修改地方組織法應研究和解決的幾個問題

□ 紀榮榮

近年來，隨著社會主義民主政治建設的發展，地方組織法的修改完善列入了立法機關的立法計劃。從實際情況看，各方面對于修改完善地方組織法都有比較高的期待。適應民主政治發展的規律修改好地方組織法，對于進一步擴大社會主義民主，擴大人民群眾的政治參與度，積極有序地推進中國特色社會主義民主政治進程，具有十分重要的意義。黨的十七大報告明確提出“發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”，并強調要“擴大人民民主，保證人民當家作主”。在新的歷史起點上，各方面應重視研究解決地方組織法實施中的重大問題，從立法上回應人民群眾政治參與的新期待。

一、地方政權機關應按照憲法地位分別制定地方組織法

地方組織法是關于我國地方政權的組織、產生、職權和工作程序的基本法律，是地方政權建設和人大工作的重要法律依據。現行的地方組織法是1979年五屆全國人民代表大會二次會議通過的，1982年12月、1986年12月、1995年2月、2004年10月，全國人大及其常委會又分別對該法作了修改完善。地方組織法主要規定地方各級人民代表大會、縣級以上地方各級人大常委會、地方各級人民政府的組織、職權和工作程序。從憲法規定上看，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上人民代表大會的常設機關是人大常委會；地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關，兩者的權力來源、組織、職能和工作程序有本質上的區別，在一部地方地方組織法中對兩者的組織、職能和工作程序作規定是比較困難的，也是不適宜的。

從地方國家政權機關演變發展的歷史看，現行地方組織法之所以如此規定也是有原因的。一是當時立法依據的憲法在地方組織法通過的同一次會議上作了修改，規定縣和縣級以上的地方人民代表大會設立常務委員會[1]。此前，縣和縣級以上的地方人民代表大會沒有設立常設機關，“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，同時也行使人民代表大會的常務機關的職權”[2]。早在制定1954年憲法時，就曾有人提出地方各級人民代表大會也應當和全國人民代表大會一樣設立常務委員會。當時考慮到地方各級人民代表大會沒有立法權，且由于區域較小，容易召集會議，另外設立人民代表大會的常務機構，反而會使機構重疊，造成不便，所以沒有設一個機關進行經常性的工作。因此，從1954年憲法到現行憲法，都是將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府作為憲法國家機構一章中的一節作規定的[3]。1979年制定地方組織法時將地方各級人大、縣和縣級以上地方人大常委會和地方各級人民政府一并放在一部法律中作出規定也是有依據的，在當時情況下也是可行的。二是改革開放伊始，加強立法和健全法制的任務很重，立法工作的指導思想就是按照鄧小平所說的，“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。”這也就出現了前所未有的全國人大在一次會議上通過七部法律的情況。應當說，當時的立法主要是解決無法可依的問題，立法總體比較粗，就地方組織法而言，至今已作了四次修改，可以說仍然把地方國家權力機關和地方行政機關放在一起立法是欠考慮的。

改革開放30多年以來，人民代表大會制度取得重要進展，不論是從憲法法律上、還是從理論學術上，執政者和各方面對人大制度定位都很高。一是人民代表大會是國家權力機關。二是人民代表大會制度是我國根本政治制度。三是胡錦濤明確指出：“人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體。”[4]四是人民代表大會制度是我國民主政治建設最大的制度平臺。黨的領導和執政的實質，是支持和領導人民當家作主，而人民當家作主的基本實現形式是人民代表大會。五是人民代表大會制度是我國各種政治制度中法治含量最高的制度，是擔負法制建設任務最重的制度。實現依法治國的必經通道，就是堅持和完善人民代表大會制度。因此，對地方各級人民代表大會、縣和縣級以上地方人大常委會組織、職能和工作程序進行專門立法很有必要，這也是新形勢下民主政治發展的客觀要求。

另一個方面，地方組織法第六十九條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據本法和實際情況，對執行中的問題作具體規定。”從實踐來看，地方基本都制定了執行地方組織法的地方性法規，但法規所涉及的內容大多是人大及其常委會職權范疇的事項，對政府組織和職權少有涉及，從立法上來說，這是不全面的，但對于本質性質上職能和運作都不相同的兩個主體合并進行立法，這也是有很大困難的。因此，從這個方面來說，分拆地方組織法，對地方政權機關分別進行立法是必要的。

二、進一步改革和完善人大選舉國家機關領導人員制度

選舉制度是一個國家民主程度的重要標尺，選舉已成為現代民主、文明國家的基礎。改革開放30多年來，我國經濟、政治、社會發展取得了很大進步，要建立現代文明，政治體制的改革和政治制度的文明是應有之義，選舉制度的進步是政治體制改革的關鍵和核心問題。

地方國家機關領導人員的選舉制度主要是由地方組織法規定的。就選舉制度來說，地方組織法既是實體法，又是程序法，但毋庸諱言，現行的地方組織法在這方面不少規定過于原則，還是有許多值得完善之處，實踐中許多地方提出的不少問題都是依據全國人大常委會法制工作委員會的詢問答復辦理的，操作上也不盡一致。因此，修改地方組織法應當在這方面有一個比較大的動作，只對個別條款修改完善是很難適應民主政治發展要求的。在當前人民代表大會選舉權行使日益形式化、走過場，廣大人民群眾以及人大代表深感困惑的形勢下，改革和完善地方組織法相關制度具有特別重要的意義。

一是要全面實行差額選舉制度。1979年地方組織法將地方各級國家機關的領導人員，由實行等額選舉改為基本實行差額選舉，這是民主建設的重大進步。1979年地方組織法對選舉地方國家機關的領導人員規定：“候選人名額一般應多于應選人名額。如果所提候選人名額過多，可以進行預選，根據較多數人意見，確定正式候選人名單。”1982年修改地方組織法時又將上述規定修改為：“選舉可以采用候選人數多于應選人數的辦法；也可以經過預選產生候選人名單，然后進行選舉。”這一修改比過去的規定有所退步，即由過去的實行差額選舉原則改為可差額選舉，也可通過預選實行等額選舉，這也導致了這以后的實踐中以等額選舉取代了差額選舉。1986年修改地方組織法時對差額選舉制度作了較為剛性規范，以改變過去放任等額選舉的做法，即選舉國家機關正職領導人員時，“候選人數一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。選舉國家機關副職領導人員時，“候選人數應比應選人數多一至三人”。“如果提名的候選人數超過上述差額，由主席團將全部候選人名單提交全體代表醞釀、討論，根據較多數代表的意見，確定正式候選人名單”。時任全國人大常委會秘書長、法工委主任王漢斌在修改地方組織法的說明中指出：“對地方國家機關領導人員實行差額選舉，實踐證明，有利于代表行使民主的選舉權利，對干部也有監督作用。”[5]至此，從法律規定上來說，選舉國家機關領導人員實行差額選舉原則基本定型。盡管實踐中，多數地方為了保證黨組織推薦的人選能夠選上，為了省事、減少麻煩，選舉國家機關正職領導人員時基本實行等額選舉，但這與地方組織法的立法原意是有一定差距的，更有部分同志想修改地方組織法，意圖選舉國家機關正職領導人員時，想等額選舉就等額選舉，想差額選舉就差額選舉。因此，1995年修改地方組織法時，法律草案修改稿將選舉國家機關正職領導人員差額選舉的規定修改為：“候選人數可以多提名一人，進行差額選舉。”[6]這樣修改與當時的選舉實際是相符的，即愿意等額選舉就可以等額選舉，愿意差額選舉就差額選舉。但這樣的修改與差額選舉制度確立的立法原意是相違背的，也與民主政治發展方向是相悖的，最后根據一些委員的意見，維持了地方組織法原來的規定，對該條未作修改。

黨的十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命。”“堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”因此，人民代表大會選舉制度應隨著時代的發展而發展，隨著時代的進步而進步。就地方組織法而言，國家機關正職領導人選舉是一個重要的關節點，現階段能夠把差額選舉的立法原意貫徹到底，國家機關正職領導人實行真正差額選舉，這對社會主義民主進程將是一個有力的推進，這個問題解決好了，其他的選舉問題就迎刃而解了。當前，民主選舉的發展存在較大的困惑，一方面要求依法律程序和民主程序辦事，保證選舉實現民意，要求民主選舉和依法辦事的法律意識越來越強；另一方面要求按組織的意圖進行選舉，保證領導和組織意圖的實現，有組織控制選舉結果的做法也越來越強，使選舉工作越來越流于形式，選舉的實踐發展不能滿足人民群眾對民主選舉的期望，各方面對此都有不少意見。因此，修改地方組織法時，在選舉國家機關領導人員時應實行徹底的差額選舉，不僅是選舉國家機關副職領導人員實行差額選舉，選舉國家機關正職領導人員也應當實行差額選舉。

二是要進一步堅持和完善預選制度。地方組織法雖然規定了預選，但選舉實踐中基本都排除了預選，有的對代表聯名提候選人設置障礙；有的做工作要求提名人撤回提名或者要求被提名人拒絕提名，使得提名的候選人不超過選舉辦法規定的正式選舉的最高差額數；更有的事先指定代表提名競爭力較弱的作為候選人，即使代表聯名提出候選人，又保證該候選人選不上，這都是違反民主原則和法律規定精神的。在修改地方組織法時也應關注這個問題，在相關條款中進一步增加規定，從法律上、程序上保證代表能夠充分行使民主選舉權利，推進人民代表大會選舉制度不斷走向進步。

由于預選關系到確定正式候選人，搞好預選意義重大。因此，地方組織法應當明確規定：預選的程序和方式與正式選舉一樣。實踐中一些地方采用簡化的方式進行預選，這是不合適的。民主是要有嚴格的程序來保證的，如果簡化預選的程序，預選必然是一個形式化的過程，民主也必然不在其中。

三是要進一步完善補選制度。補選是指在選舉產生的人員出現出缺而進行的補充選舉。地方組織法第二十五條對于補選國家機關領導人員作了規定，既可以差額選舉也可以等額選舉，實踐中基本都是采用等額選舉。這主要是考慮補選只是個別情況，為了提高工作效率，經本級人民代表大會決定，補選既可以等額選舉，也可以差額選舉。在現實中，不少地方都出現因特殊情況增補國家機關領導人員的問題，增補是否適用補選？地方組織法沒有規定，有關詢問答復可按補選程序辦理，地方也是按補選進行操作的。從法理上說，將增選視為補選是值得研究的。補選是在國家機關領導人員全部應選名額實行差額選舉后出現出缺時的補充選舉，而增選后，相應的國家機關領導人員的應選名額增加了。如果增選實行等額選舉，相應的增加后國家機關領導人員的應選名額就不能認為是差額選舉產生的，這與地方組織法的立法精神是不一致的。因此，對于增選，按照另行選舉對待應當更符合地方組織法相關規定精神，修改地方組織法時應當進一步研究這個問題。

四是要進一步規范人大常委會決定任免國家機關領導人員制度。地方組織法第四十四條規定：在本級人民代表大會閉會期間，人大常委會決定政府領導人員的個別任免。地方組織法的立法原意是為了解決人大會議閉會期間政府領導需要任免問題，同時，為了規范閉會期間人大常委會個別任免，地方組織法釋義與解答[7]對此作了明確規定。但選舉實踐中一些地方把人大常委會決定政府領導人員的個別任免作為常態，有的一次人大常委會會議決定兩三名政府領導人員的任免，在兩次大會中間也甚至多次通過人大常委會進行政府領導人員的任免。這也是不符合地方組織法規定精神的。為此，一些地方為了規范這個問題，在相關地方性法規中明確規定：縣級以上地方各級人大常委會決定本級政府副職的個別任免，在本級人民代表大會任期內決定任職的總數不得超過本級人民政府副職的半數。但在操作中，這些規定執行得很不到位，各方面也是意見很大。有的地方甚至正職、副職頻繁變動，出現“年年選縣長，年年無縣長過年”的不正常情況。這個問題在修改地方組織法時也應研究考慮，法律應有明確規定，要有剛性約束，否則很難解決選舉實踐中出現的問題。

五是要規范人大常委會組成人員的選舉制度。地方組織法第四十一條規定：每屆人大常委會組成人員的名額經確定后，在本屆人大的任期內不再變動。縣級以上地方各級人大常委會作為本級人民代表大會的常設機關，每屆人大常委會組成人員名額依法確定后，應當保持相對穩定，這也是一件十分嚴肅的事情。實踐中一些地方出現每屆人大常委會組成人員的名額確定后，在第一次選舉人大常委會組成人員時不足額選舉，留有幾個名額待以后干部安排時使用，有的甚至一屆中人大常委會組成人員的名額一次也沒有安排足額選舉出來，這是很不慎重的，也是不符合地方組織法規定精神的。因此，建議修改地方組織法時應進一步規定：每屆人民代表大會常務委員會組成人員的名額經確定后，應當在本屆人民代表大會第一次會議上足額選舉產生，獲得過半數選票的當選人數少于應選名額時，不足的名額另行選舉。每屆人民代表大會常務委員會組成人員選舉產生后的名額，在本屆人民代表大會的任期內不再變動。

三、進一步規范人大及其常委會的重大事項決定權

長期以來，如何行使好重大事項決定權的問題，是地方各級人大及其常委會十分關注的問題。憲法對地方人大及其常委會行使重大事項決定權有原則規定，地方組織法第八條、第四十四條分別規定了縣級以上地方各級人大及其常委會行使討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項權。如何進一步明確界定重大事項，是修改地方組織法應當解決的一個重要問題。

從法律層級以及法律適用上，地方組織法是地方人大及其常委會組織、職權及運作的基本法，是地方人大及其常委會行使討論、決定本行政區域內各方面工作重大事項的法律依據。因此，地方組織法應當在這方面有進一步明確的規定，現在關于地方人大及其常委會討論、決定的重大事項在憲法和一些法律中有具體規定，而在地方組織法中卻沒有作全面的規定，這實在是立法中值得檢討的問題。如憲法第九十九條規定：地方各級人民代表大會在本行政區域內，依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。人民檢察院組織法第三條規定：檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。城鄉規劃法第十六條規定：城市、縣人民政府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。規劃的組織編制機關報送審批省域城鎮體系規劃、城市總體規劃或者鎮總體規劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送。教育法第十六條規定：縣級以上地方各級人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告教育工作和教育經費預算、決算情況，接受監督。預算法第十三條規定：縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告。縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算。審計法第四條規定：縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。村民委員會組織法第三十九條規定：地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。社會保險法第七十六條規定：各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監督檢查情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等。

也正是由于地方組織法對地方人大及其常委會行使重大事項決定權沒有全面系統的規定，一些地方人大常委會根據相關法律規定，制定了討論決定重大事項的地方性法規，以規范、推動地方人大及其常委會行使重大事項決定權，但囿于法律對重大事項的界定和規范總的來說還是過于原則。因此，地方性法規也難以作出更具體的、可操作性的規定，即使有一些看似具有可操作性的規定，但實施起來也是難以掌握的。例如省級人大常委會立法比較周全的為廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定，該法規規定由人大常委會審議決定的重大事項有十一項，其中有五項比較明確、具體的事項都是相關法律明確規定的，其他有六項都是比較原則的規定。例如貫徹執行憲法、法律、法規和本級人民代表大會的決議、決定的重大措施；推進依法治省，加強社會主義民主與法制建設的重要決策和部署；教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展規劃；涉及人口、環境、資源等方面的重大措施；本級人民政府提請或者人民法院、人民檢察院建議人民代表大會常務委員會審議并作出決定的其他重大事項等等。由人大常委會討論的重大事項有十七項，其中有五項比較明確，也是相關法律明確規定的，其他有十二項是比較原則的規定。例如國民經濟建設布局和產業結構的調整；土地利用總體規劃和年度利用計劃、城鎮體系規劃和城市規劃的執行情況；有財政性資金投資的，對經濟發展、環境和自然資源保護有較大影響的建設項目的立項；水、電、煤氣、醫療、公共交通等公用事業服務價格標準的調整，對學生、農民及企業等收費標準及收費項目的調整；華僑、歸僑和僑眷權益保護情況；主要江河流域、沿海灘涂的開發利用和資源環境保護情況；省級以上風景名勝區、歷史文物古跡和自然保護區的保護情況；重大自然災害、給國家集體和公民生命財產造成嚴重損失的重大事件及其處理情況；本級人民政府、人民法院和人民檢察院認為需要報告的其他重大事項等等。其他一些地方性法規的內容設計基本也是這個套路，抄上位法的相關規定，上位法沒有規定的作比較原則的規定，總體上起到了一個宣示性的作用，對地方人大及其常委會行使重大事項決定權所起的作用比較有限。從法理上來說，有的規定也還是值得研究的。

筆者認為，行使重大事項決定權應遵循職權法定原則，這是認識和解決重大事項決定權的核心問題，人大常委會討論決定的重大事項必須是憲法、法律規定屬于本級人大及其常委會職權范圍的事項，不能決定法律明確規定屬于本級政府、法院、檢察院職權內的事項，除非法律有特別規定。同時，對于法律沒有明確規定的事項，自己給自己設定職權也是不適當的。因此，修改地方組織法，應當重點研究考慮這個問題，對地方人大及其常委會討論決定的重大事項作出進一步明確的規定，可以在相關法律作出的一些規定基礎上，根據經濟政治社會發展的要求，作出更加全面、更具有可操作性、指導性的規定，為地方人大及其常委會行使重大事項決定權提供有力的法律依據。

注釋：

[1]1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過關于修正《中華人民共和國憲法》若干問題的決議，將第二章第三節的標題由“地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會”修改為“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”；同時增加規定：“縣和縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會，它是本級人民代表大會的常設機關，對本級人民代表大會負責并報告工作，它的組織和職權由法律規定。”

[2]全國人大常委會辦公廳研究室編著：《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年3月版，第204頁。

[3]1954年憲法第二章第四節是“地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會”，1975年憲法第二章第三節“地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會”，1978年憲法與1975年憲法保持一致，1982年憲法第三章第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”。

[4]《人民日報》2004年9月16日。

[5]全國人大常委會辦公廳編：《中華人民共和國現行法律文獻分類匯編（上冊）》，中國民主法制出版社2004年7月版，第244頁。

[6][7]喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉釋義及問題解答》（修訂版），中國民主法制出版社2006年1月版，第355、149頁。