我國慈善事業促進機制探討

毛飛飛

（南京大學社會學院，南京210093）

我國慈善事業促進機制探討

毛飛飛

（南京大學社會學院，南京210093）

慈善事業促進機制是政府、慈善組織、慈善工作人員、社會慈善資源得到最優化組合而形成的一種活動模式，即政府提供有利的政策環境；慈善組織建立健全自身管理制度，提高慈善事業從業人員的專業化與職業化素質；合理利用社會慈善資源和力量，實現慈善組織、慈善制度和慈善從業人員之間的不斷優化配置。當前我國慈善事業促進機制雖已基本成型，但還存在一些發展障礙，需要在資源動員、管理創新、監督激勵等方面繼續努力。

社會救助；慈善事業；促進機制；完善

我國慈善作為一項事業發展是20世紀90年代以后的事情，以1994年中華慈善總會的成立為標志。隨著慈善事業在我國的發展，對慈善事業的研究也逐步展開。鄭功成曾在20世紀90年代提出“慈善事業是建立在社會捐獻基礎之上的民營社會救助事業”，[1]但這在學術界并未形成統一認識。2006年及以后的研究成果中，可以發現學術界對于慈善事業的理解趨于統一，慈善事業的“自愿捐贈、民間經營、社會救助”等特性得到普遍認可，慈善事業是社會保障的有機組成部分也已成為一種共識。在對慈善事業定義理解趨于統一的同時，學術界的研究認為我國慈善事業尚處于發展的初級階段。目前，學術界關于慈善事業的研究主要集中于慈善事業概念、發展現狀、存在問題、影響因素、政府定位等方面，而系統地從慈善事業的發展現狀、存在問題、影響因素及各因素之間的關系方面，尤其是從慈善事業發展的促進機制方面進行探討的研究尚有所欠缺。

一、慈善事業促進機制及其社會功能

本研究中的“機制”，是指一個系統內的要素相互之間穩定的聯系及活動模式。某項事業的機制，通常涉及到組織、制度、政策和人員等要素，是這些要素相互之間作用的一種活動模式。慈善事業是指建立在社會成員志愿捐獻基礎上的社會救濟事業，它是一種有組織的民間的群眾性互助活動，是社會保障體系和社會公益事業的重要組成部分，是通過慈善組織的專業化和制度化運作實現社會第三次分配的方式。[2]慈善事業促進機制是指政府政策、慈善組織、慈善工作人員、社會慈善資源與力量得到最優化組合而形成的一種活動模式。其實質就是通過政府為慈善事業的發展提供有利的政策環境，慈善組織不斷建立健全自身管理制度，提高慈善事業從業人員的專業化與職業化素質，合理利用社會慈善資源和力量，實現慈善組織、慈善制度和慈善從業人員之間不斷優化配置的慈善活動模式。這種活動模式的形成會促進慈善組織功能的充分發揮，慈善事業的有序運轉。

慈善事業促進機制的社會功能，首先是提升慈善組織的能力。慈善組織的能力包括籌資、管理、運作、服務和宣傳能力等。慈善事業促進機制要求組織、制度和人員達到最佳模式，即在組織內部要不斷提高從業人員素質，使從業人員朝專業化和職業化發展；同時組織完善自身制度框架，創新資金募集和服務方式；在外部要求政府為慈善組織提供有利的政策環境和制度支持，充分保證慈善組織的相對獨立性。內外部要素的相互結合和不斷優化，使慈善組織能夠處于良性運行狀態，不斷推動慈善組織活動能力的提升。其次是實現慈善事業的目標。慈善事業要動員社會力量，募集慈善資金，彌補政府不足，救濟社會弱勢群體，解決社會問題。慈善事業目標的實現是個系統工程，不是單個力量可以完成的，需要政府、慈善組織、社會力量和公民的共同參與，是“政府引導、民間主辦、社會參與、科學運作”的過程。而慈善事業促進機制就是要協調并優化各要素之間的關系，使政府、慈善組織、公民和社會力量明確各自的功能定位，各司其職，處于相互協調合作的良性過程中，最終實現慈善事業的目標。

二、當前我國慈善事業促進機制的運行狀況

改革開放以來，我國慈善事業迅速發展，在緩解社會成員生存危機和促進社會和諧穩定發展方面起到了重要的作用，慈善事業促進機制基本成型。主要表現在以下幾個方面：

1.慈善組織逐漸增多，慈善網絡日趨完善。近年來全國慈善組織建設有了越來越快、越來越好的發展。據統計，截止到2010年4月上旬，全國縣級以上（含縣級）的慈善會已經發展到1627個。而2007年，全國的慈善組織還只有763個。短短的三年間，全國縣及縣以上的慈善組織增加864個。[3]全國各市、縣（市、區）都已基本成立慈善組織，形成覆蓋城鄉的慈善組織網絡。

2.慈善實力持續壯大，慈善救助形式多樣化。據不完全統計，2010年我國社會慈善捐贈總額達700億元，比2009年的542億元有大幅度增長。[4]同時慈善組織開發品牌項目促進捐款。

3.有關慈善事業的政策法規逐步完善。隨著經濟社會的不斷發展，我國慈善事業面臨的政策環境越來越好，這是慈善事業獲得健康發展的重要條件。2003年，財務部、國家稅務總局明確規定對企業、事業單位、社會團體和個人力量向中華慈善總會等機構的捐贈，準予在繳納企業所得稅和個人所得稅后全額扣除，這項政策的出臺，為慈善事業的進一步發展提供了政策環境。國家民政部作為指導慈善事業發展的政府部門，2005年頒布了《中華慈善事業發展指導綱要》，向全社會發出政府支持發展慈善事業的強烈信號。[5]

4.慈善事業運作能力日益提高。首先，慈善組織能夠有意識地利用媒體資源宣傳慈善事業，普及慈善意識。其次，全國各慈善組織充分意識到動員社會力量開展慈善活動的重要性，不斷創新動員形式，籌集慈善資金。再次，有些慈善組織能夠做到捐贈、救助情況的透明和公開，在網站公布財務決算及財務預算報告，這種嚴格管理、透明的捐助制度使慈善事業得到了企業家的認可。同時，慈善組織還不斷提高慈善隊伍的專業化水平，加強對慈善義工隊伍的管理。

5.慈善理念日益得到社會公眾的認同。慈善藍皮書指出，2010年，中國慈善捐贈的總額不僅有較大幅度的上升，而且公民捐贈熱情高漲，捐贈的格局逐步走向均衡化。此外，我國社區志愿者組織和社區志愿者數量也在持續增長。據不完全統計，截至2010年12月，全國社區志愿者組織已達28.9萬個，社區志愿者人數達2900多萬人。

盡管近年來我國慈善事業獲得了較大的發展，在促進社會和諧建設方面做出了貢獻，但是，與世界先進國家和地區的慈善事業相比，當前仍然存在著許多制約慈善事業健康運行的障礙性因素：

1.法律法規滯后。制度性障礙是當前我國慈善事業進一步發展所面臨的主要障礙，主要表現為法律法規及政策支持力度不強。一是相關慈善事業法律法規及政策的缺失。以《中華人民共和國公益事業捐贈法》為例，該法律原則性較強，內容寬泛，基本上是一個指導性、綱領性法律，并沒有涉及到慈善組織、捐贈、義工、慈善項目的評估、實施及慈善事業相關方面的監督管理等重要內容，即使有這些方面的規定，也是分散于相關的法律法規及政策中，并不集中統一。二是相關慈善事業法律法規及政策的可操作性不強，甚至部分規定不合理。《中華人民共和國公益事業捐贈法》雖然規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定可享受企業所得稅、個人所得稅方面的優惠，但對于如何實施優惠、優惠到什么程度、財政部門和稅務部門對于這種優惠是否認可，都沒有具體規定，而且所要依照的法律和行政法規事實上還沒有對這些優惠給予明確規定。

2.動員手段單一。當前，在慈善事業的發展過程中，由于慈善基金會、慈善總會等本質上是民政部門的延伸機構，因此在資源動員方面，基本上還是一種政治動員、行政動員，不是通過經濟、法律手段的間接干預來管理慈善組織及其活動。調研中發現，重大募捐活動通常與突發性災難事件密切相關，如2008年初的雪災，隨后的“5·12”汶川地震，是慈善機構接受捐贈的高峰階段。問題在于如何使這種慈善行為從突發時段轉化為日常生活中的一種共識、一種價值取向和行為方式。在新聞媒體及戶外廣告中，商業性廣告占據壓倒性的比例，公益廣告數量太少，不利于慈善意識的傳播。同時，慈善機構自身宣傳工作不足。從目前慈善宣傳手段來看，慈善機構大部分依賴傳統的新聞媒體，主要是報紙來進行宣傳。單一新聞媒體的運用在信息時代，其傳播范圍必然受限。雖然全國區縣級以上的慈善總會都建有網站，但目前網站的總體格局還不能適應慈善事業發展的需要。

3.機構活力不足。慈善機構作為慈善事業發展的重要實施載體，其自身的發展狀況直接制約著慈善事業的發展。一般情況下，國外的慈善運作模式都采取慈善機構獨立于政府的運作機制。我國各級政府在發展慈善事業中的職責定位與管理模式、參與程度與方式等方面與國外成熟的做法存在顯著差異。由于我國市場化發育程度較低、慈善觀念落后、法律滯后等原因，在如何推動慈善事業發展上，政府一直處于行政干預、直接介入慈善組織內部管理的職責定位上，主要表現為慈善捐贈的指令攤派、組織內部的雙重管理以及慈善組織的壟斷地位。調研中發現，慈善機構業務主管單位有干涉慈善機構的權力，如負責人推薦、任免。由于我國慈善事業發展處于初級階段，大部分籌款機構和執行機構往往是一起的，機構綜合運作，承擔了籌款、項目策劃宣傳、資金管理、項目運作等一系列工作。有些機構本身并沒有做項目的優勢，一旦展開項目就需要建立相應的分支執行機構，加之缺少專業化的項目人才，以至于慈善機構分不清自身所擅長的方面，導致職能不清和分工不合理。

4.工作隊伍專業化不夠。一般情況下，慈善機構為了提高自身的公信力和知名度，都會邀請一些有威信的知名人士作機構的名譽領導，特別是政府人員。但這些人平時工作繁忙，在慈善機構的一些重大活動中并不能看到他們的身影，這無疑降低了慈善活動的質量。國外慈善組織的專職人員，數量很大，并形成了一批專業化人員隊伍，如非盈利機構的總裁或主任，募款專業人員，財務審計人員，法律顧問、社會工作人員、信息管理及與各類具體服務相關的業務人員。而當前我國相當部分的慈善機構人員基本沒有受過專業訓練，基金會領導通常是離退休干部，實際管理的干部通常是民政等相關部門的轉崗人員，操作層面的工作人員是退休、下崗人員等，其普遍年齡較大、學歷較低、專業水平不高。同時由于慈善從業人員待遇低、社會保障差，又難以吸納人才加入。從慈善事業的長遠發展來看，機構內部人員整體素質不高導致與外界溝通能力較差，限制了慈善事業的發展空間，降低了慈善機構的工作水平與工作效率。

三、進一步完善我國慈善事業促進機制

建立慈善事業促進機制目的在于改善限制慈善事業發展的相關要素，爭取多方努力，弘揚慈善公益價值觀，營造全社會關心、參與慈善事業的社會氛圍，這是當前慈善事業健康發展的社會基礎。借鑒國外慈善運行機制的經驗教訓，我國的慈善事業促進機制需要從資源動員、管理創新、監督激勵等三個方面改進：

1.資源動員。動員是指慈善組織必須充分利用各種社會力量，包括人力、物力、財力、信息、媒體等社會資源，使慈善事業獲得最大的支持。首先，充分認識社會資源。社會資源主要分兩類：第一類是有形資源。包括人力資源，如社區志愿性工作人員和服務團體、熱心公共事業的居民和所在社區各組織機構的人員等；物力資源，指對慈善工作有用的各種公共建筑、有關機構的設備等；財力資源，指政府的經費、基金的生息、財產的收入、團體與個人的捐獻、資金的募集等。另一類是無形資源，主要指精神倫理方面，如社會成員對慈善事業的參與感、責任感、榮譽感，以及支持、關心慈善事業的良好社會風尚等。其次，合理開發社會資源。社會資源開發多寡及其利用的好壞，對慈善事業影響重大。各個地區，各個社區都有社會資源，但資源的種類、多寡不盡相同。合理開發有限的資源，揚長避短，使之發揮出最佳效益，是慈善工作者的重要任務。這就要求慈善工作者要搞好調查研究，做到心中有數，有目的、有計劃、有組織地開發社會資源。最后，有效運用社會資源。社會資源運用的得當與否，效益發揮的好與壞，某種意義上是衡量慈善工作成就的標志。運用社會資源，就是把零散的、不同種類的資源匯集成一股合力，使慈善工作得到有力支持。慈善工作者的任務就是將所在地區各部門、各單位和群眾的潛在力量挖掘出來，匯集起來，避免資源的閑置和浪費，把有限的資源投入到慈善工作最需要解決的問題上。

有效的資源動員還包括對慈善事業的良好宣傳。宣傳就是通過政府、慈善組織、媒體三者之間的關于慈善事業發展的良性互動，普及慈善意識、弘揚慈善文化、提升慈善理念。有效的宣傳可為后來慈善事業發展的動員奠定基礎性工作。因此，應當加大慈善事業宣傳力度，通過報刊、廣播、電視、網絡等多種形式，用大眾喜聞樂見的方法，大力宣揚慈善文化、慈善理念和先進典型，引起社會公眾的共鳴，營造參與慈善、奉獻愛心的社會氛圍。一是政府和慈善組織要加強與新聞媒體的合作。通過新聞發布會、媒體座談會的形式，通報工作情況，爭取媒體對慈善工作的支持，讓社會了解慈善工作。二是充分利用好慈善機構自身的宣傳平臺。要努力做好作為慈善機構對外宣傳和交流重要窗口的慈善刊物和慈善網站。豐富刊物和網站的內容，提高刊物的文章質量，增加刊物的信息容量，遇到重大慈善活動時要配合出專刊。同時各級慈善網站要做好升級改造工作，及時調整補充最新信息資料，發送慈善工作動態，公布捐贈收支情況，交流各地慈善信息。

2.管理創新。管理是慈善組織自身的運行狀態，是機構內部的制度、結構以及人員之間的運轉情況。管理學大師彼得·德魯克已經意識到了管理對NGO的重要性:“非營利組織不僅需要管理，而且必須以最好的方式來管理，因為做好事也要精益求精。這首先是因為人們對非營利組織抱有比企業組織更高的期望，非營利組織的失敗或丑聞更加令人難以接受。其次，為非營利組織工作的人大多是志愿者，如果非營利組織管理不善，那么不僅難以吸引到高素質的志愿者，而且也是對社會資源的浪費。”有效的管理能夠直接提升關系到慈善組織生命和慈善事業取信于民重要保證的公信力。一是改變慈善組織雙重管理政策，取消審批制，實行登記制。應建立無門檻的慈善組織登記備案制度和低門檻的慈善業務登記審查制度。慈善組織只要在民政部門獲得合法身份，并在稅務部門通過業務登記，獲得稅收優惠證明，即可開展募捐活動和慈善活動。二是嚴格制度管理，健全組織內部治理結構。在實際工作中嚴格遵守善款的募捐、使用和運營管理相分離的原則，保證內部決策的公開化和民主化，定期進行調查研究和工作評估，積極改善行政管理、專業服務。三是加強慈善隊伍的職業化建設。歸根到底，慈善的公信力是要由人去實現的。在爭取各級慈善機構都要配備專職人員的同時，應采取辦培訓班、以會代訓、開展專題調研、加強對外經驗交流、與高等院校積極合作等多種形式，提高慈善隊伍專業化水平。四是加強慈善義工隊伍建設。首先要充分利用輿論媒介的宣傳，使義工本人心理認同慈善工作，同時也讓社會各界尊重并承認義工的勞動和價值。其次，慈善機構要明確義工隊伍管理規定，建立一套記載、招聘、培訓、評定義工的科學程序。最后，慈善組織應深入探索義工服務的長效機制，建立促進義工服務專項基金及相應的資金資助機制，對義工服務過程中產生的成本，給予一定的財力支持。

此外，慈善事業的發展還需要有效的政府動員。社會管理和社會建設是現代政府的重要職能,發展慈善公益事業是政府必須承擔的社會責任。發揮政府在營造宏觀環境方面的優勢,將社會微觀治理的一些職能移交給社會民間組織運作,加強政府及政府負責人的參與和推動是很必要的。政府應再造自己與慈善組織的關系架構,依托政策、法律等手段激發企業組織、社會公眾慈善參與的積極性,以社區為平臺深化民眾的互助共濟意識,以慈善組織為載體培養公民的社會創傷自愈能力。政府應在法制層面上建構公民參與慈善的組織與制度環境,促使慈善機構主動聆聽民眾心聲,主動整合和動員公民參與慈善活動。

促進慈善事業的長久發展，離不開創新。慈善事業的創新涉及到以上各個要素的創新，同時還包括制度創新、項目創新等。推進制度創新,收縮政府行政直接干預的職能,通過有效的政策法規,使其積極向監督管理、有效服務轉變。可以在慈善組織的建立、慈善款物的募捐、專業人才的培養、慈善法規的建立方面探索一些好的經驗與做法，并以行政法規的形式將其確立下來，在制度創新方面做一些有益的嘗試。項目是慈善組織進行運作的活動載體，合適新穎的項目不僅能夠幫助困難群體，實踐慈善的價值，也有利于慈善工作的順利開展。隨著社會的發展，慈善項目也要與時俱進，要創新慈善項目和慈善活動的方式和手段，開展有特色的慈善募捐和救助活動。如可以探索一個以自然災害救助為主題的捐助項目，每年在固定的日期進行募捐，擴大慈善的影響力和募捐能力。

3.監督激勵。監督是對慈善機構特定環節﹑過程進行監視﹑督促和管理的一系列內外部力量。有效的監督可以防止公共資源的濫用，保證慈善資源真正用到實處。慈善事業監督機制的目標是要發動社會力量，建立健全全民參與的、涵蓋所有慈善組織的社會監督體系。國外對慈善機構的監管，多采用一種多元化的監督模式。因此，我國應充分借鑒發達國家和先進地區的經驗，推動慈善機構逐步推行決策、執行和監督分離的運行機制，建立規范、公開的財務管理制度及捐贈款物使用的追蹤、反饋機制和公示制度，及時向社會公布捐贈款物的使用情況。推動慈善組織制定行業規則和行業標準，加強行業監督，形成行業自律機制。要加強慈善組織之間的橫向聯系。這樣慈善組織之間既可以及時進行信息溝通，又可以整合資源，進一步設立地區性的慈善組織行業聯合會，對每個會員組織進行管理與監督。推動第三方評估機制建設。由于沒有直接的利益關系，第三方評估機構的評估結論更易為廣大民眾接受。通過建立一套評估標準和指標，適時開展評估工作，讓民間評估機構做出公平和效率的考量，及時發布評估結果，這樣既可給政府對慈善組織的支持提供參考依據，又可使民眾了解慈善組織“孰好孰劣”，從而做出捐款選擇。

激勵是促進慈善事業發展的一系列宏觀的制度性政策規定。相關研究表明，稅收激勵并不是人們決定作出慈善捐贈的原因，但是他們一旦決定捐贈之后，稅收激勵將對他們捐贈多少發揮極大的影響。因此，慈善事業發展需要政府財稅政策的激勵和約束。事實上，在健全的公共財政體系中，財稅政策應一方面直接對慈善事業發展進行優惠或補貼，另一方面應通過引導個人慈善捐款等方式對慈善事業發展進行間接支持。具體來說，為了創造慈善事業發展的制度環境，一是通過財政預算列支與轉移支付，增加對慈善事業基礎設施的投資支持，促進建立教育、醫療、扶貧等方面的慈善機構，并對慈善從業人員的專業化提供資金支持，積極探索政府向慈善組織購買服務機制。二是逐步統一對慈善機構的稅收優惠政策，在稅收優惠政策運用中一視同仁，不僅要強化現有慈善機構的實力，還要引導民間慈善機構的全面發展。2007年1月18日，財政部聯合國家稅務總局發布的《關于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》，在慈善公益業界所引起的巨大反響，證實了慈善捐贈免稅范圍的擴大將有助于提高公眾的捐贈熱情。

由此可見，資源動員、管理創新、監督激勵這三個方面是密不可分的一個整體。有效的資源動員將給慈善事業的發展提供可持續發展的動力，健康的管理能夠促進慈善組織內部高效率運行，而監督激勵能保障慈善機構健康發展。上述這三個方面形成了一個相互銜接、相互作用、相互補充的有機整體，構成了一個完整的促進慈善事業發展的“鏈條”，或一個運行系統。在這樣的運行系統下，我國慈善事業才有可能保證自身的長遠發展。

[1]鄭功成.論慈善事業的本質規律[N].中國社會報，1996-09-26.

[2]徐麟.中國慈善事業發展研究[M].北京：中國社會出版社，2005：27-28.

[3]范寶俊.慈善組織建設和慈善事業的發展[J].慈善，2010,（3）.

[4]楊團.中國慈善發展報告（2011年）[R].北京：社會科學文獻出版社，2011：5-35.

[5]張耘.北京公共服務發展報告（2007-2008）[R].北京：社會科學文獻出版社，2008：157-158.

D632.1

A

1002-7408（2012）03-0016-04

2010年度江蘇省普通高校研究生科研創新計劃（CX10B_017R）及2010年度江蘇省高校哲學社會科學研究重大與重點項目（2010ZDAXM010）的部分研究成果。

毛飛飛（1985-），女，山東泰安人，南京大學社會學院博士研究生，主要從事社會問題研究。

[責任編輯:張亞茹]