應(yīng)構(gòu)建規(guī)范有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制——對甘肅省十一屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議的觀察與思考

□ 謝蒲定 曾慶輝

政府財(cái)政來自社會(huì)，來自納稅人的口袋。政府如何管錢，如何用錢，財(cái)政收支的各個(gè)環(huán)節(jié)理應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。人大及其常委會(huì)作為人民群眾利益的代言者和意志的表達(dá)者，如何落實(shí)對政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，正日益成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。

2012年8月，甘肅省十一屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議聽取和審議了甘肅省2012年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的情況。2012年1～6月份，全省財(cái)政支出累計(jì)實(shí)現(xiàn)883.59億元，完成變動(dòng)預(yù)算的52.89%，比2011年同期增支222.81億元，增長33.72%。其中著力保障民生支出和重點(diǎn)支出需要，有效保障了教育、農(nóng)業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、住房保障等重點(diǎn)支出，有力地支持了舟曲、東鄉(xiāng)、岷縣救災(zāi)和災(zāi)后重建工作。“10件、32項(xiàng)”實(shí)事進(jìn)展順利，共下達(dá)資金206.4億元，占總投入的85%。

通過觀察這次常委會(huì)會(huì)議對甘肅省2012年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審議監(jiān)督，我們得到了一些重要的啟示和思考。我們認(rèn)為：要使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督落到實(shí)處，關(guān)鍵是要構(gòu)建規(guī)范有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，而做好以下幾方面的工作是必不可少的。

（一）健全和完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的配套法規(guī)

審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。憲法第六十二條第九項(xiàng)、第十項(xiàng)，第六十七條第五項(xiàng)，第九十九條第二款，監(jiān)督法第三章，預(yù)算法第十二條第二款、第十三條第二款，地方組織法第四十四條第五項(xiàng)，審計(jì)法第四條，都對此作出了具體明確的規(guī)定。此外，全國人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，分別就中央一級計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)問題作出了規(guī)定。可以說，到目前為止，我國人大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督體系已基本形成。但現(xiàn)實(shí)中由于各種原因，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督仍難以得到有效實(shí)施。因此，根據(jù)憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法、審計(jì)法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，針對目前預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，我們有必要抓緊制定程序適當(dāng)、內(nèi)容全面而又便于操作的財(cái)政監(jiān)督單行法。同時(shí)，地方各級人大要根據(jù)各自的實(shí)際情況制定并完善本級預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的地方性法規(guī)；地方各級政府及其財(cái)政部門要出臺強(qiáng)化預(yù)算管理等方面的行政規(guī)章，使人大的監(jiān)督和政府的行政管理切實(shí)做到有法可依、有章可循。比如：《甘肅省預(yù)算審批監(jiān)督條例》為政府接受人大監(jiān)督、落實(shí)審計(jì)意見和整改措施、提高依法理財(cái)水平提供了法制保障。在這次常委會(huì)會(huì)議上，有委員提出：應(yīng)分析和處理不合現(xiàn)行財(cái)務(wù)法規(guī)的問題，針對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中反復(fù)發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步健全和完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的配套法規(guī)。

（二）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的公開透明度

政府如何管錢，如何用錢，花了多少錢，只有完全進(jìn)入人大的監(jiān)督視野，人大才能對其進(jìn)行監(jiān)督。公開預(yù)算執(zhí)行的情況，其最終目的也就是讓全社會(huì)都來監(jiān)督財(cái)政收入和支出情況。增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的公開透明度，人大及其常委會(huì)應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作：一是堅(jiān)持做好對預(yù)算執(zhí)行過程的公開，并把預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)報(bào)告以及審計(jì)結(jié)果的處理情況也向社會(huì)公開；二是堅(jiān)持做好對預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容公開，可以將預(yù)算執(zhí)行情況制成正式的文本供公眾索取查閱，接受社會(huì)監(jiān)督。公民有了知情權(quán)，也就有了監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)，會(huì)更加積極主動(dòng)地參與監(jiān)督。比如：甘肅省建立完善的財(cái)政監(jiān)督信息披露和公告制度，推進(jìn)預(yù)決算公開，擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，做好“三公”經(jīng)費(fèi)公開的基礎(chǔ)工作，自覺接受社會(huì)各界的監(jiān)督，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的公開透明度，保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）提高人大隊(duì)伍自身素質(zhì)

預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督是一項(xiàng)法律性、技術(shù)性和政策性都比較強(qiáng)的工作，缺乏相應(yīng)的人員和機(jī)構(gòu)就很難對其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。就目前的實(shí)際情況來看，盡管部分地方人大已成立了預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但總體上看其監(jiān)督力量仍然十分薄弱。同時(shí)，有些人大代表的議政、參政、督政能力還需要加強(qiáng)。人大及其常委會(huì)的財(cái)經(jīng)預(yù)算部門作為預(yù)算執(zhí)行的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對其中的組成人員也沒有學(xué)歷、職稱、專業(yè)等方面的特定要求，致使真正懂行的專業(yè)人士比較少。針對上述存在的問題，我們可以在以下方面加以完善：有必要在地方各級人大常委會(huì)普遍設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并配備好具有豐富財(cái)政經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，真正做到“內(nèi)行監(jiān)督”。同時(shí)，各級人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期組織常委會(huì)組成人員、人大代表認(rèn)真學(xué)習(xí)政治經(jīng)濟(jì)理論和財(cái)政基本知識，分批、分層次加強(qiáng)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，解決聽不懂財(cái)政報(bào)告、監(jiān)督無從下手的問題。建議人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督部門工作人員必須具備會(huì)計(jì)中級以上職稱的條件。比如：在這次常委會(huì)會(huì)議上，很多委員針對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位的情況，建議人大要提高自身素質(zhì)，要繼續(xù)加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。

（四）建立強(qiáng)有力的預(yù)算執(zhí)行問責(zé)機(jī)制

從現(xiàn)實(shí)情況來看，預(yù)算執(zhí)行過程中的違法行為之所以屢禁不止，與有關(guān)法律責(zé)任在實(shí)際的執(zhí)行過程中虛化和弱化有很大的關(guān)系。因此，在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查過程中，應(yīng)該嚴(yán)格地把握“特殊情況”，制定和完善緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序，杜絕隨意追減追加、破壞預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性的各種行為。總的來看，就目前而言，我國的相關(guān)法律對違法預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任規(guī)定得不夠明晰。為此，應(yīng)構(gòu)建起我國強(qiáng)有力的預(yù)算執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，有必要對預(yù)算執(zhí)行過程中的違法行為所負(fù)法律責(zé)任作出明確、具體、全面的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該加大懲處的力度，對違法者不僅要其承擔(dān)行政責(zé)任，還要依其行為的性質(zhì)和所造成后果的嚴(yán)重程度，要求其分別承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償以及刑事責(zé)任。這樣，可以用法律責(zé)任來保證預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督實(shí)效。比如：在這次常委會(huì)會(huì)議上，很多常委會(huì)委員就預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，建議重視對整改問題的跟蹤檢查，繼續(xù)研究違紀(jì)違規(guī)的體制機(jī)制原因，建立強(qiáng)有力的預(yù)算執(zhí)行問責(zé)機(jī)制，力求從根本上解決問題。

（五）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

審計(jì)部門依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計(jì)力量，通過財(cái)政審計(jì)和延伸到各部門、各單位的專業(yè)審計(jì)，能夠徹底摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的真實(shí)性、合法性和效益性，查出具體問題。因此，人大應(yīng)大力督促并支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的有關(guān)審計(jì)，將人大的預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用。同時(shí)，各級人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。比如：2011年，甘肅省審計(jì)廳共完成了10個(gè)省級預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)，對5·12地震和舟曲泥石流災(zāi)后恢復(fù)重建等9項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行了審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。其注重分析、揭示和反映體制、機(jī)制、制度等方面的問題，發(fā)揮了審計(jì)在保障和改善民生、推動(dòng)深化改革、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)等方面的監(jiān)督職能、建設(shè)性作用和“免疫系統(tǒng)”功能。

（六）重視預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的技術(shù)創(chuàng)新

應(yīng)充分利用技術(shù)手段強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，推進(jìn)人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。這種“技術(shù)”手段既可以是科學(xué)技術(shù)，也可以是“循序漸進(jìn)的程序設(shè)計(jì)”。比如：甘肅省績效預(yù)算管理試點(diǎn)積極開展，財(cái)政大監(jiān)督格局正在加快形成。廣東省人大財(cái)經(jīng)委實(shí)現(xiàn)了與省財(cái)政廳國庫集中支付系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。該省佛山市人大建立了“財(cái)政查詢監(jiān)督系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了對財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)督。四川省人大創(chuàng)設(shè)的“在線監(jiān)督”，其做法是將政府的每一筆支付都完全置于人大的監(jiān)督之下，使國庫的錢柜子變成了“玻璃柜”。浙江省溫嶺市在澤國、新河兩鎮(zhèn)進(jìn)行公共預(yù)算改革，形成了對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”模式。這些地方人大利用技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，使預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督進(jìn)一步落到了實(shí)處。