多維視角下的公共政策議程建構過程分析
——基于《校車安全管理條例》的案例研究

□魏志榮

（南京農業大學，江蘇南京210095）

多維視角下的公共政策議程建構過程分析
——基于《校車安全管理條例》的案例研究

□魏志榮

（南京農業大學，江蘇南京210095）

2012年4月5日，中國頒布實施了《校車安全管理條例》。校車安全問題為什么能夠得到關注，問題是如何被關注的，其政策議程是如何建立的，為了回答這些問題，在此將采用案例研究的方法，運用觸發機制理論、議程設置理論以及多源流理論，從多維視角對其政策議程建構過程進行解釋和分析，并以此透視當代中國公共政策議程建構的機理和特點。

政策議程；觸發機制；議程設置；多源流理論

政策科學奠基人拉斯韋爾把政策過程劃分為情報、提議、規定、合法化、應用、終止與評估七個階段。在此基礎上，布魯爾將政策過程整合為創始、預評、選擇、執行、評估與終止六個階段，并認為政策過程不是一個從開始到結束的線性過程，而是一個循環往復的過程。這種政策過程階段理論極大地影響了后來的研究。正如德利翁所言，“政策過程階段理論從概念角度和操作角度為思考公共政策提供了一種方法。每一個階段都有著與眾不同的特點、風格和過程，這些都表明了每一個階段有著單獨存在的價值。”［1］（p21－41）雖然政策過程階段理論也受到了質疑和批判，但不可否認，政策過程內在邏輯和本質的推理，為理解和分析政策過程提供了有效的框架。

政策議程建構是政策過程的首要環節，是政策產出的首要條件?！皼Q定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要?！保?］（p32）關于什么是政策議程，科布和艾爾德認為，政策議程是“一組值得政府合法關注的政治紛爭；一組按計劃應引起決策層積極而密切關注的事物?！保?］金登認為，政策議程是“政府官員在任何給定的時間認真關注的問題進行的編目?！保?］（p4）可見，政策議程體現了決策當局對社會問題的體察、認定及輕重緩急判斷，在此基礎上，將其提上議事日程、納入決策領域的過程，則表現為公共政策議程的建構。

2012年4月5日，中國頒布實施了《校車安全管理條例》（以下簡稱《條例》）?！霸诿恳粋€社會中，公民都有成百上千關心的問題需要政府來解決，然而，只有一部分問題能夠得到政府認真的考慮?！保?］（p105）那么，校車安全問題為什么能夠得到關注，問題是如何被關注的，其政策議程是如何建立的，為了回答這些問題，在此將采用案例研究的方法，運用觸發機制理論、議程設置理論以及多源流理論，從多維視角對《條例》的政策議程建構過程進行解釋和分析，并以此透視當代中國公共政策議程建構的機理和特點。

一、背景透視與案例描述

為了優化教育資源，20世紀80年代以來，特別是《關于基礎教育改革與發展的決定》（2001年）出臺以來，中國進行了大規模的中小學布局調整，其重要措施是“撤點并?！保ǔ蜂N教學點，合并學校）。根據教育部《教育事業發展統計公報》的數據顯示，1998至2007年的“撤點并?！笔剐W的數量減少了47．5%，而同期的在校學生人數卻只減少了24．3%，學校減少的速度比學生減少的速度大了一倍?！俺伏c并校”催生了“校車”，但與此相配套的校車管理制度卻沒能得到足夠的重視，校車運營過程中存在的這樣或那樣的問題又催生了“校車事故”。

2011年11月16日，甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮發生嚴重交通事故，一輛載有64人的幼兒園校車與一輛大翻斗運煤車迎面相撞，造成19名幼兒遇難。事故發生后，國務院高度重視，要求認真查明事故原因，嚴肅處理相關責任人員。依據相關規定，國務院安委會對該起事故查處實行掛牌督辦，查處結果將及時向社會公布。2011年11月27日，國務院總理溫家寶提出要在一個月內制訂出校車安全條例。2011年12月11日，國務院法制辦公室將《校車安全條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）及其說明全文公布，廣泛征求社會各界意見。12月12日，江蘇省徐州市豐縣首羨鎮中心小學校車發生側翻事故，造成15名學生遇難。事故當天以及13日、14日，豐縣連續召開三次新聞發布會，表示事故發生時車上很可能載有47名學生，至少載有41名學生（此前公布的這一數字為29人），并對校車監管過程中的不到位進行道歉。12月27日，工信部就《校車安全技術條件》、《校車座椅系統及其車輛固定件的強度》、《幼兒校車安全技術條件》、《幼兒校車座椅系統及其車輛固定件的強度》四項國家標準草案公開征求社會意見。12月30日，中共中央政治局委員、國務委員劉延東表示，如果全國中小學要全部解決校車問題，需要4600億元，這么大一筆投入很難一步到位。

同時，根據人民網輿情監測室12月統計的數據：12日新聞“校車安全條例草案征民意車輛不讓校車可罰500”跟帖數1977個；13日新聞“江蘇豐縣校車側翻事故遇難人數上升至15人”跟帖數2034個；14日新聞“江蘇校車事故致15人遇難多名學生因溺水窒息”跟帖數4123個，論壇“人間正道是滄桑但愿天堂沒有車來車往”點擊量59275次，博文“校車事故再發應加強校車司機素質立法”點擊量42605次；15日新聞“江蘇豐縣校車事故：側翻時車上至少41名學生”跟帖數1682個；19日博文“中國校車何時能夠陽光上路”點擊量58494次；22日新聞“云南小學生所乘馬車與卡車相撞2死20余傷”跟帖數2068個。與校車事故和校車安全相關的微博更是鋪天蓋地。

二、觸發機制理論的分析視角

科布和艾爾德認為，政策問題的觸發機制就是引起公共問題的偶發事件，在政策議程開始形成之時，問題的觸發機制是促使議題向前推進的主要因素，觸發機制使問題引起了關注，從而具備了進入政府議程的條件。在此基礎上，格斯頓對觸發機制進行了詳細闡述：一種觸發機制就是一個重要的事件（或整個事件），該事件把例行的日常問題轉化成一種普遍共有的、消極的公眾反應；公眾反應反過來成為政策問題的基礎，而政策問題隨之引起觸發事件；當一個事件把一種消極狀況催化為要求變化的政治壓力時，就會因觸發機制的持久性而發生性質改變。［6］（p23）觸發機制是壓力的催化劑，而其要真正發揮作用，還取決于三個相互作用的因素——范圍、強度和時間。范圍是指受到觸發機制影響的人的數量，如果一個事件對社會的相當大的部分有普遍意義，那么采取行動的要求就有廣泛的基礎；強度是公眾對事件的關注程度，如果某個事件引起了以擔心或憤怒的形式的關注，那么政策制定者就可能予以重視；時間是指一個重要事件展開的時間段，一個社會問題由來已久，卻一直未被人們重視，從而不能進入政策議程，這時，如果有一些與問題相關的嚴重事件發生，就能促使問題明顯化，有利于問題更快地進入政策議程。

觸發機制理論對由公共危機事件引發的政策議程建構研究具有重要的現實意義，嚴重而重大的公共危機事件往往作為一種重要的觸發機制推動了舊政策的改變或新政策的制定。雖然觸發機制不一定按照預料的方式發展，但這種偶然產生的動力在一段延宕的時期中擴大了范圍和強度，這樣，觸發機制就成為后續事件的刺激，就好比地震引發的余震一般。［7］（p50）在《條例》的政策議程建構過程中，甘肅慶陽校車事故無疑是重要的觸發機制，而江蘇豐縣及其它地區連續發生的校車事故則進一步加速了政策議程建構的進程。

從范圍來看，甘肅慶陽校車事故導致19名幼兒遇難，江蘇豐縣校車事故導致15名學生遇難，而后，云南、湖南、湖北、福建、廣西等地相繼發生了校車事故。校車安全問題關乎全國中小學生甚至嬰幼兒的生命權，關乎千千萬萬個家庭，事件的廣泛性和嚴重性引起了家長、學校、專家、學者以及教育部、公安部以至國務院的高度重視。從強度來看，遇難人數累計增加，一個個鮮活幼小的生命在人們面前逝去，觸痛了人們心底里最脆弱的神經，一時間，人們談校車色變。在哀悼遇難學生的同時，人們更是表達著憤怒，嚴厲批評有關部門，追問校車事故的原因。如何保障校車安全成為全國輿論的焦點，也成為政府急需回應的問題。從時間來看，在“撤點并?！笔曛H，有關部門對校車運營過程中存在的問題已有所體察。2010年7月，國家質檢總局和國家標準委聯合發布了《專用小學生校車安全技術條件》。8月，由教育部指定，浙江省湖州市德清縣、山東省威海市和濱州市無棣縣、遼寧省本溪市桓仁縣、黑龍江省雞西市、陜西省西安市閻良區六個地區，開始了校車運營管理試點工作。在此背景下，一系列校車事故成為《條例》提上政策議程的助推器?？梢姡瑹o論在范圍上、強度上還是觸發時間上，校車安全問題都體現出了重要性和緊迫性，《意見稿》的公布也說明該問題得到了政府的積極回應，《條例》的政策議程已經開啟。需要說明的是，觸發機制并不是推動公共政策議程建構的唯一要素，亦非唯一模式，公共政策議程的建構是內外多種因素共同作用的結果。

三、議程設置理論的分析視角

科恩認為，“在多數時間，報刊在告訴人們應該‘怎樣想’時可能并不成功，但在告訴人們‘想什么’時卻是驚人地成功”。［8］這是對媒體的議程設置功能的生動表述。麥庫姆斯和肖在對大眾傳媒的報道對選民的影響進行實證研究的基礎上，提出了議程設置理論。他們認為，大眾傳媒具有一種為公眾設置“議事日程”的功能，傳媒的新聞報道和信息傳達活動賦予各種議題不同程度的顯著性，影響著人們對周圍事物及其重要性的判斷，因此影響了公共輿論的形成。羅杰斯和迪林認為，公眾議程一旦被媒體議程所設置或所反映，就影響了精英議程決策者的政策議程，在一些情況下，甚至影響了政策的貫徹執行。［9］（p30）議程設置理論為公共政策議程建構研究提供了獨特的視角，但其因循著媒體議程影響公眾議程，公眾議程影響政策議程的線性邏輯，互聯網的興起給這種線性議程設置模式帶來了挑戰。

互聯網的開放性、平等性、匿名性、迅捷性以及信息海量性等特點，使大眾傳媒單向為公眾設置議程，公眾處于被動地位的情況有所轉變，公眾獲得了更多的話語權。很多時候是公眾的網絡表達為大眾傳媒提供了報道的方向，公眾的需求為媒體設置了議程，兩者的互動又影響了政府的政策議程，媒體議程、公眾議程和政策議程處于交互作用的狀態。根據《中國互聯網絡發展狀況統計報告》的數據，截至2011年12月底，中國網民數量已達到5．13億，互聯網普及率為38．3%，網民平均每周上網時間為18．7個小時。在網絡空間里，人們越來越關注公共事務和公眾利益，積極參與公共議題討論。從人民網輿情監測室的數據來看，關于校車事故和校車安全問題的信息，很多是通過互聯網傳播的。公眾通過新聞跟帖、社區論壇、發表微博客等形式進行關注和參與討論，由此形成了強大的輿論磁場。

互聯網的興起與發展，公眾權利意識和參與意識的增強，使得網絡公共輿論成為了影響公共政策議程建構的新變量。在《條例》的政策議程建構過程中，面對強大的網絡公共輿論，政府作出了積極的回應。國務院對甘肅慶陽校車事故查處實行掛牌督辦，查處結果及時向社會公布；國務院總理溫家寶提出要在一個月內制訂出校車安全條例；江蘇豐縣政府連續召開新聞發布會，向社會發布事故的調查處理結果、傷者的救治情況等相關信息，以真誠的態度和真實的情況，使網民的激烈情緒得以緩沖。同時，網民對加強校車安全和管理也提出了大量意見和建議?？梢哉f，網絡公共輿論給政府帶來了強大的輿論壓力，推動了《條例》政策議程的建構。需要指出的是，議程設置理論是從新聞媒體影響公共輿論的角度對公共政策議程的建構進行解釋的，因而其描述是外圍的和局部的。

四、多源流理論的分析視角

金登認為，政策系統中存在著三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流，當政策之窗打開時，三種獨立的源流匯合，在政策企業家的努力下，政策問題被提上政策議程。就問題源流而言，各種機制，如焦點事件、指標、反饋等，使問題引起了政府官員的關注，但只有當人們相信應該為此而采取行動時，它才由狀況成為問題。就政策源流而言，思想和政策建議大多在專業共同體中產生，許多建議在政策原湯中漂浮，互相碰撞，只有符合技術可行性、價值可接受性、預算約束性等標準的政策建議幸存下來，而人們接受新思想需要一段時間的軟化期。就政治源流而言，國民情緒、政黨及其意識形態、行政當局的態度、利益集團的活動等對政策議程的建立都有重要的影響。三種源流在某些關鍵的時刻匯合，解決辦法與問題結合在一起，兩者又與有利的政治力量相結合，當政策之窗打開時，這種結合就有可能發生，而政策之窗要么因為緊迫問題的出現而敞開，要么由于政治源流中的事件而敞開。

多源流理論注意到了政策議程建構過程的發散性特點，具有極強的現實解釋力，為分析《條例》的政策議程建構過程提供了很好的視角。從問題源流來看，焦點事件——甘肅慶陽、江蘇豐縣及其后的一系列校車事故，暴露出校車管理中存在的問題，如非專用校車產品、運營機制不當、嚴重超載、非法改裝車輛以及有關部門責任不落實、措施不到位、監管有漏洞等；指標——19名幼兒遇難、15名學生遇難及其后遇難學生人數累計增加，凸顯了問題的嚴重性；反饋——報紙、廣播、電視等大眾媒體對校車事故進行的連續報道以及公眾在網絡空間就校車事故的表達與討論，形成的強大公共輿論反饋給了決策當局?？梢?，校車安全已不是一種狀況而是一個問題，政府部門有理由相信應該為此而采取行動。從政策源流來看，通過工信部、公安部、教育部、專家、學者及新校車標準課題組等專業共同體，《意見稿》和校車新國標征求意見稿得以形成，各類征求意見稿的公布及此前的校車制度改革試點無疑起到了政策軟化的作用。從政治源流來看，從中央政治局委員到國務院總理，從公安部、教育部到各級地方政府部門的表態以及公眾的輿論等，都體現了對校車安全問題的高度重視。但就技術標準問題，客車制造企業表達了不同意見；就預算約束問題，中央與地方政府均表示了財政壓力。此時，政策之窗已經打開。需要指出的是，多源流理論認為問題源流、政策源流和政治源流是獨立運行的，只是在某個關鍵點上才匯合，但在《條例》政策議程建構的實際發生過程中，三種源流是相互作用、相互影響甚至部分重合的，正是這種交相互動才推動了政策議程的建構。

不同的政策議程建構理論為公共政策議程建構過程的分析提供了不同的視角，從而使我們對其有更全面和更透徹的認識與理解。以上運用觸發機制理論、議程設置理論及多源流理論，對《條例》的政策議程建構過程進行了分析和解釋，由此我們可以得出關于當代中國公共政策議程建構的幾點認識：

⒈政策議程建構模式，曾契合了轉型期效率和穩定的政策選擇邏輯，但卻忽視了開放和民主的價值，也帶來了政策公平、政策質量等問題。經濟的快速發展帶來了利益的不斷分化，社會逐漸分層，貧富差距持續擴大，公眾的訴求多元化，與此同時，公眾的權利意識和參與意識不斷增強。在此背景下，政府更加注重與公眾的對話溝通，公共政策議程的建構更加關注民生并積極吸納民意。《意見稿》及校車新國標征求意見稿公開發布并廣泛征求社會各界意見，學校、企業、專家、學者及普通公眾積極獻言獻策，凸顯了公共政策議程建構的開放性和民主性。

⒉公共政策議程建構過程中，政府的信息公開程度和回應性增強了。信息公開有利于知情公眾的形成和公共輿論的引導，進而影響公共政策議程的建構。校車事故發生后，從國務院安委會到江蘇省豐縣政府及其它相關部門，都進行了信息公開，從而使公眾對事件有了全面的認識和了解，公眾的態度趨于理性，并提出了大量建設性意見和建議，推動了《條例》政策議程的建構。但江蘇豐縣政府對傷亡人數、實載人數的多次更改，也暴露出政府在信息公開方面仍然存在不足。而各地政府迅速開展的對中小學和幼兒園校車安全隱患大排查，國務院總理、公安部、教育部及各級地方政府就校車安全問題的表態、《意見稿》的公布，則體現了政府的快速回應力。

⒊網絡公共輿論已經成為影響公共政策議程建構的新變量。網絡時代，公眾話語權得到了空前普及，一系列校車事故在互聯網上曝光后，即刻引起了全民的關注與討論。作為世界網民數量最多的國家，如何使網民理性有序地參與和表達，如何有效整合網絡公共輿論并將其納入公共政策議程建構過程中，成為政府必須面對的現實問題。正如貝爾赫所言，“要建立一個公正、平等的社會，必須靠老百姓有理性地參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見?！保?0］（p108）雖然網絡公共輿論并不代表全體民意，但卻是民意的晴雨表，在還有很多社會問題因缺乏有效的觸發機制而沒能進入公共政策議程的現實背景下，網絡公共輿論無疑為政府“關注哪些問題”提供了參考。

［1］彼得·德利翁．政策過程的階段性方法：何去何從［A］．保羅·薩巴蒂爾．政策過程理論［C］．彭宗超等譯．三聯書店，2004．

［2］托馬斯·戴伊．理解公共政策［M］．彭勃等譯．華夏出版社，2004．

［3］Cobb R，Elder C．Participation in American Politics：the Dynamics of Agenda－Building［M］．Baltimore：John Hopinks University Press，1972．

［4］約翰·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．丁煌等譯．中國人民大學出版社，2004．

［5］邁克爾·豪利特，M·拉米什．公共政策研究：政策循環與政策子系統［M］．龐詩等譯．三聯書店，2006．

［6］［7］拉雷·格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文譯．重慶出版社，2001．

［8］Cohen B．The Press and Foreign Policy［M］．New Jersey：Princeton U-niversity Press，1963．

［9］詹姆斯·迪林，埃弗雷特·羅杰斯．傳播概念：Agenda－Setting［M］．倪建平譯．復旦大學出版社，2009．

［10］羅伯特·貝爾赫．新世界啟示錄［M］．孟汶靜譯．正中書局，2004．

（責任編輯：徐虹）

The Analysis of Public Policy Agenda－building Process from Multi－dimensional Perspectives——Based on the Case Study of“Regulations concerning School Bus Safety Management”

Wei Zhirong

China implemented“Regulations concerning School Bus Safety Management”on April；5th in 2012．Why is the School Bus Safety problem concerned？How is it concerned？How is the Public policy agenda built？In order to answer these questions；Trigger mechanism theory；Agenda－setting theory and Multi－stream theory are used to interpret and analyze the process of its agenda－building from different perspectives by the method of the case study；Thus reveals the mechanism and the features of public policy agenda－building of China．

policy agenda；trigger mechanism；agenda－setting；multi－stream theory

D63－31

A

1007－8207（2012）10－0001－04

2012－08－25

魏志榮（1981—），女，黑龍江龍江人，南京農業大學公共管理學院行政管理專業博士研究生，經濟師，人力資源管理師，研究方向為政府管理。

本文系國家社科基金重點項目“我國地方政府治理創新的路徑與績效研究”的階段性成果，項目編號：10AZZ008；江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目“政府與公眾網絡政治溝通優化研究”的階段性成果，項目編號：CXLX11－0712。