論新疆跨越式發展的財稅政策創新路徑

付 爽

（新疆準東油田工程技術有限責任公司，新疆阜康831511）

在貫徹落實中央新疆工作座談會精神、西部大開發新10年戰略的實施、新一輪對口援疆和“十二五”規劃的發展機遇下，新疆要實現跨越式發展和長治久安戰略目標，應該認真研究自身財稅政策和財稅工作中存在的現實問題，進一步理清解決問題的思路，科學制定應對之策，進一步爭取中央財稅政策的支持，不斷創新和完善新疆財稅工作體制機制，促進新疆實現跨越式發展和長治久安。

一、新疆財稅政策存在的突出問題及其主要影響

實現新疆經濟社會的跨越式發展，財稅政策的完善和資金的爭取是非常重要的戰略措施之一。完善新疆的財稅工作體制機制，對促進新疆經濟社會的跨越式發展、保障和改善新疆各族人民群眾的民生都具有非常重要的戰略意義。目前新疆財稅職能尚不完備，原因在于：一是缺少財稅利益的激勵，二是培育稅源能力有限，三是缺少中央的高位協調。財稅因素對新疆經濟社會發展形成的影響主要表現在以下幾個方面。

（一）自身經濟發展動力不足。新疆因擔負著穩定與發展的雙重使命，地方經濟發展的速度和效益受到多方面因素的綜合影響，加之穩定與發展雙重任務都特別繁重，形成了對中央財政轉移支付的高度依賴，自身發展動力嚴重不足，過多地依靠“輸血”，沒形成更好的“造血”機能，影響著新疆的可持續發展。由于大部分地州、縣市財稅職能的缺失，上繳的稅費得到的返還有限，因而抑制了一些地州、縣市發展的積極性。由于受有限的財政收入制約，新疆的自我發展、自我積累能力不足，投融資手段單一，沒有更多的財稅收入來大力進行各種基礎設施建設投資，對大集團大項目的引進和建設，也難以提供強有力的支撐和保證，在一定程度上影響了新疆的民生建設，制約了新疆的經濟增長和社會發展。

（二）轉變經濟發展方式的能力不強。一是產業結構調整較緩慢。新疆要改變第一產業比重過大的局面，大力發展第二、三產業，需要強有力的財稅保障和資金支持。受財稅收入不足的影響，第二、三產業發展所需的資金無法到位，制約了新疆經濟結構調整的步伐。二是科技創新能力不足。大多數發達國家在人均國內生產總值達5000美元后，R&D（research and development的英文縮寫，意為“研究與開發”）支出占國內生產總值的比重都超過2%，“十二五”時期，全國R&D支出占GDP的比重要達到2.2%[1]，而2009年，新疆R&D支出占GDP的比重僅為0.6%，差距還比較大。特別是受財稅收入的制約，新疆R&D投入明顯不足，制約了自主創新能力的提升，導致經濟社會發展缺乏核心競爭力；三是節能減排和生態建設扶持政策受財稅收入的影響，相關的投入難以真正到位，具體措施難以順利實施，也在一定程度上制約了新疆經濟發展方式的轉變。

（三）社會公共事業投入欠賬較多。促進新疆發展與維護新疆穩定，需要國家提供財政政策支持和資金保障。長期以來，雖然國家已經給予了新疆大量的財政扶持與補貼，中央財政轉移支付解決了一部分公共社會事業發展的經費。但與新疆各地州、縣市實際發生的費用相比仍存在著較大的缺口，這部分公共事業費用開支加大了干部、職工和農民的負擔，影響了地州市、縣市區增效和農民增收。新疆存在著事權與財權不對等的問題，很多地州市、縣市區沒有財稅權，但卻承擔著大量的社會事務，既要負擔地州市、縣市區的基礎設施建設費用，又要負擔地州市、縣市區的機關、學校、醫院等事業單位的開支經費，公共社會事業發展受到制約。

（四）招商引資工作推進的困難和阻力仍然很大。財稅體制和投資體制都是相關聯的。在西部大開發和新一輪對口援疆的宏觀背景下，西部各省區都加大了招商引資的力度，財稅優惠政策成為西部各省區招商引資的法寶。投資企業為追求利潤最大化，自然選擇財稅政策更優惠的地區來進行投資。新疆除了可以利用所轄城市的財稅職能制定一部分自主的財稅優惠政策外，大部分地州市、縣市區由于財稅權的缺失，都沒有權利制定各具特色、更有吸引力的靈活財稅優惠政策來吸引外部投資，其招商引資能力明顯削弱。在自然資源、勞動力資源等相似的情況下，缺少了財稅調節手段，在激烈的招商引資競爭中處于劣勢，招商引資困難，影響了新疆的經濟發展。

（五）本地非公有制經濟發展仍然乏力。改革開放以來，特別是近年來，雖然新疆非公有制經濟得到了較快發展，但與全國相比仍存在著非常大的差距。目前，全疆非公有制企業只有3000家，微型企業發展緩慢。存在差距的主要原因之一就是各地州市、縣市區發展非公有制經濟的財稅動力不足。特別是受復雜的國內外因素影響，新疆非公有制經濟普遍存在活力不足的問題，除去非公有制經濟組織自身存在的一些問題外，亟待破解的共性問題就是融資難、財稅政策支持力度小。另外，財稅職能不完備在一定程度上也導致了加工工業領域的非公有制企業稅收返還政策執行不到位，自然影響到地（州市）、縣（市區）發展非公有制經濟的積極性。特別是因為財稅職能的缺失，地州市、縣市區也無法制定或出臺有關扶持非公有制經濟發展的優惠政策，這在一定程度上制約和影響了新疆非公有制經濟的快速發展。

二、促進新疆跨越式發展的財稅政策創新路徑分析

財稅政策作為宏觀調控的重要手段，具有針對性強、見效快等特點。因此，新疆應積極完善和創新財稅體制，發揮外部、內部兩個動力，充分用好中央新一輪對口援疆和西部大開發新10年戰略的系列優惠的財政投融資、財政補貼、稅收優惠等調控手段，大力推動新疆經濟結構調整和發展方式的轉變，進而促進新疆實現跨越式發展。

（一）應進一步完善財稅體系，優化收支結構

積極完善現行財稅運行機制。堅持用改革創新的辦法，進一步解決好新疆財稅工作中遇到的突出矛盾和問題，不斷夯實財稅管理基礎，認真落實有關科學化精細化管理財稅的實施意見。進一步完善預算編制體系，細化預算編制方案，使定員定額標準更加趨于科學合理。扎實開展國庫集中支付改革，不斷擴大納入國庫集中支付的范圍，規范和完善國庫集中支付流程，規范政府采購程序，集中政府財力辦好民生事業建設的大事、實事。重點是要通過重視加大對企業評估授信的支持力度，進一步提高企業的信譽等級。建立企業融資擔保平臺，形成政府、企業共同出資、政府、銀行、企業、公司“四位一體”的融資體系。堅持“誰支持經濟發展，政府就支持誰”的原則，調整財政資金存放地，幫助企業解決融資問題。加大工業園區建設投入力度，在征用土地、基礎設施建設、標準廠房建設等方面，通過財政撥款和稅收減免加大投入，加快工業項目建設步伐。充分發揮工業發展基金的導向作用，堅持優勢資源轉換戰略，積極引導中小企業向節能、節水、環保、資源節約、環境保護等低碳經濟領域發展。幫助企業爭取技改專項資金，專項用于企業的技術改造、技術創新和管理創新，調動企業做大做強的積極性。及時兌現企業配套資金、補貼資金和稅收優惠政策，增強企業招商引資的能力，同時支持出口創匯式外向型企業加快發展。積極加強政府采購扶持中小企業發展的政策功能，堅持優先購買本地中小企業的產品，增加本地企業的經濟效益。

進一步加強綜合治稅管理。積極深化財稅、投融資體制改革。堅持廣開財源，確保增收，崇尚節儉，減少浪費，優化財政支出結構。重點是要認真分析研究新疆經濟社會發展、征管、稅賦等因素對財稅收入的影響，加強財稅收入的分析監管，及時采取應對措施，切實解決好“跑、冒、滴、漏”等日常管理中的常見問題。堅持以資源稅改革為契機，進一步深化財稅體制和公共財政管理體制改革，堅持推進依法治稅各項工作的順利開展，重點加大治理“小金庫”的力度，積極調整和優化財政支出結構，堅持科學統籌，安排好有限的財政資金，著力保障和改善民生，重點加大教育、科技、醫療衛生、社會保障等民生事業的投入，切實保障民生工程和重大項目的建設，特別是要加大促進就業工作力度，管好、用好就業補助資金。積極完善社會救助體系，切實做好救災和優撫工作。進一步強化預算約束，強化廉租住房資金保障機制，并確保資金按用途使用。切實做好政法及“維穩”經費保障工作，不斷提高維護穩定的資金保障能力。

（二）應進一步爭取中央財政轉移支付的支持

堅持解放思想，更新觀念。隨著中央新疆工作座談會的召開，國家出臺了一系列扶持新疆和新疆發展的優惠政策，對新疆困難地區符合條件的企業所得稅予以“兩免三減半”優惠，加大對優勢特色產業和中小企業發展的金融支持和服務等。推動新疆跨越式發展和長治久安，最重要的是要進一步解放思想，更新觀念。當前，財政工作的首要任務是轉變理財觀念，構建促進科學跨越發展的支持保障機制。在新的歷史起點上，財政工作要樹立后發趕超的大氣魄，準確把握推進跨越式發展對財政提出的新要求，創新理財思路，主動服務大局，服從大局，用財政資源推動經濟社會的大發展。按照自治區黨委、政府的決策部署，對重大項目、重點建設、重要支出及時、足額予以保證。重點是要通過安排中央預算內投資和國有資本經營預算等渠道扶持新疆產業發展，加大對新疆的綜合財力補助力度，提高中央財政對新疆公共事業發展的保障水平，增強新疆自我發展能力。新疆應充分利用好國家給予新疆的差別化產業政策以及財稅、金融、土地、對外開放和進出口等各項特殊政策，加大產業聚集園區建設力度，抓緊水利、交通、電力、通信等基礎設施建設，推進對外開放平臺和口岸建設。主動與援疆省市對接，通過各類形式組織好與援疆省市的全方位交流，吸引更多企業來疆考察、簽約、投資。［2］積極向國家部委爭取更大資金項目支持，完善發展措施，加強協調配合，盡快把政策效應轉化為投資行為。按照財力與事權相匹配的原則，進一步爭取中央財政轉移支付的支持，解決新疆社會公共事業支出仍存在的缺口問題，切實減輕地州、縣市社會公共事業支出負擔，促進地州、縣市增效和職工群眾增盈。堅持作好對口援建的對接工作，積極爭取對口援建省市在資金、項目、管理、技術、人才等各個方面對新疆經濟社會發展的扶持，創新資金使用方式，充分發揮對口援助項目的帶動作用，更多地運用市場手段引導和帶動社會資本參與實體經濟發展，形成政府、企業和社會多元投資格局，促進新疆實現跨越式發展。

規范轉移支付制度，增強新疆發展的自身實力。實施新一輪對口援疆政策的目標之一就是縮小新疆與東部地區的差距，這也是國際上通行的均等化轉移支付的目標。參照國際經驗，一般也是運用均等化轉移支付和專項補助兩種形式。所不同的是，受歷史、經濟和自然等多種因素影響，有的國家以專項補助為主，有的以均等化轉移支付為主。總的情況是，絕大部分國家都將均等化轉移支付作為轉移支付的主體。從方向上看，新疆應當向國家爭取的轉移支付模式可以逐漸向以縱向為主、縱橫交錯的平衡模式過渡。借鑒德國的經驗，通過立法的形式確定轉移支付系數，并且將轉移支付的目的、范圍等寫進法律，據以計算均等化撥款的財稅增收能力和標準財稅需求以及將其他一些技術性比例也用法律形式明確規定，從而在新一輪對口援疆和新疆跨越式發展的總體上形成資金橫向流動的法律保障體制，通過橫向流動促進新疆財政能力的均衡發展，通過縱向流動實施中央財政的宏觀調控政策。因此，要建立規范的、以均等化為目標的轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度。將現行的幾種形式歸并為均等化轉移支付和專項轉移支付兩大類，前者屬于一般性補助，主要針對橫向財力差距，用于支持除烏魯木齊市、克拉瑪依市之外的地州，特別是南疆三地州以及邊境地區，促進這些地方公共服務水平的區域均等化；后者屬于特殊補助，主要是用于實現政府特殊扶持政策，對落后地區的加倍扶持及意外災害事故的特殊補助等。

（三）應堅持通過完善財稅職能促進經濟發展方式轉變

中央新一輪對口援疆和西部大開發“十二五”規劃中，為新疆確定了一大批重大項目、重點工程。自治區黨委提出要堅持以實施25類90項重點民生工程為抓手，進一步加大保障、改善和促進民生建設的力度。為此，新疆應堅持通過完善財稅體制和財稅職能，更好地運用財稅杠桿，著力從以下幾個方面來促進新疆經濟發展方式的轉變。一是推動產業結構的優化升級。第一產業方面，設立農業現代化發展專項資金，支持新疆各地州市、縣市區發展優勢特色產業；第二產業方面，主要通過財政投資和補貼，進一步加大對新疆重點產業發展的扶持，通過優化財稅優惠政策，進一步擴大招商引資范圍，大力發展工業園區建設；第三產業方面，建議設立新疆促進服務業發展專項資金，同時積極爭取國家服務業發展專項資金的扶持，對生產性服務業、物流、旅游、金融、中介服務等進行補貼和補助。二是加快科技創新的步伐。加大對科技創新的財政支持力度，確保財政科技投入的增長速度高于整個財政支出的增長速度，并且形成穩定的財政科技經費投入機制，立足新疆實際，充分發揮現有科研、產業優勢，重點支持科技自主創新成果的轉化、應用和開發。三是積極促進節能減排。不斷加大財稅補貼力度，支持企業和城市特別是烏魯木齊市進一步加快推進節能減排技術改造，加大對節能產品和項目的財政補貼和扶持力度。

（四）應堅持把改善民生、提高人民生活質量作為財稅工作的首要任務

當前和今后的新疆，在中央新疆工作座談會精神和國家西部大開發新10年戰略的“雙重推動力”的作用下，跨越式發展和長治久安兩大歷史任務的實施，必將得到更加快速地推動。因此，新疆必須堅持統籌“雙重機遇”，協調“雙重推動力”，不斷譜寫科學發展、穩疆興疆、富民固邊的新篇章。［3］在新的10年開發建設時期，特別是新疆跨越式發展和長治久安戰略實施期間，要充分體現全面建設小康社會目標的新要求，切實把保障和改善民生放在更加重要的位置上來推進。政府各級財政部門應當認真貫徹“民本財政”的精神，構建改善和保障民生的長效財稅機制。財稅工作要始終堅持為保障和改善民生這個出發點和落腳點服務，始終堅持把中央的支持、19個對口援疆省市的支援、國家西部大開發的優惠政策和新疆自身的投入重點都用于改善各族人民群眾的生產生活條件上來，千方百計集中財力物力辦好涉及各族群眾切身利益的民生大事和實事。

堅持財政資金向困難群眾傾斜，向農村傾斜，向基層傾斜，進一步調整優化支出結構，提高民生支出水平，努力把財政收入的增長轉化到群眾生活水平的提高和社會事業的進步上來。重點是下大力氣解決好城鄉居民的就業、收入、社會保障等切身利益問題，努力提高基本公共服務水平，使各族群眾得到更多的實惠。財稅政策和財稅工作要始終堅持把立足點放在增強新疆自我發展能力上，堅持把發展作為解決問題的根本途徑。財稅政策要堅持根據新疆的新情況、新問題、新要求和新期待的需要，不斷完善財稅政策措施，加大扶持和推進的力度，始終保持西部大開發與跨越式發展和長治久安戰略實施中的財稅政策的穩定性、連續性和創新性，切實做到一切從實際出發，堅持把財稅政策支持作為促進新疆發展的一個重要的動力源。

（五）通過加強財稅研究促進科學決策

新疆目前沒有專門從事財稅方面研究的專業機構，進行財稅方面研究的專業人員也寥寥無幾，新疆財務系統的工作人員更多地埋頭于繁瑣的業務工作當中，很難有更多的精力對新疆的財稅體制和應對政策進行深層次的研究和實踐，這不適應新疆經濟社會快速發展的要求。如在積極推進新疆跨境貿易和跨境直接投資人民幣結算試點工作方面，2011年8月，我國已經將跨境貿易人民幣結算地區擴大到了全國，并且從毗鄰國家擴展到境外所有國家和地區，新疆也在開展出口貨物貿易人民幣結算的境外地域范圍內，這使新疆擴大對外開放和發展邊境貿易的條件進一步優化了，但推進新疆與周邊國家簽訂雙邊本幣互換協議等金融合作、進一步促進貿易投資便利化、推進新疆對外經貿活動的進展仍然很慢。盡快改變新疆的這種局面，必須建立起專門的財稅金融研究機構，充實一批研究能力強、政策把握度準、熟悉新疆實際情況的專業研究人員，對新疆的財稅金融體制和職能的完善進行深入研究，創新財稅金融體制，科學地爭取更多的財稅金融優惠政策，為新疆實現跨越式發展提供強而有力地智力支撐。自治區級財稅部門要加強業務工作研究和基層業務部門的工作指導及督促檢查，密切關注中央相關政策的實施和更新等情況，并及時認真開展政策效應分析，有針對性地幫助基層業務部門協調解決執行中出現的新問題；政府各級財稅部門要認真抓好中央和自治區政策的執行工作，確保各項財稅政策及時落實到位，同時要注意了解和掌握財稅政策執行中出現的新情況、新問題，特別是新一輪對口援疆和西部大開發新10年戰略中出臺的新政策，并針對基層出現的新問題，及時研究和提出完善政策措施的意見建議，通過各級財稅部門的共同努力，使中央支持新疆跨越式發展的各項財稅政策措施發揮出更加積極的成效。

加大政策研究力度，構建有利于科學跨越發展的財稅政策體系也是一項重要任務。國家已經綜合運用多種貨幣政策工具對新疆提供金融支持。如央行在新疆實行較低的存款準備金率。目前，新疆轄內城市商業銀行、農村信用社分別執行比大型商業銀行低2個和6個百分點的存款準備金率，資產規模較小、涉農貸款比例較高的農村信用社執行比大型商業銀行低7個百分點的存款準備金率。央行同時指導支持新疆地區企業通過銀行間市場進行債券融資，開通了新疆企業債券發行的“綠色通道”。截至2011年7月末，通過發行38只非金融企業債務融資工具，累計融資223億元。［4］因此，新疆要緊密結合區情實際，積極圍繞產業差別化政策的實施，積極開展財稅政策研究，認真細化金融支持新疆跨越式發展戰略的措施要求，健全金融財稅政策體系，同時要重視保持政策的連續性，加強窗口指導，不斷完善財稅金融政策，增強財稅金融信息的溝通與交流，增強新疆經濟發展的內在動力。進一步強化財政稅收政策手段，構建靈活多樣的財政宏觀調控機制。打破有多少錢辦多少事的陳舊觀念，最大限度發揮財政資金引導帶動社會資金的作用，創新生財、聚財、理財新機制，擴大促進經濟發展的資金總量，促進全區經濟社會跨越發展。

[1]溫家寶.政府工作報告[N].人民日報，2011-3-6(2).

[2]張春賢.發揮主體作用，推動援疆工作取得新成效[J].今日新疆，2012(3).

[3]陳宏.西部大開發新10年與新疆發展的新機遇[N].新疆日報，2012-3-15(11).

[4]周鵬峰，李丹丹.央行副行長馬德倫：央行多方面支持新疆跨越式發展[N].上海證券報，2011-9-3(1).