向家壩庫區移民生產就業與后期扶持問題研究
——以四川屏山庫區移民就業安置為例

許察金

(中共宜賓市委黨校,四川 宜賓 644002)

2012年底，國家大型水利水電工程向家壩電站即將正式蓄水發電，在此之前川滇兩省庫區近12萬移民必須搬遷安置結束。新中國成立至今，我國已累計修建了8萬多座電站水庫，移民總人數達1600多萬人，居所有國家和地區之首[1]。從目前實際移民的情況來看，搬遷安置是一個非常繁雜而艱巨的長期過程。表面上水庫移民只是涉及搬遷、安置和補償，而實質上關鍵是要解決其生產就業、生活出路和后期扶持等棘手的問題。而這些問題已經十分突出并緊迫地擺在了向家壩電站庫區各級黨委政府的面前，并直接關系到電站的長期發展和庫區社會的和諧與穩定。

一、向家壩電站庫區產業基礎與移民遷安現狀

向家壩電站地處金沙江下游川滇兩省交界河段上，是國家實施“西電東送”的骨干項目，是以發展為主，兼有航運、灌溉、攔沙、防洪和漂木等綜合效益的特大型水電站，其靜態投資為360億多元。電站上距溪洛渡電站壩址157公里，下距水富縣城1.5公里、宜賓市區33公里、屏山縣新縣城42公里。其正常蓄水位380米時，保證出電200.9萬千瓦，年均發電量307.47千瓦時。水庫為峽谷型，面積95.6平方公里，總庫容為51.63億立方米，回水長度為156.6公里，控制流域面積45.88萬平方公里，占金沙江流域面積的97%。淹沒區涉及川滇兩省宜賓、涼山、昭通三市的宜賓、屏山、雷波、水富、綏江、永善六縣的33個鄉鎮146個村676個組，淹沒土地為14.37萬畝，房屋總面積為438.8萬平方米，移民人口為114049人（截止于2010年底）①。

庫區淹沒涉及人口面積最多、受損最重為四川屏山縣和云南綏江縣。據可行性研究成果，截止于2010年，屏山縣涉及7個鄉鎮72個村286個組，淹沒房屋193萬平方米、土地6萬余畝、等級公路103.2公里、規模企業7個；到2012年，移民總量近6萬人，其中農村移民近3萬人，縣城和6個集鎮整體遷建。截止于2002年6月可行性研究成果，綏江縣涉及5個鄉鎮26個村262個組，人口4.55萬人，其中農業人口2.32萬人；淹沒房屋231.1萬平方米，土地6.99萬畝，其中耕地1.82萬畝，園地0.72萬畝，林地0.79萬畝，等級公路119.8公里，縣城和5個集鎮整體遷建②。

（一）向家壩電站庫區自然狀況和產業基礎

1.庫區自然狀況

向家壩庫區主要屬熱帶濕潤季風氣候，其特點是立體地形立體氣候，垂直氣溫差異明顯，河谷干熱，低山溫和，中山溫涼，四季分明，雨量充沛，水熱同季。金沙江下游河谷年均氣溫18.1℃，熱量資源明顯，具有南亞熱帶氣候屬性。據當地氣象資料統計，最熱月（7月）平均溫度24.8℃，最冷月（1月）平均溫度5℃，極端高溫39.5℃，極端低溫-4.8℃。年降雨量909—1066毫米，年蒸發量1025.1毫米，年均相對濕度81%，無霜期330天，年均日照時數975.4小時。

基于良好的水熱和氣候條件，向家壩庫區動植物種類繁多，資源豐富，森林植被有87科198屬390余種，野生獸類19科32種，野生鳥類20科44種。庫區兩岸河谷地帶新老沖積土的土層較厚，肥力較高，宜耕較強，是特色農業產業集中區、農業較發達地區。由于庫區河谷壩區地勢平坦，城集鎮及工廠學校多分布于此，是人口密布地區，電力交通等基礎設施較好。

2.庫區產業基礎

庫區屏山、綏江二縣歷史悠久，據四川省文物考古研究院對電站淹沒區最新考古發現，屏山縣境內叫化巖和石柱地兩處新石器時代遺址發掘出土文物，將川南地區的歷史認識提早了3000年，填補了諸多歷史空白，意義重大。

庫區悠久的歷史和良好的自然條件，以及豐富的物產和內河航運，形成了庫區的產業基礎及產業結構。庫區主產水稻、玉米、小麥、薯類、蔬菜、豆類、油菜、芝麻、烤煙、甘蔗、花生等多種農作物，而茶葉、水果、白魔芋、林竹等特色產業具有極好的資源稟賦。礦產資源主要有煤、石灰石、硅石、銅、鐵、砂金、建材沙石等。庫區產業結構以農業為主，主要有糧食業、蔬菜業、水果業、養殖業；第二產業主要是建材化工、機械鑄造等；第三產業以河運、公路運輸業、農副產品加工業和服務業為主。

（二）庫區移民安置方式及生產就業選擇

據我國水利水電開發實踐證明，大中型電站建設最需要考慮的是大壩安全、生態環境影響、地質災害和移民搬遷安置等四大問題，而尤以移民問題最為復雜、艱巨和長久。

1.庫區移民主要安置方式及去向

我國的水庫移民有兩大特點：一是非自愿性，在一定程度上也可稱做強制性；二是采取計劃經濟方式，對移民搬遷安置損失按原功能、原規模、原標準“三原”原則給予一次性補償補助。在國務院〔2006〕471號令下達之前，可稱作完全計劃經濟方式移民；之后，尤其是漢源“瀑布溝事件”發生之后根據形勢變化作了調整，可稱作半計劃經濟方式移民。但為了避免移民因先后修建電站、政策執行標準不同而引發矛盾糾紛，又采取了“一庫一策”政策加以約束。根據“一庫一策”，向家壩庫區移民川滇兩省在大政策不變前提下，自行決定移民安置方式。

（1）四川屏山移民方式。根據《向家壩水電站屏山庫區農村移民安置暫行辦法》（宜府發〔2008〕38號），向家壩水電站四川庫區生產安置方式分為6種，即農業安置、復合安置、投親靠友安置、自謀職業安置、自謀出路安置、養老保障安置。非農業人口隨城集鎮搬遷，絕大多數移民按原就業方式工作或經營。

根據屏山縣農村移民安置總體方案規劃，截止于2012年5月，屏山縣生產安置人口24070人，規劃農業安置3876人，自謀職業安置8055人，自謀出路安置2892人，投親靠友贍撫安置5595人，投親靠友從農安置69人，復合安置1542人，養老保障安置842人，進入縣城自行安置1199人。農村移民中，就地“后靠（指本縣安置）安置”為7000人，規劃市內6個區縣農業安置15000人，其中長寧3600人、翠屏1920人、南溪1200人、宜賓5400人、江安1440人、高縣1440人。具體安置點由各區縣根據規劃要求提供選擇方案，經遷出縣地方黨委、政府和移民戶考察確定③。

（2）云南綏江移民方式。根據《向家壩水電站云南庫區農業移民安置實施意見》（云政辦〔2007〕157號），云南農業移民也實行6種安置方式，即縣內農業生產安置（縣內集中和分散農業生產安置）、復合安置（農商結合安置）、城鎮化安置、養老保障安置、自行安置和外遷生產安置。綏江縣除非農人口隨城鎮搬遷安置外，絕大部分農業移民選擇了城鎮化安置④。這是與屏山縣農村移民安置最大的不同點。

2.移民生產就業意愿選擇

根據國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（第471號）總則第三條規定：“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的方法，使移民生活達到或超過原有水平”；第五條規定：“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。”⑤并設定了“搬得出、穩得住、能發展”的移民安置目標。從目前庫區移民安置的情況看，絕大多數移民表現出積極支持、主動配合的態度，并根據移民安置規劃已外遷了兩批次。然而，隨著物價上漲和宏觀經濟形勢的變化，部分移民也表現出強烈的利益訴求，當前集中在補償補助標準提高、生活困難和住房等問題上，而今后則集中在如何生產就業和長期發展等問題上。

二、向家壩庫區移民生產就業及后期扶持存在的主要問題

我國經濟社會已進入高速發展期，工業化、城鎮化快速推進在促進經濟增長的同時，也帶來了諸多利益沖突，水電開發中的移民問題就是其中最突出的一個。從目前的情況看，向家壩庫區地方黨委和政府，面臨著移民與發展雙重任務，壓力與挑戰巨大。

（一）庫區淹沒受損主要資源及產業基礎

1.四川屏山庫區淹沒受損主要經濟資源和產業

屏山是向家壩庫區最大移民縣。庫區淹沒涉及7個鄉鎮72個村286個組，淹沒13850戶、房屋200多萬平方米、土地6萬余畝、公路100多公里、規模以上企業7個、1座縣城和9個集鎮。移民總數為5.72萬人，其中農村移民2.52萬人，城集鎮移民3.17萬人，農村移民占移民總數的45%⑥。

（1）受損礦產資源。淹沒區屬于屏山礦產資源富集地帶，已探明礦產有煤、石英、石灰石、硅、銅、砂金、鐵等。沿江河灘沙石密布，是各類建筑優質材料。據淹沒調查統計并按可比價計算，煤炭約800萬噸不能開采，按160元/噸計算，造成產值損失約12.8億元，利稅損失約3億元；石灰礦約1億噸不能開采，按30元/噸計算，損失產值約30億元，利稅損失約6億元；沿江優質沙石約800萬噸，損失約2億元⑦。

（2）受損土地森林資源。據可行性研究成果資料報告，屏山庫區淹沒土地6.4萬畝，其中耕地1.3萬畝、園地1.3萬畝、林地0.76萬畝。土地占四川庫區的83.35%，占全庫的42.01%；耕地占四川庫區的95.78%，占全庫的40.17%；園地占四川庫區的95.34%，占全庫的60.93%；林地占四川庫區的87.78%，占全庫的44.23%⑧。

（3）受損產業資源。工業企業方面，據實物指標調查和企業補償評估資料統計，屏山85%的工礦企業被淹沒，在整個庫區受損最重。受淹區工礦企業102戶，其中規模以下企業95戶，占全縣規模以下企業總數的80%以上；規模以上企業7戶，占全縣規模以上企業總數的87.5%。庫區企業關閉和遷擴建，直接影響年產值約21500萬元；稅收2621萬元，其中縣級減收797萬元，并造成1000余名企業職工失業。農業方面，損失優質柑、龍眼、甜橙、櫻桃、枇杷等水果帶60700畝，產值近2000萬元；損失大棚蔬菜1000多畝，每年直接經濟損失5000萬元，其他糧食等農作物未作測算⑨。

2.云南綏江淹沒受損情況及庫區變化

綏江是僅次于屏山的庫區移民大縣，經濟基礎受損相當重。綏江淹沒區涉及1座縣城和5個鄉鎮26個村262個組、280個機關企事業單位。涉及人口8871戶、40143人，其中農村移民20082人。淹沒土地面積5.2萬畝，其中耕地1.82萬畝、園地0.72萬畝、林地0.79萬畝、房屋面積211萬平方米、等級公路119.8公里，縣城和5個集鎮整體搬遷。下面介紹整個庫區受損后的環境變化⑩。

（1）氣候和水文特征將被徹底改變。據推算，大壩蓄水發電后，庫區平均風速增加15%至40%，相對溫度增加2℃至8℃，夏季氣溫月平均降低攝氏0.9至1.2度，冬季則月平均增高攝氏0.3至1.3度，極端最低溫度升高3.0℃。同時，江水流速減緩，大量沙石被沉積，水文特征明顯改變。這樣，庫區產業結構、生物資源和自然景觀等將發生重大變化。

（2）造成森林資源減少，生物多樣性降低。據調查，到目前為止，向家壩單體和主體施工區已占用林地994.6畝，致使裸露土地面積增加，石漠化、荒漠化威脅不斷加大。工程建設還帶來巨大噪音、粉塵、車輛尾氣等，許多野生動物、水生和兩棲動物的生存環境受到嚴重威脅，生物多樣性明顯下降?。

此外，還將加重庫區地質災害、水土流失、水體部分污染和文物古跡毀損等問題。

（二）庫區移民生產就業及后期扶持存在的問題及原因

由于大規模的移民遷建，庫區經濟社會發展的自身脈絡被切斷，生產力布局發生重大變化。對庫區移民來說，不僅僅是失去祖祖輩輩賴以生存的家園，而且更要失去苦心經營多年的產業，改變原有生產生活習俗和放棄熟悉的人際關系環境。

在小學語文學習中，只依靠課堂時間是遠遠不夠的，要想提高課堂的效率，還需要花費一些課后的時間，尤其是課前預習，課前預習對于小學語文學習是非常重要的。課前預習工作做得好，學生對于課堂知識接受得快，接受得多，進一步使課堂活動比較輕松，從而提高了課堂的效率。

1.移民生產就業及后期扶持存在問題

水庫移民除分為農村移民和城鎮移民外，農村移民又分為內安移民和外遷移民。因為城鎮移民安置后除少數無業移民需要政府提供就業崗位外，大多數都將從事原來的職業。因而下面主要以屏山縣農村移民為例談生產就業及后期扶持存在的問題。

（1）縣內安置容量有限，后靠生產條件惡劣。

根據農村移民安置規劃調查，屏山庫區淹沒線381米以下優勢特色農業、規模企業被淹沒，而非淹沒區381米以上至800米以下適宜遷安移民的區域，不僅山高坡陡，植被脆弱，土地資源少，安置容量小，而且交通不便，規模產業匱乏和飲水困難。隨著庫區氣候自然條件變化，“后靠安置”農村移民依靠農業生產，很難發家致富。

（2）產業結構變化，外遷移民生產技能難適應。一方水土育一方人。庫區自然條件適宜種植亞熱帶特色水果、蔬菜、白魔芋和養殖山雞、黑山羊以及農閑在金沙江跑運輸。外遷南溪、長寧、江安等地，以水田淺丘為主，主要種植水稻、紅苕和養殖鵝鴨等家禽。生產技能和習慣方式大不相同，再加上庫區原來水果種植后每年投入少，管理集中，多數時間可以外出打工掙錢或休閑；而外遷后種植水稻、養殖鵝鴨等，需要投入增加，勞動時間也大大延長，移民需要很長時間適應，事實上增大了移民收益的邊際成本。

（3）居住條件改善，但發展生產資金缺乏。從屏山、水富兩縣外遷或內安移民現狀看，住房等居住條件普遍得到改善和提高。因為政府和移民都把建住房放在首位，以完成“搬得出”任務。但移民新建房標準卻大大提高了，不僅用光了補償補助資金，沒了積蓄，而且有的還負了債，當然也無資金發展生產，從而造成安置后生產發展困難、增收無望的局面，結果只好又去找政府救助。

2.分析上述問題存在的原因

一是從制度層面看，水庫移民補償補助和后期扶持的范圍和標準，是由國家發改委制定后，再經地方政府與開發業主協商調整，然后由國家批準移民投資概算和移民安置規劃，地方政府再負責強制實施，即“電站必建，移民必搬，政策不可更改”。由于地方政府代替甚至包辦了這種移民與開發業主之間的直接對話，造成了溝通交流上的信息不透明和失真，移民的真實意愿無法傳達給開發業主。這種代替包辦的后果不僅使移民的公民身份缺位，產生嚴重的依賴性，而且地方政府也失去了“裁判”的身份，變成“運動員”，陷入處理事情既做不了主、又管不好和管不了的尷尬境地，造成移民什么事情都怪罪地方政府，干群關系對立。

二是從經濟層面看，水電開發摻雜著業主、政府和移民三方利益博弈，各自都希望利益最大化、損失最小化。而且，距離利益的遠近、直接與間接，決定著各方的立場和態度。當然，抽象地說，電站和政府是人民的，必須堅持人民利益至上。但是，凡利益都是具體的，維護各方正當合法的利益都是正確的。因此，在這個意義上，從權利與義務對等角度講，移民生產就業和后期扶持是開發業主應該承擔的義務和責任。當然，移民也應該加強自己主觀努力發展生產，形成業主與移民利益共享的良性格局。

三是從心理層面看，少數移民確實存在依賴心理和期望值過高等問題，自認為“移民就是特殊公民”、“我是移民我怕誰”，不但補償補助要價不切實際，而且個人自身所有事情都希望政府解決，存在“等、靠、要”思想，從而增大了移民工作的難度。

四是從文化層面看，一方面移民安置后對當地人際環境和風俗習慣缺乏認同，生產技能又不適應，難以融入當地社會；另一方面“接安地”也存在一定程度的排外情緒，原以為移民會帶來資金和項目，結果是帶來麻煩，甚至是負擔。

所有這些，都給安置后的移民生產就業及后期扶持工作，造成了巨大負面影響。

三、庫區移民生產就業及后期扶持解決對策

我國的水庫移民之所以被形容為“天下第一難”，難就難在安置后的生產就業與后期扶持上。這個難題解決得好，電站建設和庫區穩定就順利，反之則會受到影響和干擾。因此，從這個意義講，成也移民，敗也移民。關鍵是要從根本上著手解決這個問題。其對策為：

（一）切實轉變現階段水庫移民的觀念

觀念不僅影響著人的行為，甚至影響著制度。向家壩庫區移民生產就業及后期扶持問題的解決，首先要實現觀念上的三大轉變。

一是要實現從單純移民安置到移民長遠發展的轉變。回顧新中國成立以來我國水電開發歷史，思想認識上都是考慮電站建設上的多，而考慮移民發展的少，步入了單純的移民安置的誤區，缺乏移民安置是對經濟社會發展促進的認識。這種認識的局限性和移民工作的尖銳性，在計劃經濟和開放初期，反映還不突出，但在建設三峽電站中就暴露無遺。雖然在向家壩、溪洛渡兩座電站移民中，對“三原”原則和政策作了較大調整，但對地方發展和移民富裕考慮得仍然不夠，沒有樹立起“移民安則庫區安，庫區安則電站安；移民富則庫區富，庫區富則電站富”的新觀念。應該認識到，移民的發展致富也是統籌城鄉發展的一次絕佳機會。

二是要實現從移民補償安置向移民產業經濟的轉變。實際表明，向家壩庫區移民補償安置資金較其他電站庫區已有較大幅度提高。但是，這些補償安置資金要么積淀在銀行等金融機構，要么流往外地購置住房，要么就被移民大手大腳花費掉了，有個別甚至拿去賭光了，沒能很好地引導和利用并轉化為推動庫區經濟社會發展的資本金，十分可惜。庫區地方政府殫精竭慮去招商引資，這固然重要，但為什么不拿出項目發展產業經濟呢？整合移民的發展要素比招商引資要容易得多。所以，地方政府要考慮提供發展項目，引導移民把積余資金投入開發，實現“移民”向“業主”身份的轉變，分享發展帶來的機遇，把庫區真正變成“投資熱土，創業家園”。

三是要實現從移民補償安置向移民安居樂業的轉變。水庫移民安居樂業和庫區富裕，不僅是整個移民工作的落腳點，而且是電站開發建設中帶根本性、全局性和長遠性的戰略，事關電站建設和地方發展的長治久安。過去計劃經濟時期移民安置，靠的是“舉國體制”和“一方有難，八方支援”的社會主義制度優勢。到了今天，面臨的是踐行“以人為本”的科學發展觀和國家整體發展方式的轉變。這就要求那種只顧眼前的移民方式必須實現根本性的轉變，在采取產業化移民、城鎮化移民并舉策略的同時，千方百計提供有效就業崗位和創造移民就業機會，實施后期扶持計劃，切實化解移民生產就業等矛盾，讓移民共享電站建設帶來的成果。

（二）多措并舉解決移民生產就業及后期扶持難題

庫區移民的階段性和復雜性，決定了解決移民生產就業及后期扶持矛盾，必須整合力量，多措并舉，方能奏效。

一是盡快制定出臺“向家壩庫區移民生產就業促進計劃”。該計劃應該由川滇兩省三市共同協商制定，避免因政策差異導致移民產生不滿情緒。計劃內容首先要明確實施促進優惠政策的對象和范圍，從政策優惠、資金扶持、貼息貸款、稅收減免、勞務輸出、生產技能培訓和提供創業和就業機會等方面，給予大力扶持。同時，庫區政府應撥出專項土地建立移民創業園區，并且給予安置移民就業崗位的企業銀行貸款、稅收等優惠政策。庫區政府也可通過庫區漁業產業開發，或者土地入股出租分紅，共享水電效益。

二是千方百計發展壯大移民“接安區”村社集體經濟。在配優配強村兩委班子、加強基層組織建設的同時，給予“接安區”四個優先，即優先安排合適的發展項目，以項目帶動移民增收；優先推進公共服務均等化，建設“移民小康示范村”；優先安排勞務輸出，通過勞務經濟促進移民增收；優先實施農村實用技能培訓，開展“移民致富先鋒工程”，培養移民中的技術經營能手。同時，在加強管理的前提下，建立移民村發展基金，促進移民生產就業及后期扶持發展。

（三）建立促進移民生產就業及后期扶持長效機制

首先是盡快建立水電開發業主反哺庫區移民的機制。在2009年北京召開的中國水電可持續發展高峰論壇上，潘家錚院士等水電專家就解決水電工程建設移民問題進行了探討。專家們提出：“傳統的給予搬遷移民‘一次性補償’的做法還遠遠不夠，這對于被搬百姓而言并沒有負起全責。可考慮采取被征用土地作價入股等形式，使當地農民作為電站投資享受永久性分紅權益，也可以將他們轉換成生態工人等身份領取工資，解決農民長久的生計問題。[2]這些建議再加上國家“落地電”優惠政策，不僅會促進水電開發業主的社會責任意識，而且也構建起了后期扶持的長效機制。

其次是建立根據地區物價上漲形勢而調整后期扶持補助標準的機制。2006年，國務院在出臺471號令時，同時發布了水庫移民后期扶持政策。規定農村移民安置后每年可享受600元的后期扶持補助，即每月可領取50元人民幣。對移民來說，有補助總比沒有好，但是，相對于今天的生產資料、生活用品上漲幅度，這個標準顯得太微不足道了。因此，當前不僅應該調高后期扶持補助標準，而且應根據物價變化情況建立增長機制。

最后是打破城鄉分割壁壘，建立城鎮化移民機制。隨著我國工業化、城鎮化進程不斷加快，一方面是城鄉差距日益擴大；另一方面城鎮就業機會又不斷增多，為移民進城提供了有利條件。再加上新一輪西部大開發、成渝經濟區建設發展機遇，統籌城鄉發展成為大勢所趨。讓移民變市民，一是要有就業工作崗位，二是要有住房、醫療、社保、戶籍、子女入學等制度保障。解決這些問題并形成機制，移民長遠的生計問題也就迎刃而解了。

注釋：

①⑤四川省大中型水利水電工程移民工作領導小組辦公室.完善大中型水利水電工程移民政策宣傳提綱.2006.

②③④⑥⑦⑧⑨屏山縣移民局.向家壩水電站屏山庫區農村移民宣傳手冊.2010.

⑩綏江縣向家壩移民工作領導小組辦公室.移民宣傳手冊（一）.2005.

[11]水富縣支援向家壩電站建設工作指揮部辦公室.向家壩水電站水富施工區移民工作宣傳手冊.2005.

[1]戴勁松,郭立.水庫移民：走出被動生存[J].望·新聞周刊,2006，(6).

[2]佚名.解決水電移民一次補償遠不夠[N].中國三峽工程報，2010-11-22.