美國削減國防開支的戰略影響

■ 崔 磊／文

美國削減國防開支的戰略影響

■ 崔 磊／文

隨著伊拉克戰爭結束，阿富汗戰爭進入尾聲，美國開始逐步削減其“9·11”事件后迅速增長的軍費開支。過去三年，美國國防部已推出兩輪削減計劃。2009年，時任國防部長蓋茨取消了20種武器系統的研發計劃，并推遲了一些重要武器的升級換代計劃，預計共節省3000多億美元。2010年，蓋茨再次推出一個五年節省780億美元的裁軍計劃，主要通過裁減國防部文職人員等方式實現。

盡管美國國會兩黨在如何削減赤字問題上存在巨大分歧：民主黨反對削減社會福利開支，主張增稅和削減國防開支；而共和黨反對增稅和削減國防開支，希望通過削減社會福利等非軍事開支來減少赤字。但經過激烈博弈，2011年8月兩黨達成協議，通過《預算控制法案》，根據國會兩黨達成的減赤協議，未來十年將削減赤字9000多億美元，其中軍費占4890億美元。2012年1月，國防部長帕內塔公布2013財年國防預算時宣布，美國將在四年內削減2萬海軍陸戰隊和8萬陸軍，空軍和海軍也要做相應的裁減。以上三輪削減國防開支的計劃實施后，將總共削減8500億美元軍費。

兩黨達成的減赤協議只是臨時性安排，并未消除兩黨的基本分歧。如果到2013年初，兩黨仍未就十年內如何再削減1.5萬億美元債務達成協議，將開始自動削減。根據傳統基金會和企業研究所等智庫所做測算，如果自動減赤機制啟動，國防開支將在上述三輪削減計劃的基礎上，從2013年開始，10年內再削減約6000億美元。[1]

削減國防開支對美國“重返亞太”的影響

在削減國防開支的大背景下，美國在全球范圍內的戰略收縮在所難免，風頭正勁的“重返亞太”也難免受到波及。盡管美國聲稱要增加在亞太地區的軍事存在，但國防開支的削減已使美國沒有財力增設軍事基地，而且駐軍人數不增反降。美國計劃從沖繩撤出9000名駐軍，撤至關島、夏威夷和澳大利亞等地部署。伊拉克戰爭爆發后，從韓國抽調到伊拉克戰場的空軍和陸軍力量戰后沒有回韓國，使駐韓美軍的數量減少。美國還敦促日韓提高其承擔的駐軍費用分攤比例，以減輕美國的防務負擔。根據美國國會有關部門的預測，2011年《預算控制法案》執行后，美國海軍艦只數量將從現有的288艘降至263艘，如果啟動自動減赤機制，則將在十年后降至238艘。[2]這意味著部署在亞太地區的艦只比例即使達到美國軍方提出的60%，其數量也未必能有所增加。由于美國2006年提出的將60%的攻擊型核潛艇部署到亞太地區的計劃已經完成，6個航母戰斗群也已經部署在該地區，那么下一步為達到預定目標需要部署的將多是小型的水面艦只，對軍力部署的整體影響不會很大。總之，美國“重返亞太”表面上來勢洶洶，但在軍事上，美國已沒有充足的財力實現這一宏偉目標，能維持現狀已經不錯。

為了減少削減軍費、駐軍，減少對亞太地區形勢的負面影響，美國開始逐步改變其在亞太地區的軍事存在形式，更多表現為軍售、輪流部署、聯合軍演等。這些舉措的共同特點就是：成本相對不高，但能取得與建立基地、派駐軍隊相同的效果。

近年來，美國向日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等國的武器銷售額大幅增長。2012年美國對外軍售總額將創歷史新高，其中向日本出口F-35聯合攻擊戰斗機是推高軍售總額的一個重要支點。從2006年至2010年，從美國進口武器最多的兩個國家是韓國和澳大利亞，分別占美國武器轉讓總量的14%和9%。[3]向盟國和安全伙伴出售武器可以一箭雙雕：一是促進國內軍工業繁榮。美國軍工企業的國內市場因美國政府削減國防開支而大幅萎縮，只得開拓海外市場。為此，美國軍火商正積極推動政府向他國推銷武器。二是減少美國政府的軍費負擔。如果美國向盟國和安全伙伴提供武器，提高后者的軍事現代化水平，美國承擔的安全義務就能減輕，從而減少美國的國防開支。

近來，美國開始加大海外駐軍中輪流部署的比重，也是為了應對部隊裁員的現實，用盡量少的兵員實現盡可能廣泛的軍事存在。美國決定在澳大利亞達爾文港輪流部署的2500人，是從沖繩基地撤出駐軍的一部分，且并非永久性駐扎，只是在每年天氣較好的季節在該地進行訓練。如果在澳大利亞的試點成功，美國將在菲律賓、新加坡等國如法炮制。采取這一部署模式，既能避免東道國民眾的反感，達到陳兵海外的目的，還能節省軍費開支。

聯合軍演比建立軍事基地成本小，對東道國的基礎設施要求標準低，同時很少涉及東道國主權問題，因此備受美國的青睞。此外，美軍增加輪換部署后，也需要舉行更多聯合軍演，以熟悉當地情況，提高和盟軍的協同作戰能力。近年來，亞太地區由美國主導的聯合軍演規模不斷擴大，參與國家數量逐年增加。以“環太平洋”演習為例，1998年只有6個國家參加，2008年為10國，2010年為14國，2012年為22國。

由于在亞太地區無力大幅增兵，美國開始注重運用經濟、外交等手段，彌補其軍事上的不足。一方面，美國開始加大在亞太地區構建安全伙伴網絡的力度，除了深化與傳統盟國的關系，還與越南、新加坡、印度等國建立起伙伴關系。在西太平洋地區，由于歷史原因，美國沒有建立類似北約的多邊同盟，而多是雙邊的軍事同盟，但近年來，美國的亞太同盟關系開始出現多邊化趨勢，盟國或伙伴之間的橫向安全合作交流關系也越來越密切，如日本與印度、韓國與澳大利亞之間的軍事合作與交流都在升溫。這為美國建立一個以美主導的亞太多邊安全機制奠定了基礎。

另一方面，美國積極參與亞太地區各種經濟、安全對話機制，如東亞峰會、東盟防長擴大會議、香格里拉安全對話等，積極推動與亞太地區國家的多邊和雙邊自由貿易區談判，深入參與亞太經濟一體化進程。此外，美國還積極介入亞太地區的一系列領土爭端，如南海問題、釣魚島爭端，打著“尊重國際規則”的旗號，要求各國遵守國際法準則，和平解決地區爭端，試圖以此牽制中國，維護自身在亞太的主導地位。

削減國防開支對美國綜合國力的影響

隨著一輪又一輪削減軍費的計劃出臺，已有很多美國人開始擔心，大幅削減軍費將使美國無力維護國家安全，致使美國走向衰落，失去世界霸主地位。在中國，持這種觀點的學者也很多，但筆者認為，美國的戰略收縮并不能說明美國已經衰落。

首先，美國削減軍費并非史無前例。雖然奧巴馬政府2012年初發表的新國防戰略將美國國防的目標定為“在打贏一場戰爭的同時阻止另一個侵略者趁火打劫”，顯示出這個超級大國在軍事上已力不從心，無法像以往國力強盛時那樣宣稱“同時打贏兩場戰爭”，但美國的戰略收縮已經不是第一次。二戰以來，從朝鮮戰爭、越南戰爭到冷戰結束，美國已經歷過多次戰略收縮，恢復元氣后甚至比戰略收縮之前更為強大。戰略收縮往往是以退為進，為了休養生息，蓄勢待發。大幅減赤將導致美國全球領導地位不穩的說法并不準確，這種說法也是美國軍工利益集團為避免軍費大幅削減，維護軍工產業利益而找的借口。實際上，美國削減國防開支不會對美國的安全利益和霸主地位構成實質性威脅。

其次，與歷史上的削減國防預算比較，此次削減幅度不算太大。即使開始自動減赤，也只是削減一年軍費的六分之一，不到20%，沒有超過二戰、朝鮮戰爭、越南戰爭后的削減幅度。朝鮮戰爭后，艾森豪威爾政府削減軍費27%，越南戰爭后，尼克松政府將軍費削減29%，都比現在計劃削減的幅度大。而且，此次削減的基數很大。從2001年到2009年，國防開支從4120億升至6990億，漲幅達70%。如果再加上用于伊拉克和阿富汗戰爭的附加費用，平均每年比冷戰期間多支出2500億美元。[4]在此基礎上削減20%，即使考慮通脹因素，實際預算也仍遠超冷戰期間。此外，容易被人忽視的是，所謂削減軍費，只是削減根據通脹率計算的軍費增加額，不是說其今后十年的實際軍費會比現在少。除非發生惡性通脹，否則國防開支只是增速放緩，而不是實際下降。

第三，橫向比較，美國與其他國家的軍費差距懸殊，2011年度軍費是其后14個最大軍費支出國家的總和。[5]即使美國大幅削減軍費，其他國家與美國之間的軍費差距仍很大。按照最壞打算，自動減赤機制啟動，從2013年起美國軍費大幅削減，到2015年才能回落到5000億美元。而中國的軍費，按照2012年1000多億美元、每年增幅12%計算，到2015年也只有1700億美元，僅是美國軍費開支的三分之一。如果將軍費開支平攤到每個軍人身上，則差距更為懸殊，美國軍人人均約40萬美元，而中國軍人不到4萬美元。

第四，削減軍費也未必導致美軍戰斗力下降。冷戰結束以來，美軍長期征戰，作戰經驗豐富。隨著美軍從伊拉克和阿富汗撤出或計劃撤出，在伊、阿戰爭中唱主角的陸軍和海軍陸戰隊規模將大幅削減，節省大量國防經費。將節省下來的軍事資源進行重新配置，發展適用于未來海空戰、信息戰和特種戰的武裝力量，同時提高軍事資源的使用效率，將大大提升美軍的戰斗力。

第五，除了在軍事上占據絕對優勢，美國還擁有強大的經濟實力、科研創新能力和軟實力，足以彌補其軍事上的弱點。盡管受經濟危機沖擊，美國經濟增長緩慢，但仍遙遙領先于其他國家。削減國防開支后，大量資金可用于國內經濟和民生建設，更有利于維持其在全球經濟中的領先地位。美國的軟實力并未因經濟危機受損：盟國和安全伙伴眾多，仍能在國際體系中呼風喚雨。

第六，大幅削減國防開支并非板上釘釘的事，取決于未來十年國內外形勢的變化。2012年是大選年，如果羅姆尼當選，或者共和黨在參議院拿下多數席位，控制國會兩院，目前削減國防開支的趨勢則可能發生逆轉。共和黨一直反對通過削減國防開支減少財政赤字。羅姆尼在競選辯論中宣稱，一旦當選，將取消奧巴馬政府削減國防開支的計劃。即使奧巴馬成功連任，也只能再做四年總統，四年后的新總統是否會繼續削減國防開支也是未知。削減軍費并非一朝一夕就能完成，過程長達十年。在這期間，存在諸多變數。如果美國經濟恢復元氣，財政狀況好轉，或者新總統傾向于采取擴張性財政政策，抑或爆發大規模戰爭，美國牽涉其中，則美國國防開支的削減進程必將戛然而止，開始又一輪軍備擴張。在美國歷史上，南北戰爭、一戰、二戰和朝鮮戰爭爆發時，美國的國防開支都出現過爆炸式增長。

削減國防開支對中美關系的影響

削減國防開支迫使美國在全球范圍內進行戰略收縮，在亞太地區增加軍事存在也力不從心。這將對中美關系產生兩方面的戰略性影響。

一方面，兩國戰略競爭將因此加劇。從美國近年來的所作所為看，美國維持其全球霸主地位的意愿非常強烈，視中國為國際體系的“異類”，擔心中國崛起后挑戰美國霸權地位，因此通過深化與亞太地區盟國與伙伴的關系、加大對該地區爭端的介入力度等方式，牽制和防范中國。近些年來，中國的國防開支每年以10%以上的速度增長，已突破1000億美元。隨著中國國防開支的不斷增長，美國國防開支的大幅削減，中美間軍費差距將迅速縮小，結構性矛盾凸顯。隨著中美軍事及其他領域實力的接近，再加上中美之間嚴重缺乏互信，中美兩國的戰略焦慮感都在上升。

另一方面，中美合作的機會也在增加。如果美國按計劃削減國防開支，則無力像二戰以來所做的那樣廣泛承擔國際安全義務，提供公共產品，因而會更多尋求中國的協助，與中國合作的意愿將更加強烈。因此，削減國防開支的另一后果是，美國再發動大規模戰爭時將更為謹慎，在解決朝核、伊核等問題時更傾向于通過外交手段，不到萬不得已，不會訴諸武力解決。在此情況下，美國更需要中國在國際多邊機構中的配合。在“重返亞太”的過程中，美國表現得較為收斂和克制，也是因為不愿與中國的關系過于緊張，希望為在處理相關事務時獲取中國的支持留下回旋余地。

總之，美國削減國防開支使中美關系中競爭與合作的色彩都在增加，不確定性也相應增加。未來十年，兩國政府所面臨的最大挑戰是防止“安全困境”左右中美關系，最關鍵的是雙方都要避免誤判形勢和采取某些引起對方誤解和憂慮的行動。雙方都應努力降低惡性競爭和沖突的風險。

一個大國的衰落需要經濟、政治、社會等多種因素共同起作用，而目前就美國而言，還看不到這種“合力”出現的跡象，美國在可以預期的未來仍將是世界霸主。中美綜合國力對比不會因為美國大幅削減軍費發生質變，中國短期內仍難望其項背。因此，中國應繼續客觀評估美國實力，理性制定對美政策。

[1] The Heritage Foundation, AEI and the Foreign Policy Initiative Report: “Defending Defense: Defense Spending, the Super Committee,and the Price of Greatness,” Nov. 17, 2011.

[2] HASC Republican Staff : “Assessment of Impacts of Budget Cuts”, http://armedservices.house.gov/index.cfm/files/serve?File_id=052aad71-19cb-4fbe-a1b5-389689d542d7

[3] SIPRI Yearbook 2011, www.sipri.org/yearbook/2011/files/SIPRIYB11summary.pdf

[4] Fareed Zakaria, “Why Defense Spending Should Be Cut,” Washington Post, August 4, 2011.http://www.washingtonpost.com/opinions/whydefense-spending-should-be-cut/2011/08/03/gIQAsRuqsI_story.html

[5] Global Distribution of Military Expenditure in 2011, http://www.globalissues.org/article/75/world-military-spending

（作者系中國國際問題研究所美國研究部副研究員）

（責任編輯：徐海娜）