人大常委會任免事項中的回避問題

□ 李鵬程

不久前，在中國人大新聞網上看到一篇《審議發言時擬任人員有回避的必要嗎》的文章，由此引發了筆者對人大常委會任免事項中關于回避諸多問題的思考。隨著人民代表大會制度的不斷完善，人大常委會更高更深層次的議事程序和制度問題就越來越被社會和人們所關注，進而人大常委會任免回避的問題也開始進入人們的視野，成為人大研究探討的新課題。現實中，當權力與理智發生碰撞的時候，應該是理智戰勝權力，但有時往往與其相反，當遇到權力誘惑和人世情感驅使的時候，作為個體的人難免凸顯私情私心，天平難免就會偏移，理智難免就會瞬間不在。人大常委會每一位成員都是社會中的一員，同樣會遇到權力與理智的碰撞，同樣會產生人與人之間的情感糾葛。因此，在人大常委會任免中，設置一些限制是為了公平與正義，有限制的回避，有利于人大常委會組成人員充分發表意見，有利于人大常委會組成人員任免權力充分公正地行使。

一、關于回避的問題

一些國家的議會也有較明確的規定，譬如英國防止以權謀私的“利益聲明”制度就有回避制度的實質意義。英國議會常設委員會在選舉委員會主席之前，要求每位委員向委員會秘書遞交一份詳細的個人經濟利益材料，并在各委員中傳閱。選舉后，當選的主席首先要求每位委員申明本人與委員會職能范圍和主要工作可能相關聯的利益。委員們發現個人利益與某項調查事項有關聯，應盡早聲明。若個人利益與證人構成關系，應在聽證會上重復聲明；若個人利益會直接受到調查的影響或調查事項直接關聯到本人有利益的單位，應回避參與調查。當議員所申明的利益發生利益沖突，必須對他們的行為進行限制或回避。譬如，當一名議員曾經或正在或將要從議會之外的某個單位（或個人）接受經濟好處，他就不能主動提議一個涉及那個單位或類似單位、行業的事務或利益的議會議程，包括不能提出議案或請愿，不能要求休會或辯論，不能提出動議、修正案、草案報告，不能附議等。由此可見，在我國各級人大常委會設立審議人事任免事項回避制度是必要的。

二、人大常委會任免中幾種回避情形

一是普通個人與集體的回避，即被任免人員與人大常委會集體的回避。這種情形比較普遍，幾乎各級人大常委會過去都在常用。

二是特殊個人與集體的回避，這種特殊個人是指被任免人員的身份特殊，即被任免人員是同級人大常委會組成人員。譬如常委會組成人員被免去職務的審議表決、或組成人員被任命為人大專門委員會及常委會工作機構有關職務的審議表決等。

三是個人與個人的回避。即被任命人員與同級人大常委會組成人員中某人有直接利害關系的情形，這種回避也可稱為情感回避。譬如夫妻關系、直系血親關系等。因為人都有趨利避害的本性，所以當涉及本人利益時，人往往是很難站在客觀的立場上，作出公正、理性的判斷。后兩種情形在各級人大常委會任免事項中基本上是被忽視的。筆者認為，后兩種情形同樣重要，同樣需要在任免事項中去應用。

三、人大常委會任免回避方式

一是全過程回避，即前面所講的第一種情形，普通個人與常委會集體的回避。《審議發言時擬任人員有回避的必要嗎》一文描述的就是這種情形，被任免人員應該回避，為了讓常委會組成人員充分發表意見，被任免當事人應在審議、表決的全過程回避。

二是階段性回避，即審議階段回避。人大常委會的任免按階段劃分，通常為“提名、擬任發言、審議、表決”等階段。審議階段回避適用于“被任免當事人是同級人大常委會組成人員的任免”和“被任免當事人與同級人大常委會組成人員中某人有直接利害關系的任免”，涉及的是常委會組成人員中某人的回避，這種回避便于其他組成人員充分發表意見。如果要其全過程回避的話，是否剝奪了其當事人的一項重要職權——核心權力表決權？

四、推行人大常委會任免回避制度存在的問題

一是依法無據。目前還沒有一部法律或法規對人大常委會任免有關回避問題作出明確規定，首先應該對建不建立回避制度予以確認。人大的回避不等同于公務員法所規定回避的情形，公務員法所規定的是任職回避，即職務回避，是指“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作”，不屬于任免回避。因此首要的是制定和完善這方面的法律法規。

二是制度缺失。目前就任免回避問題各級人大都還沒有確立比較完善的制度,即使有的《議事規則》或《任免辦法》中有所涉及,但也很不具體很不全面。實踐中，我們常常應用的“被任免人員的回避”是否是“約定俗成”的，沒有任何文字的表述和記載（都知道這么做）。

三是實踐中難以操作。主要涉及“有直接利害關系”的那一種。怎么確定直接利害關系？怎么報告？直接利害關系范圍如何界定？都需要一定的規則程序予以明確。關于直接利害關系問題，可參照公務員法，但又不能太復雜，不能把“夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的”都納入。筆者認為，只要界定到“夫妻、子女、父母”就可以了，就是這樣的界定，實施起來操作的難度都很大。

五、推行人大常委會任免回避制度解決問題的建議

一是從國家的層面上，建議全國人大盡快制定人大常委會任免回避的相關法律法規，或完善《全國人大常委會議事規則》。

二是地方人大要積極研究任免回避的相關操作程序，完善回避的報告或聲明程序和制度，使人大常委會任免回避事項加快走向正規。