關于議會外交的理論思考(下)

趙可金

議會外交的未來趨勢

相對其他外交形式，議會外交有著自身鮮明的風格和特征，具有靈活性、廣泛性、全面性、延續性等優勢，受到越來越多國家的重視和推崇[16]。議會外交是一國外交的一個重要平臺，可以從事政府外交無法或者不便于開展的一些外交活動，可以為政府外交帶來必需的議會支持，同時也可以廣交朋友，在政權經常更迭的背景下構筑兩國關系長期穩定的基礎。議會外交還可以促成相關國家的議會協同一致，通過各自的國內立法工作貫徹落實兩國關系中取得的成果。總體看，隨著全球化發展導致各國社會交往的廣度和深度加大，作為民意代表機構的議會具有雄厚的社會代表基礎，議會可官可民的性質更適合全球化時代對外交往靈活性的要求，決定了議會外交是一種具有發展潛力的外交形式，在今后越來越占據總體外交格局中的突出地位。具體來說，議會外交的未來前景可能會實現“三個轉變”。

首先，在地位上，議會外交將從目前從附屬政府外交的邊緣地位逐漸轉變為一國總體外交大格局中的相對獨立組成部分。在各國議會中，一般都設立有專門負責外交和外事事務的委員會和辦事機構，這些機構過去長期被籠罩在政府職業外交體系之下，在外交事務要么是無所作為的看客，要么是任人主宰的“沉默羔羊”。然而，隨著全球化帶來的國內利益國際化和國際政治國內化趨勢的交錯發展，使得國內眾多的利益集團成為議員強大的同盟軍，各國議會將背靠強大的選民和支持集團，手持憲法賦予的各種外交權力，一方面通過向政府外交系統施壓，另一方面繞開外交系統直接與其他國家的議會開展各種形式的直接交往，到那時議會外交就不再是政府外交不放在眼里的小角色，而是可以與政府外交分庭抗禮，至少是總體外交大棋局中獨當一面的重要組成部分。近年來，美國國會兩院的8個委員會參眾兩院的外交委員會、軍事委員會、撥款委員會和情報特設委員會在外交事務上越來越活躍，535個國會議員猶如535個國務卿，個個都像牛虻一樣叮咬總統外交，在許多議題上已經成為總統外交絲毫不敢忽視的角色，就是明證[17]。

其次，在功能上，議會外交將從事議會交流的外事活動轉變為從事獨立的議會外交活動。對議會外交更具有實質意義的是各國議會將繞開政府外交所開展的各種形式的跨國議會交流。隨著此種議會間交流的逐步深入，各種程度不一的機制化渠道一定會建立起來。根據中國全國人大的統計，20世紀90年代以來，全國人大也陸續成立了對口雙邊友好小組。經過20多年的發展，中國目前已經成立了83個雙邊友好小組，與美國、俄羅斯、法國、德國、加拿大、意大利、烏克蘭、菲律賓和歐洲議會等9個國家議會和地區議會組織建立了正式交流機制。此種議會交流機制完全在各國議會的掌控之下，獨立于政府外交之外，是一種亦官亦民的十分特殊的外交交往形式。隨著此種交流機制的壯大，議會外交的獨立性將會相應增長。此外，由于選舉、代議和立法制度設計的原因，各國議會都與選區和選民緊密聯系在一起，各國對游說外交的重視還可以進一步提升議會外交的地位。1997年，美國哈佛大學著名學者塞繆爾·亨廷頓在《外交事務》上發表《美國國家利益的銷蝕》一文，論及冷戰后美國國家利益的重新界定的時候這樣寫道，“外國機構在影響美國決策的努力正在迅猛增長，相形之下，美國越來越不像是一個行為者，而更像是一個競技場。外國政府和公司在美國的公共關系和游說活動投入大量的資源，比如日本，據報道每年花費1.5億美元。其他投巨資用于游說美國政府的政府包括沙特阿拉伯、加拿大、韓國、朝鮮、中國臺灣地區、墨西哥、以色列、德國、菲律賓以及最近的中國。外國政府和其他的一個訣竅是雇用美國的前政府官員。它們還逐漸學會把注意力放在有權的立法機構，而不是相對無權的國務院。”[18]亨廷頓看到了國會游說在美國外交決策中日益增長的作用，外國政府和利益集團的游說活動，已經成為華盛頓“日益興旺的行業”，不僅數量多，手法新，而且活動范圍廣泛，影響很大，已經成為當今美國政治和外交決策過程中十分重要的一個變量因素，以至于亨廷頓驚呼“美國的外交政策已經成為日深一日的特殊主義外交政策，這種政策服務于那些國外的商業利益和種族利益。”[19]凡此種種，充分表明美國國會已經成為各個國家對美外交縱橫捭闔的重要場所，美國國會的外交也正在受到越來越多國家的重視。

再次，議會外交在運行上從依靠職業外交官的居中協調轉變為依靠相對獨立的議會外事機構及其領導下的雙邊交流機制和多邊議會組織實施。由于議會外交十分靈活，且普遍掌握立法權、監督政府權、咨詢聽證權、實際撥款權等諸多顯赫的外交權力，憑此議會可以完全不依靠政府外交系統，獨立地開展外交活動，并且通過立法、撥款等履行職能的活動，將議會外交成果盡快落實。比如，議會合作已是上海合作組織的重要組成部分。中國全國人大常委會委員長吳邦國在上海合作組織成員國議長會晤中表示，應當充分發揮各國議會的職能作用，及時批準并督促各成員國政府認真落實達成的有關協議，為上海合作組織的交流與合作提供有力的法律保障。在促進各成員國的務實合作上，各成員國議會應當根據上海合作組織的需要，及時修改國內相應的法律和有關規定，為安全和經貿等領域的合作創造良好的法治環境[20]。各國議會掌握著條約審批權，一切國際條約如果不能得到議會的批準，是無法生效的，議會將成為各國外交中繞不開的一道坎。議會還掌握著重要的外交人員任免權，這也可以成為要挾職業外交官為議員效勞的一柄“殺手锏”。比如在美國參議院，外交委員會對總統任命的外交人員（國務院官員、駐外大使以及駐國際組織代表）有初步審核權，通過拖延任命統一、反對任命，可以迫使被提名人或者行政當局改變主意，或者重新改變參議院所喜歡的人選。1980年參議院外委會對里根總統提名黑格出任國務卿拖延任命、1989年參院軍事委員會拒絕陶爾出任布什政府的國防部長等，都是參院委員會影響外交人員任命，進而影響對外政策的例證[21]。美國駐外大使需要參議院批準，如拿不到外委會的通行證，當大使只能是做夢[22]。此外，各國議會開展直接對外交往活動，也將直接影響和控制各國的對外政策。比如1994年12月，參院對外關系委員會議員代表團對亞洲國家和地區進行訪問，了解這些國家的情況。回國之后發表了一份出訪亞洲的報告，向國會介紹有關國家的情況，影響了議員的觀念，也影響了美國行政部門亞洲政策的制定[23]。

應當承認，議會外交的行為在現實生活中非常復雜，并且每個專門委員會都有不同的特點，議會外交的未來命運究竟如何，還需要結合全球化的發展做更細致和深入的研究。不管怎樣，有一點是確定的，那就是隨著國際政治和國內政治界限的模糊，議會外交的崛起是不可阻擋的，這對于任何國家都是適用的。

注釋：

[1]James M.Lindsay.Congress and the Politics of U.S.Foreign Policy,Baltimore.MD:the Johns Hopkins University Press,1994；Randall B.Ripley and James M.Lindsay,ed..Congress Resurgent:Foreign and Defense Policy on Capitol Hill.MI:University of Michigan Press,1993；Rebecca K.C.Hersman.Friends and Foes:How Congress and the President Really Make Foreign Policy.Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2000.

[2]俞正粱、陳志敏等著：《全球化時代的國際關系》，復旦大學出版社2000年版，第86頁。

[3]Aaron Wildavsky,“The Two Presidencies”,Trans-Action,Vol.4,December 1966,pp.7～14.

[4][16]熊偉：《關于議會外交的研究：以中國全國人大為重點的分析》，載《中國人民大學博士論文》2008年，第35、89頁。

[5]Stelios Stravridis,“Parliamentary Diplomacy:Some Preliminary Findings”,Jean Monnet Working Paper in Comparative and International Politics,November 2002.6.

[6]“Emerging Role of Parliamentarians in Diplomacy,”Proceedings of the Symposium hosted by the Asseblee Parliamentaire de la Francophonie (APF),Canada,April 29,2000,pp.50～51.

[7]Inter-parliamentary Union,Parliament and Democracy in the 21st Century:A Guide to Good Practice,2006,P.173.

[8]周恩來：《關于我國外交政策和解放臺灣問題》，載《人民日報》1956年6月29日。

[9]陳永亮：《中國全國人大的外交職能》，復旦大學國際關系學院研究生論文，2003年6月。

[10]曹衛洲：《全國人大對外交往五十年回顧與思考》，載《人民日報》2004年9月25日第7版。

[11]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，新華社北京2003年3月18日電。

[12][13]《第九屆全國人民代表大會外事委員會工作報告》，中國網 2003年3月12日。

[14]王如君：《國會山上話交流——記中國全國人大代表團第三次訪美》，載《人民日報》2002年6月14日第3版。

[15]孫東民、符福淵：《從北京到紐約》，載《人民日報》2000年8月30日第6版。

[17]James M.Lindsay:“Congress and the Politics of U.S.Foreign Policy”,John Hopkins University Press,1994,p.53.

[18]Samuel P.Huntington,“The Erosion of Anerican National Interests”,Foreign Affairs,Sept./Oct.1997,p46.

[19]Samuel P.Huntington,“The Erosion of Anerican National Interests”,Foreign Affairs,Sept./Oct.1997,p48.

[20]《吳邦國委員長在上海合作組織成員國議長會晤時的講話》，2006年5月30日，莫斯科。 http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjdt/zyjh/t255582.htm.

[21]林正義：《1980年代美國參議院外交委員會之組織與運作》，載于《歐美研究》，臺灣中央研究院歐美研究所第21卷第4期，第92～93頁。

[22][23]趙可金：《美國國會委員會與美國外交政策的制定》，載《國際觀察》2003年10月25日。