地方立法一定要立足于地方——對甘肅省十一屆人大常委會第二十六次會議的觀察與思考

□ 謝蒲定

地方立法是我國立法體系的重要組成部分。制定地方性法規，是有立法權的地方人大常委會的重要內容和重點議程。省級人大及其常委會可以制定地方性法規的事項包括：為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。此外，除國家專屬立法事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。總之一句話，不論是實施性地方立法，還是創制性地方立法，或是先行性地方立法，都必須從地方實際出發，根據本行政區域的具體情況和實際需要來制定，立足于法規在地方的實施。因此，地方特色才是地方性法規的靈魂。唯有針對地方的具體情況，符合地方的實際需要，地方性法規才具有可操作性。

2012年3月，甘肅省十一屆人大常委會第二十六次會議，按照議程規定審議通過了甘肅殘疾人保障條例、農村扶貧開發條例、循環經濟促進條例；通過了關于修改部分地方性法規的決定，對甘肅省暫住人口管理暫行辦法、實施中華人民共和國水法辦法、水路交通管理條例、林地保護條例作了修訂；通過了廢止甘肅省城市房屋拆遷管理辦法的決定；此外，還審議了甘肅省專利條例草案等。通過對甘肅省人大常委會立法過程及其地方性法規的觀察，我們發現，“地方特色”是其核心的價值追求之一。

其一是根據地方需要立法。立法計劃的制訂，立法項目的提出，要立足于本區域的傳統、現實及發展，體現本區域經濟社會文化建設的實際需要，表達本區域人民群眾的愿望和要求。人民群眾關心關注的問題，一定也要成為立法者關心關注的問題。哪部法規需要制定、哪部法規亟須修改或廢止，應該以人民群眾的意愿為準，要看是不是符合當地經濟社會現實和發展之需，是不是解決民生突出問題或反映民眾參與政治經濟社會的愿望，不能簡單地為完成立法任務而立法，為立法而立法。比如甘肅是全國最貧困的省份之一，貧困地區經濟社會發展水平不高、貧困程度深、扶貧對象規模大，因災、因病等致貧返貧問題突出，基本公共服務和基礎設施依然滯后，缺乏自我發展能力，扶貧開發工作仍然是一項長期復雜艱巨的歷史任務。目前扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。中國農村扶貧開發綱要明確要求加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。原有的相關規定和制度已不能完全適應甘肅地方扶貧開發工作的需要。當前貧困弱勢群體的合法權益得不到有效保障，扶貧工作在部分地方被弱化，行業部門扶貧責任難以落實，資金難以有效整合等問題突出，需要通過制定條例，進一步明確扶貧戰略目標和重點，強化政府各相關部門和扶貧開發部門的職責，完善扶貧措施和保障體系，明確社會各界的責任和義務，加大對扶貧開發中違紀違法行為的責任追究力度等等。可見，制定甘肅省農村扶貧開發條例，非常必要而且迫切。

其二是立法者必須準確把握地方實際。就是說立法者對地方的政治經濟社會文化實際、對人民群眾的所思所想所盼，都要胸中有數。為此，必須做好調查研究，這是一項基本功。要通過艱苦的調研和論證，搞清楚本行政區域存在什么問題，通過立法能不能解決問題，通過怎樣的方式和手段才能解決問題；清楚這個法到底要解決什么問題，能解決什么問題。甘肅省循環經濟立法工作2009年就已經開始。省政府法制辦就省工信委、省發展改革委分別起草的草案，書面征求了14個市州政府、21個省級部門、4個政府法律顧問以及9個大型企業和行業協會的意見。省人大環資委、省政府法制辦、省發展改革委、省工信委組成修改小組，根據征求的意見和調研結果，對兩個稿子進行了修改、合并；省政府法制辦將修改稿再次征求了15個省級部門的意見，并召開征求意見會聽取部門意見；然后再根據各部門的意見進行修改；其后召開由法學專家、經濟學專家以及律師參加的專家論證會，然后再次修改。經過反復協調、論證、調研，立法者對甘肅的實際和制定甘肅省循環經濟促進條例的相關問題，有了深刻的認識：甘肅省是高能耗、高污染、資源性特征明顯的省份，同時又是長江、黃河重要的水源補給區和生態功能區，近年來資源、能源消耗持續增長，環境保護所面臨的壓力越來越大，生態破壞問題日趨嚴重，經濟發展與資源環境的矛盾也日趨尖銳。發展循環經濟是更好地發揮甘肅省資源優勢、緩解環境壓力、轉變發展方式、調整經濟結構的唯一途徑，也是改善甘肅省生態環境、確保國家生態安全的現實需要。

其三是要根據地方的實際對地方性法規及時進行修改或廢止。也就是說地方立法工作要堅持立、改、廢并重。改革開放30多年來，我們已經制定了數量極其龐大的法律法規。甘肅省人大及其常委會也同樣出臺了大量的地方性法規。由于經濟社會環境的變化，有的法規或有的條款，已經不適應地方經濟社會發展變化的實際，或者說不能完全體現現階段本區域人民群眾的愿望和要求；由于當初制定法規時有些較粗陋的條文，在法律實施和執法司法實踐中會出現越來越多的漏洞和難題；特別是由于作為立法依據的上位法的廢改或新法的頒布，下位法也必須做相應的廢改調整。比如2011年1月國務院公布實施了國有土地上房屋征收與補償條例，之前的城市房屋拆遷管理條例廢止。因此甘肅省城市房屋拆遷管理辦法失去了上位法依據。鑒于國有土地上房屋征收與補償條例在立法原則、權利義務設置、取消行政強拆等重大問題都有新的規定，甘肅省城市房屋拆遷管理辦法已明顯與之不一致，甘肅省城市房屋拆遷管理辦法亟須廢止。因此，一定要重視對地方性法規的清理，在加強地方性法規的制定工作的同時，也要從地方實際出發，及時修訂、廢止原有的一些地方性法規。就甘肅省來看，本次人大常委會會議之前，法規清理工作小組已對全省現行有效的160件地方性法規、58件民族自治條例和單行條例進行了專項清理和梳理。在此基礎上，甘肅省人大常委會作出了關于修改部分地方性法規的決定，對暫住人口管理暫行辦法、實施水法辦法、水路交通管理條例、林地保護條例等四部法規作了修改，并廢止了城市房屋拆遷管理辦法。

其四要依地方需要和可能發揮立法資源最佳效益。從功能定位上說，地方立法只是國家立法的補充，其作用在于拾遺補缺和具體實施。所以，地方立法就是要落實在實施上，就是要有操作性。實施性立法如此，創制性立法亦如此。要追求的是管用、能解決實際問題，而不是追求完整的架構和體系。目前地方立法機關普遍存在立法資源（人、財、物、智）有限的問題，但如果按照上述思路，地方立法盡可以依本地實際，把好鋼用在刀刃上，合理配置立法資源，避免重復勞動，節約立法成本，獲得最大收益。從這個角度來看，一是不必追求成龍配套和章節條款完整。有必要就立，沒必要就不立；從實施和執法的需要考量法規結構，需要幾條就制定幾條。法律實施的實踐表明，很多時候制定地方性法規，并不需要搞大而全、小而全；國家法律有規定且具有操作性的，沒必要重復；其他法規已經解決的，沒必要另作規定；不解決問題的大而空的條款，沒必要羅列。這樣不僅節約了立法資源，而且效果可能更好，更有針對性和時效性，更有特色，也更便于操作。二是可以借鑒其他地方的立法經驗。借鑒吸收無疑是加快立法步伐、節省立法資源和成本的好辦法，但是借鑒不等于照抄照搬，一定要很好地消化吸收，要對本地實際心中有數，要根據本地需要加以取舍和借鑒。地方立法越來越多的是制定實施性法規，其創新空間越來越逼仄。實施性地方性法規多是將上位法的一些條款進一步細化，以增強其操作性，以便在本地方有效實施。有的時候，別的地方存在的問題也是本地方存在的問題，別的地方解決某個問題的方式方法對本地方也很有啟發。關鍵點在于立足于解決本地問題，從本地實際出發。例如甘肅省農村扶貧開發條例的起草、調研和論證過程中，除了在本省的調研和論證，省人大農業與農村委員會同省扶貧辦先后赴黑龍江、廣西、湖北、重慶等地開展了調研，借鑒重慶市、湖北省已經出臺的扶貧開發條例，對條例草案逐條進行了討論、充實、細化，使草案越來越完善。