加強了受援國的能力建設。同時，在援外項目執行過程中，中國十分重視向受援國人員傳授技術，在對外援助早期就制定了清晰的技術轉移步驟。①石林：《當代中國的對外經濟合作》，中國社會科學出版社，1989年，第45頁。因此，在改革中國對外援助管理體系的過程中，要充分認識到中國現有體系的優勢，在考慮中國和受援國國情的情況下，采取切實可行的改革措施。國際學術界公認的“和平學之父”約翰·加爾通（Johan Galtung）認為發展理論與實踐的第一定義就是多種發展模式。②[挪威] 約翰·加爾通著，陳祖洲等譯：《和平論》，南京大學出版社，2006年，第187頁。中國充分尊重各國人民自主選擇社會制度和發展道路的權利，并本著平等、民主的精神推動各種文明相互交流、相互借鑒，以求共同進步。中國對外援助管理效率的提高必將進一步促進中國對外援助事業的發展。

胡建梅，河北工業大學管理學院講師，博士；黃梅波，廈門大學經濟學院國際經濟與貿易系教授、博士生導師?本文受 2012年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“對外援助的經濟學分析：理論研究與中國對策”（批準號12YJC790060）資助。

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1006-1568(2012)03-0072-81