應(yīng)重新認識并重視地方審計體制改革中的“深圳模式”

□ 楊肅昌

眾所周知，審計體制作為一國政治體制的組成部分，它的任何變動從來都是與特定的政治環(huán)境緊密相聯(lián)的。黨的十七大之后，進一步推動政治體制改革曾一度擺上了中國改革決策層的議事日程。深圳作為中國經(jīng)濟體制改革的試驗田和排頭兵曾率先進行了很多成功的改革，似乎又將率先擔(dān)當(dāng)起地方政治改革的重任。2008年5月《深圳市近期改革綱要（征求意見稿）》（或稱“政改草案”）出臺，提出了包括積極發(fā)展黨內(nèi)民主、區(qū)長差額直選和創(chuàng)新人大工作機制在內(nèi)的多項政改建議。很顯然，這是一次準備在全國率先推出的地方性政治體制綜合改革的實驗。“政改草案”一經(jīng)公布，不僅立刻引起了海內(nèi)外媒體的爭相報道和社會各方面的廣泛關(guān)注，也觸發(fā)了不同層級對地方政治改革的分歧與爭議，不久“政改草案”在種種因素制約下夭折了。與此同時，廣東開始在全省范圍推廣順德“大部制”改革模式，這一模式是將人大、政協(xié)之外的黨政工群全套系統(tǒng)一并納入機構(gòu)整合范圍，試探性地走出一條與深圳“政改草案”不同的改革之路，即為了避免黨政部門機構(gòu)和職能重疊交叉、責(zé)任不清以及辦事效率不高等問題，在政府內(nèi)部機構(gòu)和職能實施合并的同時，還把原來的一些政府部門和事業(yè)單位歸并到黨委機構(gòu)中。這一改革使黨委管得更多更實了，可謂是一種“黨政合一”式的改革。

值得注意的是，深圳“政改草案”與“順德改革”都對地方審計機關(guān)及其職責(zé)作了重新安排。按照深圳“政改草案”，深圳審計體制改革采用的是理論界所稱的“雙軌制”模式（以下簡稱“深圳模式”），即在深圳市人大常委會設(shè)立預(yù)算委員會，并將原隸屬于深圳市審計局的投資審計專業(yè)局并入市人大預(yù)算委員會，建立立法審計，統(tǒng)一審查和監(jiān)督政府預(yù)算、決算和重大投資項目；與此同時，原隸屬于政府的市審計局仍然保留，主要從事經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、地方金融審計以及深圳市政府安排的其他審計事項。按照“順德改革”方案，順德審計體制改革采用的是理論界所稱的“合并論”模式（以下簡稱“順德模式），即將審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)一同并入市紀律檢查委員會，共同承擔(dān)黨政多種監(jiān)督任務(wù)，由市紀委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和組織管理審計工作。由此看，審計作為一種重要的政治與經(jīng)濟治理手段，已為各個政治層面所重視。

雖然，深圳“政改草案”提出的全部改革思想由于條件限制未能實施，但其中的審計體制改革思路仍然具有鮮明的憲政性和現(xiàn)實性特征；更為重要的是，或許我們可從審計體制改革這一局部改革中探索出一條通過完善地方人大預(yù)算審查監(jiān)督制度以帶動地方政治體制改革的適宜路徑來。所以，應(yīng)重新認識并重視這一改革模式。

總體上看，“深圳模式”體現(xiàn)出與憲政一脈相承的理念和方向。

一是體現(xiàn)出“監(jiān)督權(quán)在民”理念

在現(xiàn)代國家和政治形式下，人民不可能都直接去行使民主權(quán)利，直接民主制只能在一個很有限的范圍和領(lǐng)域內(nèi)行使，更多的則是間接民主制形式，而間接民主制主要表現(xiàn)為代議制，在中國，則是人民代表大會制度。按照憲法，人大擁有多項權(quán)力，特別是擁有預(yù)算審批權(quán)和對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)，即“管錢袋子的權(quán)力”。而“財政審計是國家審計永恒的主題”就意味著審計與人大監(jiān)督在內(nèi)容上有高度一致性，即都要監(jiān)督財政支出的合法性、真實性和有效性，這就決定了審計與人大之間存在一種內(nèi)在聯(lián)系。全國人大常委會在分組審議審計工作報告時有委員指出，“對財政的監(jiān)督離開了審計就無法監(jiān)督”。這不僅凸現(xiàn)出審計對于人大監(jiān)督的重要性，更深刻說明了審計監(jiān)督的要義就在于充分保障人民“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。

二是體現(xiàn)出“法治”理念

法治的要義是約束政府以及政府手中的公權(quán)，在憲政體制下，政府權(quán)力不能自行其是，必須服從一種外在的約束和制約，在中國，這種約束和制約最基本的途徑就是人大監(jiān)督。中國憲法已明確了人大對政府監(jiān)督的基本程序和內(nèi)容，但目前人大監(jiān)督在相當(dāng)程度上還停留在理論層面上，如何在程序法和成文法中予以細化將是憲政建設(shè)的重點，特別是在政府權(quán)力已經(jīng)相當(dāng)膨脹的今天尤顯得重要。“深圳模式”體現(xiàn)了法治之理念，使得審計在人大制度下真正成為政府權(quán)力制約機制的重要組成部分，毫無疑問這對于弘揚國家權(quán)力機關(guān)與民主監(jiān)督的威力是極其有意義的。

三是體現(xiàn)出“公共財政”理念

在憲政體制下的財政，是立法控制下的公開透明的公共財政，而對財政支出的審計監(jiān)督必然也要求公開透明，人大制度就為審計的這種公開透明提供了必要的法律與制度保障。比如，人大可通過對審計所查出來的問題進行質(zhì)詢、聽證、討論、調(diào)查等公開化、透明化的程序以及使審計結(jié)果和利用社會化的方式，形成對政府行政機關(guān)或有關(guān)責(zé)任人全面的制約與監(jiān)督局面。這種公開化和透明化的審計程序，體現(xiàn)出公共財政的基本要求。相比之下，審計放在紀委不僅是與紀委職責(zé)相脫離且與公共財政也不相聯(lián)系。紀委職責(zé)是“查人”而不是查財政，且紀委工作無論在組織原則還是辦事程序上都是圍繞“紅頭文件”或“暗箱操作”方式進行，難以真正做到“政務(wù)公開”，社會公眾當(dāng)然難以知曉。

“深圳模式”也是加強人大工作的現(xiàn)實需要。眾所周知，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作包括預(yù)算編制、預(yù)（決）算審批和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)都需要人大具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)和專業(yè)能力給予把關(guān)，也需要雄厚的預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)參與其中，以輔助人大及其常委會履行好預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。對此，廣東省人大財經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室主任黃平就認為：“國外的一些國會（議會）設(shè)有專門的技術(shù)機構(gòu)如預(yù)算局、審計總署，專門負責(zé)審核政府財政預(yù)算的技術(shù)指標(biāo)，我們的預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)該建立在技術(shù)數(shù)據(jù)的分析上，需要加大技術(shù)人員的投入。”但現(xiàn)實中，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的諸多環(huán)節(jié)都存在薄弱之處，使得人大監(jiān)督的深度、廣度和力度都受到比較大的影響。究其原因，這與審議和監(jiān)督預(yù)算力量存在嚴重不足密切相關(guān)。當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督上的困境與薄弱，不僅凸現(xiàn)出人大對細化預(yù)算、加強審批和強化審計監(jiān)督的強烈需求，也昭示出人大建立自己的預(yù)算執(zhí)行審計隊伍的必要性和緊迫性。

總之，“深圳模式”順應(yīng)社會主義民主政治和人民代表大會制度的進一步發(fā)展，密切聯(lián)系實際，具有鮮明的、正確的政治理念，是中國審計發(fā)展方向，相信在不斷落實鄧小平政治改革思想的號召下是可期待的。

相比之下，“順德模式”盡管在現(xiàn)實政治生活中被加以推廣，但這一模式事實上存在不少理論與實際難題。

一是如何理清不同監(jiān)督的屬性及其關(guān)系

紀檢監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督，依據(jù)的是黨內(nèi)的各種規(guī)定，如黨內(nèi)監(jiān)督條例等；監(jiān)察監(jiān)督屬于國家行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，依據(jù)的是行政監(jiān)察法及其他行政法規(guī)等；而審計監(jiān)督依據(jù)的是憲法和審計法，盡管當(dāng)前仍然屬于行政監(jiān)督的一種，但其應(yīng)該是代表納稅人意愿對政府機關(guān)實施的國家監(jiān)督。這些監(jiān)督的屬性和要求應(yīng)該說是不盡一致的，所以在“順德模式”下如何處理好這些不同監(jiān)督的屬性及其關(guān)系將是一個大問題。

二是如何處理好人大與審計之間的關(guān)系

圍繞預(yù)算法、審計法和監(jiān)督法，審計與人大之間就財政監(jiān)督形成了一種密切的聯(lián)系，審計工作為人大服務(wù)既是一種法律規(guī)定也是一項政治任務(wù)。但“順德模式”下審計機關(guān)面臨著多頭指令和要求。面對黨委、人大和政府三方面不同的要求，能否平衡好？更大的可能是，審計與人大之間的那種密切聯(lián)系被隔斷。因為人大可以責(zé)令政府并通過政府要求審計機關(guān)做好某項工作但卻不能責(zé)令黨委（紀委）。而每年審計機關(guān)是代表政府還是黨委（紀委）向人大常委會作審計工作報告？如果是代表前者那就名不副實，而如果代表后者那人大能監(jiān)督黨委（紀委）或者說后者有必要向人大報告工作？無論怎樣，都破壞了人大監(jiān)督的程序性和嚴肅性。

三是如何處理好權(quán)力制約問題

應(yīng)該承認，權(quán)力集中有它的好處——可集中力量辦大事，在這方面我國有很多成功的事例；但另一方面，如果權(quán)力缺乏制約，集中全力也可能辦錯事，這同樣有歷史為鑒。所以，在黨政權(quán)力無限擴張的同時，更應(yīng)思考如何才能確保權(quán)力的正確行使。審計的使命就是加強對政府權(quán)力的制約與監(jiān)督，以督促和保證政府行政機關(guān)公正廉潔地行使好人民所賦予的權(quán)力；黨的十七大也是從完善制約和監(jiān)督機制的角度來定位審計監(jiān)督的。但“順德模式”顯然沒有從這一角度來理解和設(shè)置審計。

四是如何處理好憲法遵循問題

憲法第九十一條和一百零九條按政府行政管理模式，從隸屬關(guān)系、負責(zé)人任命、權(quán)限職責(zé)等方面確定了中國審計制度。盡管“順德改革”體現(xiàn)出“黨政合一”的格局，但黨與政府在組織屬性和運行機制等方面上仍然是存在區(qū)別的，所以對比憲法，“順德模式”對審計隸屬關(guān)系的改變?nèi)杂羞`憲之處。相比之下，“深圳模式”下原市審計局及其大部分職責(zé)仍然保留在政府之中，而在人大內(nèi)部增設(shè)預(yù)算執(zhí)行審計組織以及強化預(yù)算監(jiān)督的做法也是依法可行的，所以并沒有違憲。

總之，“順德模式”盡管在強化黨政權(quán)力及提高審計效率方面意義較為明顯，但這一模式是基于舊的、傳統(tǒng)的政治理念以及“黨政合一”體制，隨著中國社會主義民主政治發(fā)展進程，其合理性和科學(xué)性會受到越來越多的質(zhì)疑，所以這一改革模式難具長久生命力，應(yīng)是一種權(quán)宜之策而非長遠的制度安排。