治理背景下流動人口聚居區管理的轉型

陳慧君，王樹民

（中國人民公安大學，北京100038）

治理背景下流動人口聚居區管理的轉型

陳慧君，王樹民

（中國人民公安大學，北京100038）

多年來，地方政府對流動人口聚居區的管理存在著重防范、輕保護，一味地將流動人口作為管理客體，未能充分認識到流動人口聚居區非正式組織的作用等問題。為此，應當以現代治理理念為理論基礎，構建流動人口聚居區合作式管理模式，即在流動人口聚居區建立以政府管理為主導，以自治組織自我管理為主體、以民間組織協助管理作為補充的流動人口聚居區管理體系。

流動人口聚居區；治理；管理模式；合作式管理

改革開放以來，我國以農民工為主體的流動人口已經達到1.8億人。其中，深圳市流動人口已經超過1000萬；廣州市流動人口接近600萬；北京市流動人口保守估計600萬。[1]如此龐大的流動人口散落在城市的各個角落，形成了一個特殊的“社區”——流動人口聚居區。在研究中，學者還會以其他名稱對這一“社區”加以概括，比如“都市村莊”、“邊緣社區”、“城中村”或“城鄉結合部”等等。本文中的流動人口聚居區指的是以農民工為居民主體，以出租屋為主要居住場所，主要集中于城鄉結合部地區而形成的一定規模的流動人口聚居區域。不可否認的是，流動人口為我國的現代化建設和城市化的發展做出了不可磨滅的貢獻，但同時也產生了一系列的社會問題，其中流動人口聚居區存在的社會問題尤為嚴重。對于各地政府部門來說，如何有效地對流動人口聚居區進行管理已經成為工作中的一個重要問題。

一、當前流動人口聚居區管理中存在的問題

問題一：對流動人口的管理上重防范、輕保護。流動人口聚居區多處于城鄉結合部，具有亦農亦城的特點。正是流動人口聚居區性質上的“含混”導致政府在進行管理時的混亂。目前城市和鄉村的管理體制實行的是城鄉人口分管，即在傳統社會管理體制中由街道辦事處對具有城市戶籍的市民進行管理和提供服務，鄉鎮政府為具有農村戶籍的村民提供全方位的管理和服務。但是流動人口聚居區亦城亦鄉的特殊性給政府的管理帶來了難題，無法采用單純的城市管理或者農村管理體制來進行。同時，在對人口的管理上，政府采取了“兩分法”，即對于具有本地戶籍和具有外地戶籍的人口規定了不同的義務，分別進行管理。從當前的管理來看，各地政府把流動人口聚居區管理的重點無一例外地放在了流動人口上，這是一種防范式的管理思路。據有關統計顯示，北京市70%的犯罪者是流動人口，被侵害人中70%也是流動人口；深圳近10年來犯罪嫌疑人98%為流動人口，被犯罪侵害的對象中流動人員占95%以上。從以上數據可以看出，違法犯罪人大部分是流動人口，但受侵害的人員也大部分為流動人口。由此可見流動人口自身的安全并不能得到充分保障，應該肯定的是大部分的流動人口是合法的公民，他們之所以選擇在異鄉生活有很多無奈的原因，現實中社會對他們的經濟支持度低，社會保障程度低，導致他們無法有更好的選擇。流動人口比任何人都希望建立一套有利于他們發展的社會秩序。而目前防范式管理思路下建立的社會秩序，并不能有效地維護他們的權益。

問題二：將流動人口作為管理客體，沒有充分調動其參與管理的積極性。在現行管理體制下，政府是管理主體，流動人口是管理的客體。政府對城市人口管理有兩大法寶：戶口和單位，對于位于城鄉結合部的流動人口聚居區卻完全派不上用場，因為農民在進城時恰恰缺少的就是戶口和單位。缺少了這兩大法寶，政府在管理上就顯得很吃力，不得不以其他的方法加以替代，比如通過辦理暫住證（通過摸底辦證、函查和驗證、退證）、以房管人（通過登記出租房來管理流動人口）、以業管人（以工作屬地管理為主，通過工作單位來管人）、以人管人（通過落實特定人員的治安責任來對流動人口進行管理）等方式來進行彌補。這些方法在實際中起到了一定的作用，但均沒有調動起流動人口參與管理的積極性。實際上，流動人口不僅應是被管理者，更應是管理的參與者。應當認識到，人口的合理流動是社會發展的必然趨勢和市場經濟體制的內在客觀要求。在城市建設和發展過程中，流動人口起著越來越重要的作用，他們已經成為城市的各項建設中一支不可或缺的重要力量，然而在城市的各項制度參與上卻依然處于弱勢地位。為了在城市中謀生發展，流動人口不得不去適應城市里的其他社會成員以及社會秩序。但是當流動人口不適應現代性城市的社會秩序時，在優勝劣汰的競爭法則下，不適應的群體就會被排斥在社會主流之外，因而被逐漸邊緣化。根據不軌行為理論：一個人如果社會一體化程度差，或是處于社會邊緣，就更容易行為不軌。因此，政府應當充分調動流動人口在管理參與上的積極性，在制度上設立一些流動人口參與管理的渠道，建立有效的溝通機制以防止流動人口的邊緣化，從根本上改善流動人口聚居區的社會狀況。

問題三：沒有充分認識到非正式組織和權威在流動人口聚居區所起的作用。流動人口聚居區很難劃入單純的城市或者農村，在這里居住的大都是農民工。因此，如果以身份作為劃分標準，很容易把他們歸入農村，但他們所從事的卻又是和農業生產完全無關的城市職業，因而又具有一定城市居民的特征。有人稱流動人口聚居區為“異質”區，即它既具有農村的一些特質，同時也具有城市的一些特質。因而，流動人口聚居區不可避免地存在兩種秩序：鄉土秩序和城市秩序。鄉土秩序的核心就是“不流動”，人與人之間的關系主要依靠差序格局的人倫關系來處理。約束村民主要的是非正式組織和非正式權力。因此，這里的禮治和長老的統治是權威基礎。而在城市秩序中起主要作用的還是正式的組織和規則。由此而導致在流動人口聚居區主要是混合型的權威起主要作用，即其權威存在的方式既有法理的成分（管理者通過合法途徑產生），有魅力的成分（存在德高威望的管理者），也有傳統型權威的因素（少量保留了農村的宗族性和家長制）。但是，長久以來，政府在對流動人口聚居區管理中往往忽略了非正式組織和規則所起的作用。具體分析傳統管理模式無疑是偏向法理型社會的管理模式，也就是“命令——服從”的模式。這種模式更多的是強調法律和制度，在這個模式下假定所有的人都會各歸其位并積極履行各自義務。但現實的情況并不如此，以政府要求外來人口辦理暫住證這一行為為例，“命令”一旦下發，并不能使所有的人出于對政府權威的認同而“服從”。因為在這里其他權威模式依然存在：比如村民之間比較講究人倫關系，因而宗法式的家長制權威起到很重要的作用。除此之外，還有必要一提的是，在流動人口聚居區還大量存在因同一利益而形成的非正式組織（“同鄉會”等），在這些組織中的組員更認同團體內部的非正式的權威。人是需要結群的動物，從農村來到城市的流動人口更需要社會群體的幫助。流動人口身處舉目無親的城市中，單靠個人的能力很難在城市里立足并生存下去。因此，他們往往結伙結群，互幫互濟，相互照應，以群體的力量來彌補個人力量的不足，因此拉幫結派也成為他們自我保護的一種手段。據深圳市公安局介紹，近幾年深圳形成了屬于“同鄉村”概念的群體有643個近200萬人，“同鄉村”不時發生群體性、暴力性、突發性、集體對抗政府的嚴重事件，給社會管理帶來很大沖擊。由此，作為混合權威作用的流動人口聚居區，如果僅靠政府這一種權威來進行管理，很顯然有些勢單力薄。

二、治理背景下流動人口聚居區合作式管理的提出

隨著西方各國政府管理體制的改革，“統治”這種歷史悠久的傳統治理方式已經成為過去。“更少的統治，更多的治理”已經成為許多國家行政改革和發展的目標。20世紀90年代以來，在西方政治學界，“治理”理論成為指導公共管理實踐的一種新理論。這種新的理論意味著人類政治過程的重心正在從統治走向治理，從善政走向善治，從政府的統治走向政府的治理，從民族國家的政府統治走向全球治理。[2]關于治理涵義的討論比較多，但比較起來，筆者傾向認同下列觀點：治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。[3]從這個定義中我們可以看出，治理更是一種管理，這種管理與傳統管理的區別在于政府在管理中已經不再是高高在上，它更強調的是在平等的基礎上發揮政府在行使行政權力過程中的引導功能，而這種引導則是通過政府與公民社會的合作、政府與非政府的合作而實現的。這種合作是建立在公民和社會對公共事務的參與上。這實際上也是一種國家權力向社會的回歸。

隨著治理理念的提出和實踐以及流動人口權利意識的日漸覺醒，傳統的流動人口聚居區那種建立在單向管理、純政府管理基礎上的管理模式也必然隨之動搖，取而代之的是合作式管理。它強調在流動人口的管理過程中，不只是由政府一個主體參與管理，更希望由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，借此形成與政府的互動對話，實現共識的凝聚。因此它是一種基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系的伙伴情誼的管理形式。[4]這種新的管理除了有助于克服傳統管理存在的一些弊端之外，還可以進一步解決以下問題：

第一，有效解決流動人口聚居區公共資源嚴重不足的問題。公共資源受到國家財政預算水平的制約，流動人口聚居區的國家財政預算在制定的過程中是按照當地戶籍人口來計算的，并未把大量的外來人口考慮進來，首先表現在人員的配置上，其次表現在經費上。實際情況是：在流動人口聚居區，人均可享受到的公共資源少之又少，尤其是在那些出現人口“倒掛”現象的聚居區，公共資源則更短缺。以北京市朝陽區和大興區為例，朝陽區流動人口總量在200萬以上，占北京市同期流動人口登記總量的25%，為北京市流動人口最多的區縣，已超過180萬的戶籍人口，成為人口倒掛區。全市城鄉結合部地區50個市級掛賬整治流動人口聚居村朝陽占9個。此外，大興區的廡殿村人口倒掛比例最高，達到12:1。[5]這也就意味著，流動人口的數量已經大大超過了本地居民的數量。如果還以本地居民的數量來配備管理人員，很顯然會造成管理任務繁重與公共資源緊缺之間的矛盾。其次，就經費而言，同樣是保障不足。以北京市大興區為例，目前實行的是每登記一名流動人員，按20元/年·人的標準由財政撥付管理費用的政策。制定并實行以轄區內出租房屋稅款返還補貼管理經費不足的政策，因返還環節周期長而很難保證按時足額給付到位（稅款先由地稅局入庫，返給財政局，再返給公安局，再返給各單位），往往去年的稅款今年下半年才能部分到位。由于經費緊張，造成部分工作難以正常開展。[6]在這樣的情況下，我們可以選擇的路徑實際上也不多，一是期待國家對地方政府的保障大幅度提高，增強管理力量；二是通過政府內部調整人員分配格局，加大對流動人口聚居區管理人員的投入；三是充分利用外部資源，協助政府共同做好管理工作。分析比較三種選擇，我們發現第三種途徑是一種最優的選擇，它既不需要國家加大投入，又節約了公共資源。

第二，更有效地為流動人口提供公共服務。當前我國行政管理體制改革已經明確提出要建設服務型政府。服務型政府要求政府從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變。合作式管理很顯然就是以社會本位、民本位而構建起來的模式，而傳統的管理則帶有政府本位、官本位的典型特征。傳統管理將政府和流動人口之間置于不對等的地位，政府名為其服務，但卻經常使他們陷于政府服務的真空之中。在流動人口聚居區，當流動人口需要“服務”時，他們往往首先想到的是向老鄉組織、親朋好友尋求幫助而不是向政府尋求幫助。而合作式管理將政府和流動人口置于平等地位，通過雙方合作，社會參與，達到共同治理社會的目的。在這一模式下，政府可以以指導代替領導，協助流動人口聚居區建立自我服務與自我治理組織，從與流動人口的管理者與被管理者關系變為“伙伴關系”；通過引導流動人口聚居區人口承擔管理的相對責任，提高社會風險集體分擔的能力。因此在合作式管理模式下，許多公共事務，政府有可能并不直接提供服務，而是通過在政府指導下流動人口自治組織有組織地開展自我服務而完成。

第三，有效解決流動人口聚居區的高違法犯罪率問題。近年來，流動人口違法犯罪問題日益突出，嚴重影響了城市特別是城鄉結合部地區的安全狀況。北京市社會科學院2006年對北京市五環內112個行政村的調查表明，在城鄉結合部的農村地區，治安狀況普遍不好。問卷結果顯示，52.2%的村（居）民（927人）將“治安不好”列為本村存在的主要問題，44.9%的流動人口（719人）也認為“治安不好”是所在行政村的主要問題之一。[7]從以上的數據可以看出，流動人口聚居區的違法犯罪問題已經成為影響社會穩定人民安居的嚴重問題。從犯罪學的理論上看，在犯罪發生之前，用割斷可能促使犯罪產生的外部條件的方法來達到防患于未然，進而控制犯罪發生，其社會成本較小且社會效益大。一般說來，個體在外界環境因素的壓力和內在因素的驅使下，逐漸形成犯罪傾向。但他的犯罪傾向是否能夠最后實現，還要看有無適當的條件和機會。控制犯罪產生的原因部分(社會原因和個人原因)與控制促進犯罪外在條件，都會收到犯罪控制的功效，兩者具有同等重要價值。但從實踐上看，控制促成犯罪的外在條件比控制犯罪原因在犯罪控制的巨大工程中更易見成效。違法犯罪的源頭在社會，因此如果從聚居區內部對可能誘發犯罪的外在條件加以控制，則違法犯罪行為就會大量減少。合作式管理模式注重調動社會上一切可以利用的治安力量，加強與他們的合作，對可能產生社會治安問題的社會矛盾和消極因素做到“早發現、早干預”。在合作式管理模式下，整個社會更是一張社會防控的大網，每個合作的組織或者機構都可能成為政府這一專業管理力量的有益補充。

三、流動人口聚居區合作式管理的路徑

在城市的治理過程中將行政力量、社會力量、自治力量有效進行整合，互動互補，已成為發展的趨勢。筆者認為，在合作式管理模式下，可以建立以政府管理為主導，以自治組織自我管理為主體、以民間組織協助管理作為補充的流動人口聚居區管理體系。

1.以政府管理為主導。從目前來看，當地政府仍然是流動人口聚居區管理的主要責任機關，其具體承擔管理職能的主要是流動人口聚居區的基層政府和公安機關。但目前這兩個機關在管理中存在兩大問題：一是兩個機關工作目標不一致。公安機關對流動人口采用嚴管的思路，其主要目的是防止流動人口的違法犯罪，維護當地社會治安；而基層政府主要考慮的則是流動人口的勞動就業和社會保障問題，同時由于地方經濟在一定程度上依賴流動人口的推動，使得基層政府往往不太重視與公安機關配合對流動人口的管理。二是職權不明導致職責不明。基層政府與公安機關在流動人口聚居區的管理上，權限如何劃分、如何銜接均缺少相關的規定。當問題出現時，究竟應當追究公安機關還是基層政府的責任，往往出現扯皮。因此，筆者認為解決這些問題的具體做法是：在基層政府建立流動人口聚居區管理的專職機構和領導機構，并建立專職機構的工作機制和責任制度。明確這一工作專職機構的職能權限，包括其所應當從事的工作內容和義務，明確在開展工作中所應當承擔的責任，每年確定工作規劃和目標；專職機構中應當有公安機關指定的工作人員協助工作。基層政府要建立流動人口聚居區工作績效考核制度，將這個制度作為基層干部考核的一個重要方面。當流動人口聚居區出現治安問題時，要協同公安機關共同解決。當前很多城市設立的流動人口管理委員會就是類似的一個專職機構。對于這樣的一些專職機構，應當明確其主要作用不僅在于協調和指導流動人口的管理工作，而且要注意充分調動民間資源，變單向管理為雙向的合作，為流動人口聚居區的自我管理提供充分的支持。

2.以自治組織自我管理為主體。目前，在流動人口聚居區存在的自治組織主要是居民委員會和村民委員會。居委會和村委會履行的是基層群眾自治職能，它不是政府的派出機構，不能代替政府開展群眾工作。但面對人員與資金來源由上級批、轉這一現實情況，居委會或者村委會無法拒絕上級交辦的工作，因而其自治功能受到很大制約。解決這一問題有兩個思路：第一，將居委會和村委會從大量行政性事務中解放出來，真正發揮其自治功能；第二，在居委會和村委會這種“官辦”性質較濃的自治組織之外，建立另外的“民辦”性質較濃的自治組織。筆者認為可能后一種方法對管理流動人口聚居區更為有效。在流動人口聚居區，流動人口多表現出了較強的“自組織”性。所謂的“自組織”是指他們“有強烈的制度和組織需求，而政府還沒有準備好提供這種服務，就意味著產生了一個制度和組織的空白點，就會生長出一種替代”。雖然這種自發性替代并不正規，但這種不正規的制度卻為流動人口入城和生活于城市提供了最基本的服務和秩序。[8]國內外社區發展的實踐表明，成熟完善的社區是貧困群體改善弱勢境遇的重要依托，也是弱勢群體的精神家園，因此，貧困群體對社區的依賴程度遠高于其他社會階層。流動人口聚居區這一特殊社區急切地需要一個屬于流動人口自己的自治組織。在這一方面，南京南苑街采取的委托管理方式值得參鑒。其具體做法是:由地方政府指導，有意聘請流動人員中素質比較高者，組建成流動人員服務中心，以此加強流動人員的管理。他們的具體做法是“以外管外”:在流動人口中聘請黨員、團員以及在地方擔任一定職務的人員從事管理或協助管理，建立流動人口黨支部、民兵連、團支部、婦代會、計生協會等；建立由流動人口組成的法律維權站、法制培訓中心，通過組織法制課堂、調節合同糾紛、社會治安宣傳等一系列活動，加強流動人口對流入地的認同，提高思想覺悟與法律意識。管理者通過對流動人口的維權以及日常矛盾的調解獲得被管理者的信任。[9]

應當指出的是，在合作式管理模式下，政府與流動人口自治組織之間的關系應由當地政府通過法規、規章或其他規范性文件的形式予以明確，流動人口自治組織應該既有權利又有義務。這種新型的合作式關系具體表現在:一是對雙方主體地位的雙向認同。政府與自治組織之間需要形成一種共識，政府是行政管理主體，自治組織是自治管理主體，相互之間不能替代；二是對雙方管理范圍和權限的雙向認同。作為自治組織，必須有自己相對獨立的管理范圍和管理權限；作為行政管理主體，政府也必須明確界定自己的管理范圍和管理權限。三是對雙方功能的雙向認同。作為管理的行政主體，政府必須執行法律、法規和政策，切實履行自身的管理功能和公共服務功能；對流動人口自治組織進行引導，提供政策及必要的經費支持，同時提供一些業務指導。作為自治主體，自治組織必須組織和協調居民履行《流動人口聚居區自治章程》和《居民公約》，強化“四自”功能，即自我教育、自我服務、自我管理和自我約束功能，對聚居區的治安狀況也必須承擔一定的責任。

3.以民間組織協助管理為補充。如果把流動人口聚居區看作是一個社區的話，那么在這個社區中必然存在一些社區民間組織。社區民間組織是指在社區范圍內介于社區自治組織與社區居民之間，以本社區居民為主體，以滿足社區居民的不同需求為目的，由居民自主成立并參加，不以營利為目的，主動自愿承擔社區公共事務，向社會提供服務的群眾團體隊伍或組織。社區民間組織是自發形成的群眾團體隊伍或組織，通過信息的交流、融通，構建起了連接社區居民與社區自治組織和政府之間的橋梁。[10]在當前條件下，社區民間組織大致分為五類:一是基層文化、教育、體育活動類；二是社區福利類；三是維護權益類；四是志愿類；五是社區服務類。筆者認為，在政府的引導下，完全可以建立類似流動人口聚居區“治安理事會”、流動人口聚居區“治安志愿者協會”這樣的民間組織。

與前面所提的流動人口聚居區的自治組織相比，社區民間組織更具有目的性。自治組織的主要職能是全面開展對流動人口的管理，而社區民間組織則是偏重聚居區某一方面的管理。比如在很多流動人口聚居區都存在治安理事會。治安理事會的性質就是社區民間組織，它最主要的功能有三項，即組織、協調和服務。組織功能是要求治安理事會能夠有效組織理事會的內部資源，深度挖掘潛在的治安力量，組織志愿者，開展有利于維護社區治安的各項活動，比如在人員聚集的公共場所，義務開展治安巡防工作，及時發現和舉報違法犯罪；組織力量進行夜間巡邏。協調功能是指治安理事會能夠與政府合作，協調政府與流動人口之間的關系，與政府實現信息共享，建立多種形式的聯動、協作機制，充分利用社區內的人、財、物資源來維護社區治安。服務功能指的是治安理事會可以面向流動人口提供各種關于治安的直接服務。比如，向居民通報治安情況、普及相關的法律知識、提供相關的法律咨詢、普及自我防護常識等等。

[1]侯文學.關注流動人口的“盆地效應”［EB/OL］.（2010-02-22）［2010—03-31］.http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-02/22/content_19074405.htm.

[2]陳金英.城市社區建設離“參與式治理”有多遠［J］.社會主義研究，2006，（6）.

[3]俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：3.

[4]李硯忠.以“合作式治理”提高和諧社會建設中的政府信任［J］.科學社會主義.2007，（2）.

[5]周宇.北京朝陽區10項措施調控流動人口［EB/OL］.（2010-03-24）［2010—03-31］.http://news.ifeng.com/mainland/201003/0324_17_1584764.shtml.

[6]蔣洪昉.加強流動人口管理服務快速健康有序地推進城市化 進 程［EB/OL］.（2010-03-24）［2010—03-31］.http://www.bjtzh.gov.cn/portal/zjtz/tznj/six/zhuanw/webinfo/2008/09/1220421927003602.htm.

[7]袁振龍.社會資本與社會安全［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2007，（3）.

[8]樂偉中.新形勢下上海外來流動人口管理的新思路［J］.上海公安高等專科學校學報，2004,(8).

[9]羅仁朝.我國城市流動人口管理現狀及策略優化探析［J］.城市規劃，2004,(8).

[10]熊一新.關于社區警務理事會若干問題探討［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2006，（5）.

C924.2

A

1002-7408（2012）03-0043-04

北京市哲學社科規劃項目“北京市外來人員聚集區治安管理模式研究”（06BeKD027）結項成果之一 。

陳慧君（1979-），女，合肥人，中國人民公安大學治安系講師，研究方向：治安學、法學；王樹民（1972-），男，河北涿州人，中國人民公安大學治安系副教授，研究方向：治安秩序管理、法學。

[責任編輯：黎峰]