國外違憲審查制度淺談

□ 張朝霞 王錫明

違憲審查又稱司法審查，是西方國家通過司法程序來審查和裁決立法和行政是否違憲的一種基本制度。這種制度的理論依據是:憲法是根本大法，具有最高的法律效力，是立法和執法的基礎和根據，法律和法令從形式到內容都不得同憲法條文相抵觸。司法機關主要是最高法院或憲法法院，被認為是保障憲法實施的機關，因而一旦產生法律和法令不合憲的問題，它們就可以宣告該項法律和法令違憲而無效[1]。違憲審查的目的在于保證憲法實施，維護憲政秩序[2]。違憲審查制度的核心就是要建立一套行之有效的機制，對違憲行為進行審查和糾正[3]。世界各國根據各自國情既建立了不同的憲法監督保障制度，規定了各自監督機關的職責范圍，也規定了違憲的審查方式。

一、西方對違憲案件的審查方式

在不同的國家里，違憲審查的部門不同，但是共同的是違憲審查機構的專業化與獨立性：專門審理政府或立法機關侵犯公民權利的案件，獨立于普通法院、獨立于行政機關，并且都關注過程合法性。從違憲審查的手段上說，現代國家通過兩種方式對法律及法律性文件的合憲性進行審查[4]。

（一）事先審查制。即在法律、法律性文件頒布生效之前所進行的合憲性審查，一旦被確認違憲，該項法律、法律性文件便不得頒布實施[5]。這是為了防止法律違憲事件的發生，在法律未頒布之前，對其進行合憲性審查。事先審查又稱為預防性審查，即在法律、法令、法規等生效之前進行的審查。如法國憲法委員會進行違憲審查的方式通常采用事先審查，“各項法律在頒布以前，議會兩院的內部規章在執行以前，均應提交憲法委員會審查，以裁決其是否符合憲法。為了同樣的目的，各項法律在頒布以前，可以由共和國總統、總理、兩院中任何一院議長，或由60名國民議會議員或60名參議院議員提交憲法委員會。”[6]被宣布為違反憲法的條款不得公布，也不得執行。對憲法委員會的裁決不得上訴，憲法委員會的裁決對于政府各部、一切行政機關和司法機關具有強制力[7]，如法國。

（二）事后審查制。即頒布實施之后進行的合憲性審查。這是在法律頒布之后且發生了違憲事件以后，為了處理違憲糾紛應請求而進行的審查,事后審查也稱為懲罰性審查，即在法律、法令、法規等生效之后進行審查。實行事后審查一般在法律尚未引起具體訴訟時進行，并且必須在政府或議會提出請求的條件下進行，凡經憲法法院宣布為違憲的法律即失去法律效力。德國憲法法院既可以進行事前審查也可以進行事后審查，而意大利憲法法院則是在法律實施后的一段期限內進行審查[8]。

（三）混合制。這是采取事前審查和事后審查相結合的方式進行的一種審查制度，如美國、英國、加拿大等西方國家經常使用。

二、違憲審查的基本模式

（一）立法審查模式。立法機關審查模式是憲法或憲法慣例所規定的立法機關負責審查、裁決違憲案件的一種違憲審查模式，也就是由最高國家權力機關行使的違憲審查權。由立法機關實施違憲審查的體制始于英國。英國奉行“議會至上”的原則，奠定了由議會行使違憲審查權的基礎。“雖然英國至今仍然實行這一體制，但由于英國是實行不成文憲法的國家，在形式上沒有高于普通法律的憲法，構成憲法組成部分的憲法慣例和成文法都是可以為新的憲法慣例以及議會新的立法所改變的。因此，在英國實際上不存在法律違憲的問題，其體制和經驗也缺乏普遍意義。”[9]目前由立法機關行使違憲審查權的國家主要有英國、新西蘭、比利時、芬蘭、荷蘭、盧森堡等[10]。由立法機構負責違憲審查的模式。這種模式最大的優點在于它保證了違憲審查機關的最高權威性,從而保證了立法機關制定的法律得以更有效貫徹和執行。這種模式最大的缺點是審查的有效性不足,因為這種模式的實質是立法機關自己審查自己,失去了違憲審查的真正意義，達不到違憲審查的實際效果,難以保證其有效性和合理性。此外在實行這種模式的國家中，立法機關往往是國家最高權力機關，由于權力集中，事務繁忙，難以切實履行違憲審查的職責[11]。

（二）司法審查模式。即普通法院違憲審查模式，又稱美國模式，是美國最高法院在1803年馬伯里訴麥迪遜案中所確立的。由普通法院行使違憲審查權的理論淵源在于三權分立原則和聯邦黨人的“法院應該有審查法律的合憲性的權力”的思想。在分權的政府中，司法機關是三權中最弱的一支，不能采取任何主動的行動。為了保證三權的制衡，必須由司法機關“審查執法甚至立法機構的決定，從而保障政府在法定軌道內行動”[12]。美國式的由普通法院審查立法和行政行為是否符合憲法的做法，開創了司法審查的先例，對世界各國的憲政實踐和憲法理論的發展產生了重大的影響。據統計，目前世界上實行美國模式的國家有60多個，其中絕大多數屬普通法系的國家[13]。司法模式的優點：一是通過這種方式審查憲法,可以將憲法適用于普通法院的審判活動之中,將違憲審查納入普通的司法活動之中,也可以使憲法的實施置于法院的經常地和有效地監督之下,使憲法爭議的解決具有了有效的司法程序保障。二是在這種模式下,法官可以直接適用憲法的有關條文進行判案,公民個人可以通過違憲訴訟來保障自己的權利,使違憲審查經常化,從而更有利于憲法意識的形成,在全社會形成尊重憲法的良好風尚[14]。不足:一是這種審查方式要求法官的職業素養和法院的威信很高,必須建立在法院的地位相對獨立的情況下才能有效保障這一模式的正常運轉,因而實行這一模式的國家大都是英美法系的國家。二是這種模式屬于事后審查。如果沒有權利主體起訴到法院,法院不能主動提起審查,實際上采取的是不告不理的原則,是一種消極的事后審查方式。三是這種審查由于受審查法院的級別限制,往往審查的效率比較低[15]。

（三）專門機構審查模式。專門機構違憲審查模式又稱凱爾森模式、奧地利模式、歐洲模式，它由奧地利在1920年首創。具體又可分為兩種形式，即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會制度。在違憲審查的歷史上，立法機關審查制曾經為許多國家所采納。然而在二戰以后，不少國家為了有效地維護其憲政秩序，保障基本人權，紛紛拋棄原有的立法機關審查模式，轉而實行普通法院或專門機構的違憲審查模式，尤其是專門機構違憲審查模式為許多歐洲和其他一些地區的國家所采納[16]。專門機關審查模式的優點，一方面保證了審查機關相對于議會的獨立，另一方面事前與事后審查模式的結合（主要是德國）也使違憲審查制度更加嚴密。缺點在于脫離或干擾司法實踐，導致普通法院法官審查案件不得不依賴于憲法法院的判決的狀況；容易對立法產生實質性影響；容易導致審查機關凌駕于其他機關地位之上的結果。

三、政治問題不審查原則

政治問題不審查原則，在英美通常被稱為“政治問題原則”，在歐陸則稱為“統治行為原則”。從理論上而言，政治問題屬于政治部門的權限，根據憲法，應當由行政機關、立法機關或者由兩者共同協商、斟酌、運用裁量權決定。因此，憲法審判機關就應當尊重政治部門的意見，不干預或者不介入政治問題或統治行為的糾紛，這就是所謂的“政治問題不審查原則”[17]。違憲審查制度中之所以確立“政治問題不審查原則”，原因固然很多，但概括起來主要有：其一，法官不是政治與行政專家，在收集、整理、分析各種情報與資料方面，難以與國會議員和行政官員相比，因此要求法官憑借自身的情報收集、整理能力來發揮決策的機能，實在強人所難。其二，法院或者法官如果干預政治問題，必然會導致憲法審判機關卷入政治漩渦，司法權之獨立性及中立性將受重大影響，憲法審判機關的權威性也難免不受到損害。其三，基于三權分立的原理，憲法審判機關不宜介入立法機關、行政機關的政治決定，否則將動搖權力分立的基石與信念。其四，基于民主主義思想的責任政治原理，參與政治問題的議會議員或人民代表和行政官員，是由人民選舉產生，并對其負政治責任，一旦失信于民，則面臨罷免落選的政治后果，而法官并非來自選舉，不承擔政治責任，若政治問題不由負政治責任的議員或人民代表、行政官員作出決定反而由不負政治責任的法官作出決定，實在有悖于“責任政治”的理論與邏輯。基于以上四點，政治問題不審查原則有了堅實的理論基礎[18]。從實證層面而言，政治問題不審查原則是由美國聯邦最高法院首席大法官馬歇爾在1803年的一項案件的判決中[19]認為“聯邦憲法賦予總統若干重要的政治權能，總統自得以自己之裁量權行使之，并以政治的資格對國家負其責任，為執行這些職務，總統有任命若干官吏之權限……這些官吏之行為具有政治的性質……其權能既委任行政機關，則行政機關之決定系終局之決定……絕非可由法院加以審查者。”從此，政治問題不審查原則幾乎成為世界各國法院避免卷入政治漩渦的避風港，因為法官如果超越合理的司法權界限，無視其資格或能力，恣意過問政治，政治司法化的結果不但不會出現，反而會致使司法政治化的惡果[20]。

不過政治問題與法律問題并無分明的界線，例如國會的議事程序、議決方式為國會自律之事項，均屬于政治問題，與憲法無關，不構成違憲審查的對象。但是自律事項之決定應符合自由民主憲政秩序的原則，如議會議事程序明顯抵觸憲法或與自由民主的憲政秩序相背，則該項政治問題就會蛻變為法律問題，自然構成違憲審查的對象。又如，在美國，州議會選舉中的選區劃分問題，聯邦最高法院在1946年時認為該問題是政治問題，法院無權過問，但到上世紀60年代，它又認為選舉中選區的劃分問題，關系到憲法規定的平等保護條款的實現問題，不是政治問題而是一個法律問題，法院有權對此作出判斷。我國臺灣省也確立了政治問題不審查原則。臺灣司法院大法官會議于第328號解釋文指出：“國家領土范圍之如何界定純屬政治問題；其界定之行為，學說上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查。”[21]

四、違憲審查的制度保障

司法審查制度的完善對于司法審查順利、有效地進行具有保障作用，沒有完善、健全的法律制度對司法審查機構的組成、地位、職權、行使職權的原則、程序、手段等內容作出規定或確認，司法審查機構就無法正常運轉[22]。

“在普通法院審查的模式下，普通法院承擔司法審查的工作，法院的建立、法官的選任、職責、職務保障、司法審查的手段、方式往往是由憲法和有關法院、法官方面的單行法規規定的，司法審查的程序則同民事、刑事、行政案件審理程序一致，故往往沒有專門的司法審查程序法，而是采用民事訴訟法規、刑事訴訟法規和行政訴訟法規，司法審查原則往往通過長期的司法實踐，形成一整套判例和慣例加以確立。”[23]以美國為例，1787年聯邦憲法第三條第一項規定了聯邦法院的任職期限及報酬，第三條第二項劃定各級聯邦政府管轄范圍及聯邦最高法院的初審案件、上訴案件的管轄范圍。聯邦法院經過實踐操作，總結出一系列司法審查原則，如政治問題拒絕審查原則、合憲性推定原則、憲法判斷回避原則等。可見，美國各級法院尤其是聯邦最高法院的司法審查制度是相當完善、健全的[24]。

在憲法法院審查模式下，司法審查制度的完善趨勢最為明顯和典型，主要表現在兩個方面:第一，通過制定或修改憲法，規定違憲審查的主體、審查權力、提起訴訟或審查主體、審查機構成員組成、任期、職務保障、裁決效力等內容，為司法審查制度完善提供基礎和依據。如法國第五共和國憲法規定憲法監督專門機構是憲法會議(又稱憲法委員會)，它還規定了憲法會議的組成、任命方式、職務限制、職權范圍、審查方式、提起違憲審查的主體、裁決的權限和效力。第二，制定規范司法審查專門機構行使權力的專門性法律。如德國在1951年3月12日制定《聯邦憲法法院法》，以后多次修正，該法共4章107條，4章內容依次規定聯邦憲法法院的組織與管轄權、法院的地位、法官的資格、任期、回避、法院的管轄權、對法官的保障等內容[25]。

注釋：

[1][6][7][8][22][24][25]蔡東麗：《論西方國家的司法審查制度》，載《華北水利水電學院學報(社科版)》2005年第6期。

[2]參閱王霞林主編：《地方人大監督研究》，南京大學出版社2003年版。

[3]楊金華：《違憲審查制度的比較分析》,載《人大建設 》2006年第5期。

[4][5]王申：《法治的理念與實踐》，載《云南大學學報(法學版)》2005年第10期。

[9]王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第634頁。

[10]傅瑋：《論我國憲法監督體制之重構》，載《湘潭大學碩士論文》2006年5月1日。

[11][14][15]郭洪：《完善我國違憲審查制度芻議》，載《四川行政學院學報》2008年第4期。

[12]參見杜鋼建：《外國憲法法院制度研究》，載《湘江法律評論》（第2卷），湖南人民出版社2008年版，第295頁。

[13][16]費善誠：《試論我國違憲審查制度的模式選擇》，載《政法論壇》1999年第4期。

[17][18][19][20][21]胡肖華：《違憲審查原則論》，載《湖南科技大學學報(社會科學版)》2004年第3期。

[23]李軍明：《國外議會》，科技出版社2011年版，第189頁。