關于議會外交的理論思考（上）

□ 趙可金

作為國內民意代表機構，議會是近代政治的產物，不論是嚴肅的學術著作或流行的大眾媒體，大凡談到議會在制定公共政策時的種種辯論，往往將議會看做是國內政治發展的風向標，其議事場內的不少話題都能“一石激起千層浪”，引起世人廣泛的注視；而一旦涉及外交事務，議會所扮演的角色又幾乎千篇一律地被描繪成無足輕重的“沉默羔羊”。在他們看來，議會在外交領域根本不在最核心圈內，最多只配充當次要的配角[1]。盡管各國議會都普遍擁有立法權、預算權、宣戰締約權、人事任免權、倒閣權等重要權力，但議會在外交中的參與卻十分有限。有學者認為就外交事務而言，議會的權能受到了自身缺陷的制約。外交要求速度，而議會做事經常拖蹋；外交要求談判，而議會要么贊成，要么反對；外交要求保密，而議會經常泄密；外交要求專長，而議會議員欠缺外交專長；外交要求強有力的領導，而議會常常一盤散沙[2]。因此，盡管議會作為人民的代表機構必須擁有部分外交權，由于議會的上述缺陷，各國在賦予議會外交權時常常有所保留，而總是將主要的外交權交給行政部門，議會心甘情愿地把外交舞臺留給政府首腦及其外交體系。即便在國會地位顯赫的美國，總統在國防事務和外交事務領域也具有很大的自由度。阿隆·威爾達夫斯基認為，雖然美國具有一個總統，但存在“兩種總統政治”：一種是在國內事務上的總統政治，另一種是在防務和外交上的總統政治。自二戰以來，總統在控制國防和外交政策方面要比國內事務上更加成功，在國內事務上更多受到國會的牽制，而在國防和對外事務上相對比較自由[3]。即便像威廉·富布賴特、范登堡等長期熟悉外交事務的參議院才能發表言論，也是從不越軌。

議會外交的興起

盡管所謂的議會外交在19世紀末開始起步，標志是1889年英國議會議員威廉·R·克雷默和法國國民議會議員弗亥德費克·派思在巴黎第一次召開了各國議會聯盟會議，有9個國家的議會代表參加。但嚴格來說，議會外交實質性的起步是一戰后以來的事情。一戰的爆發，刺激了人們對秘密外交、宮廷外交和個人外交等舊外交的討伐，那些承擔著代表選民使命的議會議員們再也無法容忍舊外交給人們造成的傷害，使得倡導公開、民主和多邊的新外交日漸占據上風。在此潮流下，議會在外交事務上開始嘗試介入，比較著名的是美國國會否決了威爾遜總統親手設計的《國際聯盟盟約》，讓總統在各國外交界面前顏面丟盡。即便如此，各國議會在參與外交上依然十分謹慎和有限，除了各國議會之間的訪問和接觸有所增加外，值得一提的就是一些地區性的議會組織，比如1949年成立的歐洲委員會議會，1952年的歐洲議會，1974年的阿拉伯議會聯盟，1955年的北大西洋議會組織，1966年的拉丁美洲議會等，遍及世界各個地區[4]。議會外交發展的黃金時代是冷戰結束后，不僅各國議會議員十分頻繁地涉足外交事務，各類國際和地區性的議會組織層出不窮，而且議會外交涉及的領域也更加廣泛，形式更加多樣，地位日益提高。此外，各國參加各國議會聯盟的多邊外交活動日益積極和活躍，目前，各國議會聯盟已經擁有148個成員國，并在日內瓦設立秘書處，每年召集兩次會議就共同關心的問題進行討論，以促進各國議會之間的接觸、協調和意見交流。議會外交正在受到世界各國的高度重視。

議會外交的內涵與特征

相比議會外交的實踐，議會外交的概念和理論發展相對滯后。人們在使用時還帶有較大的隨意性，特別是學術界對此尚缺乏嚴謹細致的探討。關于議會外交的提法，在各國官方也是五花八門，比如“議會層面的國際合作”、國際合作的議會方面和議會參與國際事務和議會式外交。在中國，官方正式文件中雖然也有議會外交的提法，但更多的還是采用全國人大的對外交往之類的提法。不僅提法各異，在內涵界定上也是千差萬別。比如有的把議會外交界定為議會在外交、國防和安全等政策上的立法和監督職能[5]。有的則把議會外交看做是議會從事的對外交往活動[6]。還有的把議會外交僅僅看做是各國議員開展的對外交往活動[7]。其實，界定議會外交，必須從外交的一般特征和議會的特點兩個條件入手。從外交的一般特征來看，議會的外交職能肯定不全屬于議會外交，僅僅是由議會和議員直接從事的以執行一國外交政策為目的的官方對外交往活動，才屬于議會外交。

具體來說，議會外交具有四個基本特征：一是議會外交的主體是議會議員及其代表團成員，包括議會領袖、議會政黨領袖、普通議員等，這些成員的正式身份是各國議會議員，代表選區利益，具有服務國家的責任。不具有議員身份的其他隨從人員從事的對外交往活動，不能被視作為議會外交。二是議會外交的目的是代表國家和執行外交政策。是否代表主權者的意志是判斷外交的唯一尺度。議會外交必須是代表國家或者執行外交政策的公職行為，是否以國家代表的身份出席涉外活動，是判斷議員是否從事議會外交的重要標準，不以議員的公職身份而以普通公民的私人身份從事的對外交往活動，不能被視為議會外交。不管議員是否在職，只要不是由外交部安排行程或者未經作為首席外交官的國家元首或者政府首腦的授意而從事的涉外活動，一律不能被視作議會外交活動。三是議會外交的基礎是雙方或者多方議會之間的協議規定。與職業外交嚴格強調外交等級和外交禮儀規范不同，議會外交是一種靈活的政治性外交活動，代表團的規模、層級、接待規格、討論議題、是否簽署協議等完全取決于各方議會之間的協商，本著相互尊重和協商解決的原則，安排議會外交，任何一方都不得以任何理由勉強對方。四是議會外交的方式是對話、辯論、構建交流機制和參加多邊議會組織等平等交流的渠道進行。議會外交一般是通過直接交流的方式，不通過任何中介環節進行。盡管各國議會制度差異很大，但在議會外交上都或多或少地具有類似的基本特征。

新中國成立后50多年時間內，全國人大及其常委會的“議會外交”一直存在一定的局限性，盡管全國人大成立之初即把對外交往工作放在重要位置，周恩來總理在第一屆全國人大第三次會議上就特別強調：“值得指出的是，在各國人民的接觸中，各國議會代表團或者議員之間的互相訪問，已經成為一種越來越重要的形式。”[8]但由于總體外交環境惡劣，國際上的壓力比較大，再加上領導人年齡偏高，外事出訪往往力不從心[9]。改革開放以來，全國人大的對外交往工作以鄧小平外交思想為指導，全面貫徹對外交往工作為我國社會主義現代化建設服務的方針，全國人大的議會外交有了明顯進展。特別是自萬里、喬石、李鵬擔任委員長后，由于領導人相對年輕，議會外交相對活躍，組織機構不斷健全，同西方國家議會關系逐步改善和發展，同周邊國家議會的交往與合作不斷擴大，同廣大發展中國家議會的友好聯系進一步加強。到2004年底，全國人大已經同世界上163個國家的議會建立了聯系，參加了各國議會聯盟、亞洲議會和平協會、亞太議會論壇、亞太議員環境與發展大會等十幾個國際和地區性的議會組織，多邊交往十分活躍，形成了多層次、多渠道、多形式、全方位的對外交往格局[10]。可見，議會外交在中國從無到有，從簡單的對外交往逐漸定位為議會外交的框架結構，越來越成為外交的一種重要方式。2003年，吳邦國委員長明確指出，全國人大開展對外交往要服務于國家外交的總體目標，服務于經濟建設，服務于全國人大自身工作需要[11]。這“三個服務”，既是對人大對外交往實踐經驗的歷史性總結，也是對人大對外交往工作的基本方針和主要任務的高度概括。

議會外交的形式與機制

在實踐中，議會外交的形式是多種多樣的，涉及的議題也非常廣泛。總括近年來各國議會外交的實踐，主要存在以下三種議會外交形式。

一是健全議會外交組織體系

隨著議會國際交往活動的日益活躍，各國都非常重視配合外交工作的需要，主動加強議會的外交能力建設，從職能轉變、組織體制和協調機制上，推進議會外交的自身建設。以中國全國人大為例，改革開放以來，全國人大不斷轉變職能，加強全國人大的涉外立法、監督和管理職能。1982年憲法參照和借鑒了西方國家的常設委員會，成了專門的外事委員會，全面負責議會外交的調研和辦案。同時，在全國人大常委會辦公廳還設立外事局，負責辦公廳的外事管理事務。為配合政府外交斗爭的需要，全國人大針對某些國家議會的反華提案或決議，主動穩妥和有選擇地通過對外發表聲明、負責人談話等方式予以批駁，或通過信函等方式闡明我原則立場，使國際社會在涉我問題上能聽到我全國人大的聲音。其中，九屆全國人大共發表聲明、談話25次，其中對美國14次，對歐洲議會7次，對日本國會3次；發出闡明我立場的重要信函11封[12]。此外，全國人大還指導地方省份都與國外不同國別的省州建立了友好關系，帶動了有關地方人大與有關國家地方議會的關系發展。

二是建立雙邊議會外交機制

議會交往一般不處理國家關系中的具體事務，比較超脫，更注重思想上、政治上的交流，又不受外交禮儀的限制，便于就共同關心的問題交換意見，溝通思想，解除疑慮，增進了解。因此，以出國訪問、接待外國代表團和人士的訪問、充當調停危機的信使等方式，與國外議會建立機制化的聯系渠道，是議會外交的典型方式。其中，既包括議會領導人之間的友好往來，也包括各專門委員會之間機制性的對話平臺，以及更加緊密的議會交流小組建設等。以中國全國人大的對外交往活動為例，近年來，全國人大的議會交流發展迅速，九屆全國人大以外事委名義邀請接待了60個國家的79個代表團963人；會見其他部門邀請訪華的各國議員、政府官員、各界人士及駐華使節共400余次2300余人；組派了14個代表團分別出訪了40個國家[13]。在交流的過程中，在有關國家議會的共同努力下，機制化水平日益提高。中國全國人大與俄羅斯國家杜馬正式成立了合作委員會，吳邦國委員長和俄國家杜馬主席格雷茲洛夫分別擔任雙方主席。中國全國人大同美國國會參議院的交流機制正式啟動，美國國會議會交流小組由資深議員曼祖洛為主席，這個由15名眾議員組成的小組是美國國會中僅有的四個雙邊議會交流小組之一。美中議會交流小組成立后，隨即向中國全國人大發出了訪問邀請。1999年10月，全國人大常委會派出以曾建徽為團長的全國人大代表團首次正式訪問國會山。訪問后，中國全國人大相應成立了以曾建徽為主席的中美議會交流小組，并向美方發出訪華的正式邀請。如此一來一往，中美兩國議會之間的交流機制便告形成[14]。全國人大與其他國家的議會也建立了相應的交流機制。

三是參與多邊議會外交機制

在各國議會交往實踐中，也產生了大量的國際和地區議會組織，這些組織（論壇）具有參與國家多、交流面廣、機制穩定、接觸頻繁等特點，為各國議會開展多邊外交活動提供了一個重要舞臺，已經成為各國議會互相交流、發展友誼和加強合作的一種重要手段。各國議會日益重視通過借助這一舞臺宣傳本國外交政策，表達對國際事務的立場和觀點，還可以充分利用這一場合與東道國議會以及其他與會國家議會代表團進行接觸，大力開展雙邊外交，使多邊、雙邊外交相互促進和相互補充。多邊議會外交，它們除了派團參加議聯這樣的全球性議會組織的活動外，還經常派團參加地區議會組織（論壇）的活動。近年來，全國人大參加了各國議會聯盟、歐洲議會、亞洲議會和平協會、亞太議會論壇、東盟各國議會組織、國際人權會議、亞歐年輕議員會議、獨聯體國家議會等國際組織舉辦的會議、論壇、研討會或工作磋商等活動，多邊議會外交日益活躍。比如中國參加各國議會聯盟的多邊議會外交，取得了較好的效果。中國全國人大與各國議會聯盟往來已久，議聯理事會于1984年通過決議，接納中國全國人大為議聯成員。此后，全國人大參加了歷屆議聯大會，積極參與議聯的活動。1996年9月，全國人大在北京成功地承辦了議聯第九十六屆大會，這次大會被議聯領導人和與會各國稱之為“有史以來組織得最好的一次大會”[15]。2000年8月，李鵬委員長出席在紐約舉行的“千年議長大會”，并發表講演。李鵬還被推選為大會的副主席，主持“千年議長大會”的第二次全體會議，與會100多個國家的議長與李鵬委員長舉行會晤，增進了相互理解，加強了彼此合作，得到了許多國家議會的理解與支持。千年議長大會的成功外交更加刺激了全國人大的多邊議會外交活動，2000年之后在多邊議會外交方面越來越積極，并涉及外交的深層問題，議會外交走向實效化。