從政府“獨角戲”到社會“總動員”：“十二五”時期治理出生性別比升高的路徑與策略

劉中一

（中國人口與發展研究中心，北京100081）

從政府“獨角戲”到社會“總動員”：“十二五”時期治理出生性別比升高的路徑與策略

劉中一

（中國人口與發展研究中心，北京100081）

出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持。過分強調政府在出生人口性別比方面的管理權力而忽視公眾的參與，就難以發揮公眾積極性，不利于實現性別比升高問題治理的目的。應從現實實際出發采取措施，有的放矢，大力促進社會總動員。

性別比；社會總動員；政府治理；公眾參與

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103—107（女=100）。自1982年全國第三次人口普查發現出生人口性別比開始偏高以來，我國已經經歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續上升過程，特別是最近5年來，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國已成為世界上出生性別結構失衡最為嚴重的國家之一。出生人口性別比長期持續偏高，不單純是嚴峻的人口問題，更是重大的社會問題，事關男女平等和計劃生育兩項基本國策的落實，對建設社會主義和諧社會將產生直接和深刻的影響。

一、治理現狀

自上世紀90年代以來，我國政府采取以嚴肅查處非醫學需要的胎兒性別鑒定和非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內容的公共治理政策，陸續出臺了一系列查處“兩非”的法律法規，包括嚴禁非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴禁溺棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動以及歧視、虐待生育女嬰婦女等違法行為。同時，在全國開展婚育新風進萬家活動、幸福工程、春蕾計劃、利益導向和農村部分計劃生育家庭獎勵扶助等專項活動和社會公益活動。特別是2003年以來開展的關愛女孩行動，以人的全面發展為中心，以維護婦女和女孩的生存權、發展權、受保護權和參與權等基本權利和權益為目標，通過建立行為約束機制、利益導向機制和制度創新機制，改善女孩生存環境，遏制出生人口性別比繼續升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進性別平等，構建和諧社會，為中國經濟社會協調可持續發展提供有利的人口環境。嚴格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對策可概括為兩個字:“疏”和“堵”。“疏”主要指構建新型的生育文化，“堵”主要是對醫療機構運用B超等儀器進行非醫學需要的性別鑒定進行監督和管理。但總體上，無論“堵”還是“疏”，實質上都是政府在唱“獨角戲”。當前的治理現狀主要有如下幾個特點：

第一，運動式治理占主導。目前，運動式治理已經成為政府治理出生性別比偏高常態化的路徑和策略。運動式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動，往往有具體的時間限定，行動的目標僅僅是打擊“兩非”，而推進社會性別平等則被認為不是(也無法是)行動需要考慮和解決的問題。

第二，性別比升高治理問題具有多樣性、復雜性、隨機性的特點。這使得政府的行為并非在所有的時候都能絕對無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會加重出生人口性別比升高。事實上，實踐證明，不論是性別比升高治理目標的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會政治、經濟條件和法律傳統的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問題的初衷。

第三，性別比升高治理問題具有廣泛性和社會性。與傳統的人口問題相比，出生人口性別比升高損害的是相當地域范圍內不特定的人，往往涉及廣泛的社會利益，公眾才是出生人口性別比升高問題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過分強調政府的出生人口性別比升高管理權力而忽視公眾的參與，難以發揮公眾性別比升高治理問題的積極性，不利于實現性別比升高治理問題的目的。

二、社會總動員的必要性和重要性

立足現實，綜合治理出生人口性別比問題進行社會總動員十分必要。

1.社會總動員有利于提高全社會出生人口性別比升高的危機意識。社會總動員的發展有賴于公眾出生人口性別比升高意識，反過來，社會總動員的完善又可以促進公眾提高出生人口性別比升高的危機意識，兩者相輔相成，互相促進。公眾出生人口性別比危機意識的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對國家治理出生人口性別比升高問題有著重大影響。危機意識使公眾樂于參與治理出生人口性別比的實踐，為社會總動員提供了群眾基礎。同時，社會總動員的發展在一定程度上又促進了危機意識的提高。人們最初對出生人口性別比升高問題的關注是自發的，隨著出生人口性別比升高危機意識的提高，公眾對出生人口性別比升高問題的關注才變為主動的、自覺的。為公眾創造參與性別比升高治理問題的機會，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺規范自己和他人的生育行為，可以使公眾對出生人口性別比升高由本能的、自發的關注轉變為主動、自覺的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問題的良好局面。因為，政策是公眾意志的體現，公眾出生人口性別比升高的危機意識引導著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機意識直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個人不可推卸的義務和責任，只有認識到了這一點，治理出生人口性別比升高才能變成每個人的自覺行動，性別比升高治理政策的實施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實施。所以，每一項治理政策的制定和實施都離不開公眾危機意識的增強。

2.社會總動員有利于治理出生人口性別比升高法律法規的進一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過程中會受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實施過程中逐漸暴露。社會總動員不僅應貫穿于實施過程，而且應貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規的立法過程。這樣，不僅能夠監督和促進這一法律的正常有效實施，而且也可以促進其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項需要公眾普遍參與的社會活動。對出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠遠不夠的，社會總動員治理出生人口性別比升高也應成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個體系就是不健全的。有了強大的社會總動員無疑會增強治理出生人口性別比升高的力度，強化執法的效果。

3.社會總動員有利于提高性別比升高治理活動的效率。生育過程中的出生性別選擇問題的發現和確認是治理出生人口性別比升高問題的重要一步，同時又是極為關鍵的一步。但是對于政府來說，在繁雜的社會事務中發現出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過于難以獲得及時、有效的信息:一方面，政府主管部門在大多數情況下只能獲得數量有限的信息；另一方面，政府部門獲得的信息在傳遞過程中，極有可能會因為各種的主客觀原因而改變。而社會總動員性別比升高治理問題可以改變這種情況。公眾遍布于社會各個層面和各個領域，最了解自己周圍的各種生育情況，因而，公眾傳達的信息最全面、最真實。而且，社會總動員性別比升高治理過程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學性。

4.社會總動員可以促進性別比升高治理決策的執行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認同為基礎，社會總動員決策過程對于提高性別比升高治理決策的群眾基礎有重要的作用。一方面，社會總動員性別比升高治理決策擴大了決策者的范圍，增強了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方決策主體最能反映大多數人的意志，能更好地協調各種利益關系，從而增強公眾對性別比升高治理決策的認同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進來，讓他們有充分的自由發表自己意見和見解，可以使公眾認識到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計生意識和積極性；同時，通過這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜。可見，社會總動員性別比升高治理決策過程，可以使公眾更加容易地接受和認同性別比升高治理決策，這種認同和接受會增進公眾對政府的信任感，以積極的態度推動性別比升高治理決策的執行，減少政府推進性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執行效力。

三、現有社會總動員的不足

現階段，我國性別比升高治理中的社會總動員存在著許多不完善的地方，其問題主要集中在以下幾個方面:

1.現有的一些關于社會總動員的規定，較為原則和抽象。現有的各級人口計生部門關于社會總動員出生人口性別比治理的規定，較為原則和抽象。社會總動員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國性的倡導性文件——《關愛女孩活動倡議書》中規定，性別比升高治理當有公眾的參與，但對通過什么樣的途徑推動公眾進行參與未作規定；規定有關單位、專家和公眾可以以適當方式參與性別比升高治理，但對“適當方式”也沒有明確的規定。

2.社會總動員沒有形成廣泛持續的規模。除了少數活動(如關愛女孩活動)，當前社會總動員性別比升高治理還沒有恰當的形式和適當的渠道，社會總動員沒有形成廣泛、持續的規模，沒有產生持久的效應。雖然一些文件中規定公眾可以通過聽證會、論證會和新聞媒體來參與性別比升高治理，但對于參與的途徑和方式沒有作具體規定，所以導致社會總動員性別比升高治理事務沒有形成廣泛和持續的規模。

3.社會總動員的范圍較窄。一般來說，廣義上的“公眾”是指社會的所有成員，包括政府、企業、組織、公民等。但在“社會總動員”中，“公眾”指的是與政府相對的其他社會成員，主要包括公民和人口計生組織。隨著社會的發展，人們逐漸認識到治理出生人口性別比升高不僅需要發揮政府的作用，而且需要發揮公眾的作用。社會總動員的范圍是指在性別比升高治理問題中，公眾可以在哪些領域加以參與。社會總動員性別比升高治理問題的能力和國家允許社會總動員性別比升高治理問題的程度是決定社會總動員的重要因素。我國現有的社會總動員性別比升高治理問題中一個重要的缺點就是社會總動員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機制。獲取出生人口性別比升高信息是社會總動員的前提，但是我國的出生人口性別比升高知情機制尚未建立。就知情權而言，我國性別比升高治理雖然初步確定了社會總動員的原則，但是在信息公開問題上的規定遠遠不夠。公眾對性別比升高治理信息的內容了解不深，在參加各種活動時就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進社會總動員的方略

明確了社會總動員的重要作用和存在問題后，需要考慮的就是公眾應該通過什么樣的方式參與決策。筆者認為，社會總動員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規劃和法律的制定、執行方案為手段，也不以設計具體的項目方案為己任，公眾擁有的是否決權，未經公眾同意的性別比升高治理政策、規劃、法律不得通過，未經公眾同意的項目不得開展。這是由公眾的社會地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規的專門知識，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設計專家，不能承擔設計和規劃項目的重任。公眾應對政府已經提出的決策方案加以分析和調查，通過聽證會、論證會和調查會等形式行使自己參與決策的權利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過程得到公眾廣泛參與，就得激發公眾的參與興趣和熱情；要調動社會總動員的興趣和熱情，當然離不開公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動員工作。公開透明是基本原則，政府所要做的是把信息準確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊、網站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語言，社會總動員不是專家論證，宣傳和介紹的語言要通俗易懂，把專業性的問題變成普通民眾能夠理解的大眾語言。

2.鼓勵自由發表意見。社會總動員的形式很多，名稱各異，各式各樣的公眾咨詢、民意調查、公眾聽證、立法聽證、圓桌會議、民意調查、公共對話、政策論壇、網上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據具體情況和實際需要，不拘一格，關鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達自己的看法。

3.發揮非政府組織和利益集團的作用。非政府組織由于其無黨派性和中立性，在動員和吸引社會總動員方面有獨特的優勢。利益集團在參與的代表性方面也有它的特點，它們往往代表或聯系著龐大的社會群體，有較強的組織動員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續提高社會總動員的興趣；如果把社會總動員僅僅當作一種形式或裝飾，那將會傷害社會總動員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會總動員原則還包括專心傾聽，將有形結果告知參與者，進行評估。將有形結果告知參與者，就是對參與者和民眾要有一個交代，有一定的反饋。評估就是衡量和檢查是否實現了預想的政策目標，是否出現了意外的后果以及過程本身是否有效，目的是根據需要微調或重新制定政策，參與的結果得對政策產生作用。

總之，完善治理我國出生人口性別比中的社會總動員，大力發揮社會總動員的作用，是我國治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進治理我國出生人口性別比升高，充分認識社會總動員的重要作用并在實踐中促進社會總動員的發展迫在眉睫，完善我國的社會總動員必然會為治理出生人口性別比升高帶來新的活力，推動我國性別比升高問題治理。

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D924.2

A

1002-7408（2012）03-0020-03

國家社科基金重點項目“出生人口性別比偏高問題對策研究”（07ARK001）階段性成果之一 。

劉中一(1970-),男,河北滄州人，中國人口與發展研究中心副研究員,研究方向:性與性別的文化學研究。

[責任編輯:閆生金]