參與式預算與社會管理創新

□ 林應榮

在推動公共預算改革中，如何發揮社會組織和公眾的力量，增強對公共預算的審查和監督，直接關系到社會公平的實現。浙江省溫嶺市近年來探索開展的“參與式預算”，以預算為切入點，以民主懇談為主要形式，通過有序、有效組織人大代表和社會公眾參與預算編制討論和執行監督，很好地破解了公眾參與社會管理、公共預算改革這兩個時代命題。

一、參與式預算改革，為加強和創新社會管理提供了典型路徑

溫嶺的“參與式預算”，是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案編制的討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現實質性參與的預算審查監督。其改革內容主要包括：組建公民廣泛參與的預算審查監督參與庫和人才庫；人代會前增加代表和公眾初審、討論預算編制環節，實行廣泛的預算初審民主懇談、部門預算民主懇談和代表工作站預算征詢懇談；人代會期間鎮級通過大會審議、詢問、辯論、提出并票決預算修正議案，市級通過分代表團專題審議部門預算等途徑加強預算審查；人代會后推動預算向社會公開，并在各鎮設立人大財經小組加強預算執行和決算監督。從六年實踐來看，參與式預算促進了社會公眾的廣泛參與，順應了加強和創新社會管理的目標要求，取得了積極的成效。

首先，實行參與式預算，積極回應了社會關切。隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的政治意識、參與意識、公民意識日益提升，對民主的訴求和要求享有知情權、參與權、表達權、監督權的愿望也逐漸強烈。特別是在預算方面，一直以來公眾由于缺乏參與預算編制和監督的途徑和載體，對于預算怎么來、錢花到哪里去、過程是否合理和公正，存在許多疑問和意見。在一些基層政府及部門，由于缺乏預算約束和公眾監督，隨意花錢、“三公”消費、財政赤字問題比較嚴重。參與式預算的實行，探索將民主懇談運用到預算審查監督當中，通過有序組織代表和公眾廣泛參與預算審查監督，很好地落實了“四權”，促使政府預算走向科學化和民主化。同時，它還推動了預算的公開和透明，在與代表和公眾的互動中，促使政府不斷加大預算公開力度，目前溫嶺已網上公開市級所有的預決算信息、27個部門的預算及“三公”經費（占到預算總額的95%以上）和16個鎮（街道）的預算及“三公”經費，報紙上公開2個部門預算。預算的全方位公開，使得公眾對政府及部門在本年度怎么花錢、錢花在哪里都清清楚楚，較好實現了“取之于民，用之于民，告之于民”的要求。特別是2011年市鎮兩級“三公”經費的大力度公開，引起了社會的強烈關注和反響。

第二，實行參與式預算，有效搭建了公眾參與社會管理平臺。參與式預算順應了民意的要求，在人大、政府、代表、公眾之間搭建起有效的對話和溝通平臺，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務決策、管理和監督提供了新的渠道。譬如，澤國鎮每年采用乒乓球搖號的方式，按照2‰比例從全鎮l8歲以上的人群中隨機產生240名選民代表，參與預算民主懇談；新河鎮預算初審民主懇談的參與者除人大代表外，各協會、社會團體、各界代表和公民自愿參與，每年都有120名左右非人大代表參與；溫嶠鎮在分村召開預算民主懇談中，45個村按每村30人計算，起碼有1200多人接觸并參與預算方案的討論；市級部門預算民主懇談每次邀請30余名人大代表和60～80名各界的組織、公民（非人大代表）廣泛參與；代表工作站直接在基層一線與廣大選民就預算進行面對面征詢懇談，等等。在參與式預算當中，賦予代表和公眾充分的知情權、參與權、表達權、監督權，通過直接面對面地與政府互動、對話，增強了民意的表達和公民在決策過程中的影響力。實踐證明，公眾參與預算編制的討論和審查不僅能夠搞好，而且遠比少數人想得周到。同時，通過參與式預算，促使公民在參與當中不斷增強公民意識和民主觀念，不斷形成民主習慣，不斷提高行使民主權利的能力，這樣充分調動了代表和公眾參與管理社會公共事務的積極性和主動性，體現了人民當家作主。

第三，實行參與式預算，促進解決了一批社會民生熱點。通過參與式預算，使得代表和普通民眾有機會親自參與政府年度預算編制的討論和審查，對政府的“花錢計劃”發表意見，從而推動政府將有限的資金用在社會事業發展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關注需要解決的項目上，使政府花錢更加向民生傾斜。如在鎮一級，通過參與式預算，澤國鎮加大了對小型農田水利建設的投入，從原來預算安排50萬元提高到100萬元；溫嶠鎮新增了“品牌農業創建”、“幼教支出”2個預算項目（分別安排資金10萬元和5萬元），并在“環境整治”項目中調增了50萬元；箬橫鎮將70%以上的財政用于民生。在市一級，建設規劃部門根據代表和公眾的意見，增加了500萬元的“廉租房（新建）”項目；交通部門在“農村公路養護”、“老年人免費乘公交車”項目中分別調增了90萬元和50萬元。通過參與式預算，也推動了一批民生項目建設，如通過交通部門預算民主懇談，推動了石松一級公路、76省道太平至漩門溫嶺段等交通重點項目的實施和如期完工；通過建設規劃部門預算民主懇談，推動了東月河防洪老街拆遷項目的落實；通過新河鎮參與式預算，推動了新河鎮長麻路改建、老城區改造項目的落實。參與式預算的實行，由于直接涉及資金安排，為解決民生熱點難點問題提供了有效途徑，促進了民生的保障和改善。

第四，實行參與式預算，體現了“三個最大限度”要求。最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，是加強和創新社會管理的總要求。當前中國社會正處在一個思想和文化多元、多樣、多變的時代，各種聲音此起彼伏，公眾維護自身權益的意識和訴求比較強烈，同時焦躁、疑懼、憤青、警惕、不安等不良情緒和心態也彌漫社會，社會不和諧因素在增加。實行參與式預算，賦予普通公眾充分的表達權，促使政府更多地運用民主法治的方式，通過平等的溝通、協商來傾聽不同的聲音和意見，消除政府、公眾之間的許多隔閡和誤會，從而不斷提高政府平衡各種社會利益關系、化解各種矛盾、維護社會公平正義的能力，改善政府形象，提升政府的公信力。通過參與式預算，也促使政府克服隨意花錢以及抑制不斷增長的“三公”經費及鄉鎮債務規模，促進節約型政府建設。同時，通過成千上萬的普通市民參與地方預算編制和執行審查監督，在良性互動中也有利于達成各方共識、完善公共治理，不斷形成更加理性、平和、開放、包容的社會心態，形成支持政府工作的堅實基礎，進而激發社會活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，促進社會和諧穩定。

二、在加強和創新社會管理中，參與式預算尚有較大的作用發揮空間

從實踐來看，參與式預算推進過程中也存在不少困難和問題。一是各方思想尚未完全統一。譬如人大自身思想分歧還比較大、部分鎮（街道）還存在應付和走過場心理、財政部門與人大要求還不夠銜接、相關部門工作還不夠主動。二是公眾的參與度和關注度亟待提高。參與的廣泛性和代表性明顯不足，特別是中介機構、行業協會、社會團體等社會組織以及基層一線工人、農民、婦女、外來人員等群體參與度不夠。另外，公眾對預算的關注度也有待進一步提高，引導和發動公眾參與預算監督仍需花大力氣。三是預算懇談和對話的效果仍需增強。參與式預算的主要精髓是預算民主懇談和預算審議，但從目前實踐來看，“扎扎實實走程序，認認真真走過場”的現象一定程度存在，部分代表和公眾要么缺乏專業知識不敢發言，要么認為沒有效果不想發言，要么沒有圍繞預算主題不會發言，直接影響懇談、對話的效果。四是會后預算公開和公眾參與監督不足。鎮（街道）和部門預算公開還不夠主動、及時、規范，公眾參與預算日常監督的渠道還不夠暢通。這些問題也說明，參與式預算尚有較大的發展和成長空間。面對加強和創新社會管理的新情況、新任務、新要求，下一步參與式預算當在以下幾方面繼續深化和完善。

首先，進一步形成推動力。參與式預算的深化完善，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，把握好正確的政治方向。要主動爭取各級黨委對這項工作的領導和支持，始終堅持依靠黨委“總攬全局、協調各方”的核心領導作用，合心、合力、合拍地有序推進。積極與政府及部門溝通，統一思想認識，明確財政部門與其他部門的職責，真心實意投入到參與式預算改革當中。特別是加強與財政部門的溝通與銜接，做好基礎性工作，為參與式預算創造良好條件。加強對鄉鎮（街道）實施參與式預算的指導和考核，通過強化培訓、督查以及定期召開會議等形式，消除基層對實行參與式預算的疑慮、畏難、應付情緒，在達成共識的基礎上，充分調動工作主動性和創造性。要加強參與式預算有關制度建設，為參與式預算的堅持和完善提供根本保障。各鄉鎮可結合實際出臺相應的辦法或意見，并通過人民代表大會，以法定的形式把預算審查監督的有關程序規范下來。通過統一思想、建章立制，形成參與式預算改革的強大生命力和推動力。

第二，進一步增強吸引力。在社會管理格局中，社會協同是依托，公眾參與是基礎。參與式預算實施當中，必須突出社會協同、公眾參與，通過積極鼓勵和引導，給社會組織和公眾參與社會生活創造良好的空間和條件，從而形成公共治理的“善治”局面。具體來說，一是進一步加強宣傳、培訓和引導，提高全社會的預算意識，培養公眾的預算興趣。政府部門在預算編制和公開上要增加可讀性、可看性，做到圖文并茂，增加公眾關注度。預算公開的途徑還要更加廣泛，除了官方網站外，可在一些熱點門戶網站、論壇、博客、微博等渠道公開預算。通過采取有效措施，形成全社會關注預算、討論預算、監督預算的良好氛圍。二是通過組織推選、公開邀請、自薦等方式，積極鼓勵引導社會中介機構、行業協會、社團組織以及專業性機構等廣泛參與。社會組織的參與面在參與式預算當中要有一定的比例，并應逐步增加。有必要的話，可單獨給社會組織設立一個組，圍繞預算進行民主懇談。三是在確定參加對象時要考慮利益均衡性，抽選方式更加科學、合理，綜合運用乒乓球搖號、“海選”、組織指定、公開邀請等方式，使參與公眾更具廣泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地進行參與。四是在程序上進行科學設計，賦予參與公眾更多的表達權，使他們能夠更加充分地表達利益訴求，培養和提高他們的參與熱情。民主懇談是參與式預算的重要形式，特別要注重懇談時間的把握、氛圍的營造和效果的體現。在部門預算民主懇談中，可增加視察環節，使代表和公眾對預算民主懇談有更直觀、更感性的感受，同時每次可確定一些預算項目為懇談的重點，選擇一批備選項目供公眾票決，增強預算民主懇談的針對性和實效性。在各鄉鎮（街道）預算民主懇談中，要擴大基層群眾參與的懇談面，在日程安排上留出充裕的懇談時間，同時在懇談中可借鑒澤國做法設立主持人制度，引導并激發公眾充分、熱烈地表達對預算的意見和建議。

第三，進一步提高服務力。參與式預算的推進，要進一步按照加強和創新社會管理的主要內容發揮服務作用。具體在“四個民”上下工夫。一是服務民生優先。參與式預算要以保障和改善民生為出發點，注重解決民生熱點難點問題。圍繞民生預算項目開展審查和監督，應該成為重中之重工作。像溫嶺市石橋頭鎮在人代會前分區域組織代表和公眾開展政府實事工程項目民主懇談并進行票決的做法，值得借鑒和推行。二是促進民主實踐。參與式預算是繼選舉民主之后預算民主的廣泛實踐，是人民當家作主的真切體現。參與式預算要以培養公民意識和民主習慣為著力點，十分注重公眾參與的廣度和代表參與的深度，通過代表工作站以及分區域、分行業、分片、分村等形式，把預算民主懇談進一步前移到基層第一線，讓普通民眾更多、更近地參與地方預算編制和執行審查監督，把財政預算的主導權真正交到老百姓的手中，同時在參與當中不斷增強公民意識、不斷形成民主習慣，推進基層民主政治進程。三是維護民心安定。參與式預算要以協調各種關系、化解隔閡矛盾為突破點，促進社會和諧和民心安定。要通過民主懇談、對話溝通的方式，以預算為載體，積極為政府和公眾消除隔閡、消解分歧、消弭沖突，從而培養形成良好社會心態，促進社會秩序更加良好、社會大局更加穩定。四是注重民力匯聚。參與式預算是多種社會力量與政府形成財政預算管理合力的一種社會管理創新。要在實施過程中以尊重民意民聲、匯聚民智民力為關鍵點，十分注重傾聽和吸收代表和群眾的意見與建議，促進預算的修正和調整。要督促政府切實尊重、積極回應和認真處理代表、公眾意見建議，并建立反饋機制，通過媒體、文件或信件等形式，主動、及時地向代表和公眾反饋意見建議研究吸收情況。

第四，進一步發揮影響力。切實發揮參與式預算的引領和主導作用，不斷推動公共預算改革進程，影響和促進政府治理走向善治。一是推動預算細化。按照政府收支分類科目改革方向，將預算細化到“類”、“款”、“項”、“目”，盡可能把每一筆開支都列得詳細，并通過附加說明、注釋等形式，對一些預算數據和政策作出更加全面、透徹的解釋，使代表和公眾能進一步看懂預算，了解政府資金的來源和使用情況。在這方面，財政部門要主動做好基礎工作，并加強對各鄉鎮（街道）的指導，使它們在預算細化上能更加規范、統一。二是推動預算公開。預算公開是公共財政的本質要求，應該積極推動預算公開，主動回應民眾熱切期盼。要進一步擴大公開范圍，力爭將所有的部門預算全面公開，并探索所有部門預算全部上人代會審查。鑒于部門預算表格多且不易印發的實際，可嘗試建立部門預算信息電子查詢系統、在各代表駐地設置“部門預算草案書面查閱處”，方便代表查閱和下載。要進一步拓寬公開渠道，不能簡簡單單地在網上公開了事，特別要注重公開的社會效果、公開的影響力，通過公開激發社會公眾關注和監督預算的熱情。建有網站的單位還要責無旁貸地在自己的網站上公開預算。要進一步完善公開內容，盡量將細化后的預算全部公開，特別是群眾較為關注的“三公”經費，各級各部門都應主動公開，并將決算情況也予公開。三是推動預算監督從程序性走向實質性。要通過參與式預算，組織和發動代表和公眾廣泛參與，形成強大合力，力促政府和部門所花的每一分錢都受到嚴格的監督約束，體現公共財政公共監督。重點加強對政府性投資項目、政府性債務以及“三公”經費的監督，堅決抑制政府不合理的項目投資規模，抑制不斷增長的“三公”經費及鄉鎮債務規模，促進預算資金規范、安全、有效使用。要暢通公眾參與預算日常監督渠道，以分組跟蹤監督、預算執行民主懇談、代表工作站監督等形式，組織代表和公眾對政府預算執行情況進行貫穿全年的跟蹤監督，增強公眾監督效果。