黨代表提議提案制度的實踐與探索
——以上海市浦東新區為例

● 毛棟英

黨代表提議提案制度的實踐與探索
——以上海市浦東新區為例

● 毛棟英

建立和完善黨代表提議提案是推進黨內民主的重要路徑。本文以上海市浦東新區為實踐樣本，提出要在頂層設計、工作機制、流程設計以及專職化等方面加以推進，提高黨代表提議提案的科學化水平。

黨代表；提議提案；專職化

建立和完善黨代表提議提案制度是推進黨內民主的重要舉措，也是落實黨員主體地位的必然選擇。黨的十六屆四中全會指出，要“建立黨的代表大會代表提案制度”，“建立代表提議的處理和回復機制，加強代表同選舉單位黨員的聯系，聽取和反映黨員的意見和建議”，并要求“黨的各級全委會召開會議時，可根據議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議”。黨的十七屆四中全會再次強調“建立各級黨代表大會代表提案制度”。黨代表提議提案制度作為黨代表作用發揮的重要途徑，為新時期黨內民主注入了新的活力。

一、黨代表提議提案制度：推進黨內民主的重要路徑

黨代表提議提案制度是推進黨內民主的重要路徑，其在滿足黨代表政治參與需求的同時，還體現了黨員主體地位的實質意義, 增強了黨執政的合法性基礎，對于推動我們黨民主執政、科學執政有著重要意義。

（一）實行黨代表提議提案制度，有利于增強黨代表主動參與黨內事務意識，推進黨內民主決策。2008年頒布的《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》明確規定黨代表在大會召開期間，可以聯名向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案，在大會閉會期間，黨代表可以提出提議。這標志著黨代表提議提案制度的正式確立。這使黨內的政治生活有了新的變化：一是改變了黨代表在黨代會上只有表決權而沒有決策提議權的局面，使黨代表的話語權有了制度上的保證。二是改變了原只由少數人考慮重大決策的局面，使黨代表實質性地參與決定黨內事務中來。這無疑增強了黨代表主動參與黨內事務的意識，同時也對黨代表履職提出更高的要求，也有利于增強黨代表民主議事、民主決策、民主監督權利的行使，從而推進黨內民主決策、科學決策的水平。

（二）實行黨代表提議提案制度，有利于凸顯黨員主體地位，保障黨員的民主權利。列寧曾指出：黨內的一切事務由一律平等的全體黨員直接或通過代表來處理。中國共產黨作為無產階級政黨組織，黨員是黨的組織的主體，是黨內義務和權利的主體，是黨的各項活動的主體，也是黨內權力的授予者，是黨內權力真正的主人。同時，我們黨實行間接民主方式，黨代表是黨內“上情下達”、“下情上傳”的平臺和渠道，黨員參與黨內事務主要通過黨代表來實現，黨代表提議提案權來自于廣大黨員，體現的是廣大黨員的意志。由此，黨代表提議提案制度的確立，尊重和保障了黨員的主體地位，彰顯了黨內事務由黨員作主的民主理念，營造了黨內民主氛圍，切實保障了黨員民主權利的實現。

（三）實行黨代表提議提案制度，有利于密切黨群關系，增強黨執政的合法性基礎。馬克斯·韋伯提出，合法性來源于三個方面，一是世襲繼承，二是個人魅力與威望，三是法理，即人們對執政制度規范的認同。我們黨是執政黨，合法性主要來源于廣大人民對中國共產黨的接受與認同，包括所制定的制度、規則等。黨代表提議提案制度無疑是黨內民主制度的新突破，有利于增進黨代表深入社區、企業和農村，聯系黨員和群眾，傾聽民聲、反映民意，為服務、凝聚群眾，密切黨群關系提供了制度保障，增強了黨執政的合法性基礎。

二、浦東新區黨代表提議提案的探索與實踐

近年來上海市浦東新區根據中央和市委的要求，在區、鎮的黨代表提議提案方面形成了一整套相對完善的制度體系,并在實踐操作中取得了初步成效。

在新區層面，2006年浦東新區作為上海市市級試點單位，提出了6個提案，獲得了市委組織部的好評。2011年12月在原有基礎上制定和完善了相關提議提案的辦法，包括《中國共產黨上海市浦東新區黨代表大會代表提議工作暫行辦法》、《關于做好浦東新區第三次黨代表大會期間代表提案工作的操作辦法》,并設計了代表提案表以及辦理情況征詢意見表等，雖然最終沒有提出提案，卻在制度規范上前進了一大步。總體而言，黨代表提議年均5至9份左右，但提案數量偏少。2012年，浦東新區在建立與完善提案制度方面先行先試,在市黨代會上，浦東新區提出了3個提案，內容圍繞社會組織發展、沿海濱江發展帶規劃以及臨港人才發展三個方面，目前都已審核通過、立案。

在鎮層面，浦東新區區域范圍內已有許多鎮（高東、高行、宣橋、祝橋、六灶、泥城、大團）開展了提議提案的探索實踐。其中高行鎮在2002年率先試點黨代會常任制工作的基礎上，2004年鎮一屆四次黨代會通過了《高行鎮黨代表大會關于代表提案的辦法（試行）》，2007年鎮二屆二次黨代會通過了《高行鎮黨員代表大會關于代表提議處理的辦法》，在2011年9月召開的高行鎮第三屆黨員代表會議上組織開展的黨代表提議提案制度的主要做法為：一是制度先行，建立健全機制。鎮黨委召開黨委會討論制定了《高行鎮黨員代表大會代表提案工作實施細則》（試行），明確了提案的內容（主要為本鎮范圍內帶有全局性、戰略性、長遠性、普遍性以及黨員群眾反映強烈的重大問題）、方式以及程序等，確保提案工作的規范性和可操作性。二是征求意見，調動代表積極性。在黨代會召開之前，鎮黨委分類分批召開黨代表座談會，廣泛征求實施代表提案制度的建議，積極發動代表們就本鎮范圍內具有全局性普遍性的問題提出提案。79名黨代表積極調研、搜集材料，為起草提案作精心準備。三是狠抓落實，推進提案辦理。2011年高行鎮黨代會把提案制度作為大會的一項重要議程，專門成立代表提案工作組負責受理提案，并提出是否立案的初步審查意見，提交大會主席團審議。大會主席團召開全體會議，對提案進行審議，并作出是否立案的決定；未列入提案的作書面提議處理。鎮三屆一次黨代會共收到黨代表提案6個，其中4個提案審核通過，其余2個作為提議處理。對大會立案的4個提案，鎮黨委召開提案交辦會議，確定主辦和協辦單位，明確責任分工、辦理與答復時限，辦理結束后由提案代表填寫征詢意見表，如果該提案半數以上代表不滿意答復的，鎮黨代會常任制工作辦公室督促承辦單位再次研究辦理，并規定相應時限。

這些鎮都在四個方面進行了創新性探索：一是在組織機構上，都建立了鎮黨代表常任制辦公室，具體負責提議提案的組織協調工作，為黨代表提議提案提供了固定的溝通部門，便于工作開展的計劃性、持續性。二是在制度規范上，基本都建立了一整套辦法、制度，有的鎮雖然沒有建立明確的制度，但在提議提案過程中有一整套完整的操作體系,逐步向制度化、科學化方向發展。三是在代表活動安排上，都開展調研、培訓等主題活動，積極為提高代表履職能力創造條件，還為黨代表提議提案相關活動提供經費保障。四是在保障方面，明確承辦單位并實施反饋工作，對黨代表提出不滿意的答復，確定規章流程，再次要求承辦單位進行研究辦理，以確保黨代表的提議提案落到實處。

三、進一步提高黨代表提議提案工作的科學化水平的思考

在總結浦東新區實踐的基礎上，思考黨代表提議提案工作的科學推進，要在加強頂層設計、推進流程創新、完善工作機制以及實現黨代表專職化等方面進一步探索。

（一）加強頂層設計，創新工作體制，確保提議提案工作科學化。首先，在區層面建立黨代表提議提案工作室，為黨代表提議提案搭建專有平臺，即構建起“黨代表工作處—黨代表提議提案工作室—黨代表小組”的組織架構。黨代表工作處為黨代表工作的總指導機構，黨代表提議提案工作室為黨代表工作處的內設機構，專門負責提議提案專項工作，黨代表小組為黨代表按照行業、職業等分類劃分的小組。

其次，在鎮層面設提議提案專項小組，內設于鎮黨代會常任制辦公室，小組負責人由黨代會常任制辦公室主任兼任，并配備2-3名提議提案專員，負責提議提案的具體工作，包括提議提案表的設計、黨代表的提議提案專項調研、聯系提議提案代表以及督促承辦單位落實等。

再次，區黨代表工作處對鎮層面提議提案工作開展專項指導設計。在鎮層面開展黨代表提議提案工作期間，區黨代表工作處要積極給予指導，特別是在統一提議提案表格設計、黨代表提議提案專題培訓、黨代表調研活動設計以及黨代表活動經費統一方面，提出指導性意見，確保區域范圍黨代表提議提案工作的整體推進。

（二）加強內容和流程設計，注重可操作性，實現提議提案工作精細化。首先，在提議提案內容上加以引導，突出黨代表特點。目前黨代表提議提案內容大多與人大代表議案雷同，重合度比較高，大多為民生問題。如2009年區9份黨代表提議，主要圍繞“人戶分離”、亂停車等問題，僅1份提議是關于一級支部評選工作的建議。再如高行鎮2011年的6份提案都是圍繞老集鎮改造、“廠中村”和“城中村”動遷等方面。考慮到區黨代表肩負著討論地方重大問題及黨的建設重大事項的特殊職責，應著重突出黨代表的特點，與人大代表區別開來，要在提議提案內容上突出黨的建設的重大問題并具體化，如圍繞黨員隊伍建設、黨內民主建設（黨務公開、公推直選等）面臨的新問題，避免籠統為黨的思想建設、組織建設和作風建設。

其次，優化提議提案流程，突出簡便易操作特點。根據目前的流程設計看，還存在一些不盡合理的地方，如在提議受理中，沒有明確提交時間；在提案流程設計中，辦理的監督也相對弱化等。因此提議提案的程序、辦理時限要逐項明晰。如確保提議工作的連續開展，定于每月5日為集中受理提議的時間，保證代表建議的時效性，避免一年一次提議的局限。在提案辦理過程中，除了要安排黨代表與承辦單位定期交流外，還要完善監督進程，及時保持溝通協調。特別是在提案辦理反饋表中,除了“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個選項外,還要在反饋表中讓代表闡述不滿意的具體原因,提高反饋表的科學有效性。

（三）深化工作機制，推進提議提案工作高效化。首先，深化黨代表聯系黨員機制。黨代表提議提案來自于黨員群眾，是黨員群眾意志的真實反映。通過建立黨代表定期定點聯系黨員群眾制度（如規定黨代表每年聯系黨員不少于10人，聯系群眾不少于20人，并建立聯系情況登記表），及時把握黨員和群眾的動態情況，認真傾聽意見，增強黨代表服務群眾意識，以提議提案的形式及時反映黨員群眾的建議和訴求，幫助解決問題。

其次，深化定期視察、調研和座談機制。在提議提案辦理過程中，區黨代表工作處內設的提議提案辦公室、鎮黨代表提議提案專項小組要積極組織黨代表定期視察、調研，并與承辦單位建立交流機制，積極鼓勵黨代表質詢，并對提議提案雙向溝通有明確的規定（如提案代表在提案辦理過程中與承辦單位溝通次數不少于三次，并就溝通情況加以記錄在冊），防止流于形式。另外，提議提案辦理要落實監督責任，明確到人，確保提議提案辦理的時效性。

再次，建立承辦單位之間的協調機制。除了黨代表與承辦單位之間要定期溝通外，還要在提議提案辦理過程中建立承辦單位之間的協調機制。提議提案辦理中，涉及的事項一般要牽涉到許多部門，除了確定主辦單位與協辦單位外，提議提案辦公室及專項小組要起到中間協調作用，并對辦理效率高的單位給予獎勵。除了定期召開碰頭會，建立獎懲機制外，還要建立“浦東新區黨代表提議提案在線”網站，設定各方進入網站的權限，增強各方責任意識，讓黨代表跟蹤提議提案的辦理進程，并參與網站提議提案討論，從而確保提議提案的辦理質量。

（四）提高黨代表履職能力，實行部分黨代表專職化。首先，創新保障服務平臺，增強黨代表履職內動力。要積極搭建平臺關心黨代表，要積極組織黨代表活動，豐富活動內容；要加強黨務公開的力度，暢通黨代表的信息渠道，相關事項的公開與宣傳實現黨代表“三先”（即先知道、先討論和先行動），讓黨代表感受到榮譽感；要建立經費保障機制，確保黨代表活動的開展。

其次，搭建學習培訓平臺，提高黨代表履職能力。要繼續加強黨代表培訓工作，特別是運用區委黨校的資源，搭建提議提案專題培訓平臺，邀請市層面的優秀黨代表、區黨代表工作處的領導為黨代表上課，圍繞如何開展調查研究、如何使提議提案具有現實性與可操行性等問題，進一步提高黨代表整體素質，為提高提議提案質量奠定基礎。

再次，創新思路，實行部分黨代表專職化。黨代表都為兼職,沒有專職,而且大多數都是所在單位的骨干,在一定程度上影響了黨代表工作。因此,可以逐步實現黨代表專職化,對表現突出的,可以征求其個人意見,專司黨代表職責,并視同公務員管理。

黨代表提議提案工作只是剛破題,能否把黨代表提議提案的情況作為考評黨代表履職和辭退黨代表的重要依據、黨代表提議提案質量如何科學衡量、黨代表提議提案如何才能與人大代表的議案具有同等地位，這些問題都需要進一步探索與實踐。

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1009-928X(2012)12-0028-03

作者單位：中共上海市浦東新區區委黨校

■ 責任編輯：胡中良