論人大對檢察機關訴訟職權的動態監督

□梁旭紅，馬曉玲

（⒈北方民族大學，寧夏銀川750021；⒉南京審計學院，江蘇南京211815）

論人大對檢察機關訴訟職權的動態監督

□梁旭紅1，馬曉玲2

（⒈北方民族大學，寧夏銀川750021；⒉南京審計學院，江蘇南京211815）

人大是國家權力機關，享有法律監督職權，在我國現有體制下充分發揮其監督職能，對檢察院訴訟職權進行有效監督，無疑是保證檢察院訴訟職權正確運行的最佳途徑。人民檢察院是我國的法律監督機構，享有的法律監督權是我國權力分配的結果。但是，對人民檢察院的職權如何監督存在缺失，尤其是對檢察院的訴訟職權缺少法律監督環節。因此，檢察機關要享有對案件直接偵查、起訴的法律權力，必須解決如何監督其訴訟職權正確行使的問題。

人大；檢察機關；訴訟職權；動態監督

我國《憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”據此，我國人民檢察院享有法律監督權，同時，據我國《人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）和新修訂的《刑事訴訟法》等相應法律規定，檢察機關又享有訴訟職權，特別是在刑事司法方面，檢察機關不但有廣泛的監督權，還擁有對刑事案件的訴前偵查權、決定逮捕權、提起公訴權和不起訴權等。尤其是在職務犯罪案件中，我國檢察機關的權力與職能超出法律監督范疇。根據《刑事訴訟法》規定，我國的檢察機關對國家公職人員的職務犯罪有權直接偵查與起訴，同時監督法院的審判，使得職務犯罪案件的偵查、逮捕、公訴與監督集于檢察機關一身。這種兼容性不利于檢察機關的法律監督，有悖于法律監督權，也偏離了我國憲法和刑事訴訟法確立的人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件時分工負責、互相配合、互相制約的原則，不利于我國監督制衡機制的精密性與嚴謹性，司法公正原則不能得到充分保證。要解決和理清這一問題，就必須從國家權力的劃分入手，辨清人大監督權與檢察監督權的不同。

一、人大監督權與檢察監督權辨析

法律監督權屬于國家權力，來源于國家權力的分配。國家權力源于國家主權，國家主權是國家與生具有的，是國家的屬性。根據國家主權，國家在其領土范圍內，享有對所有的人（享有外交豁免權者例外）、事和物進行管轄的權力。從法律意義講，國家權力實質上就是使一國人民所從屬的法律秩序發生的效力，也就是國內法律秩序的效力與實效。［1］（p283）國家權力如何實施，主要通過國家職能的行使表現出來，國家職能的實現實際是行使國家權力的結果。國家的權力，或者說國家的職能，主要通過國家創建相應的法律制度實現，以達到調整并規范國內秩序的目的。實踐中，國家的權力一般分別由不同機關行使，由哪個機關行使哪一部分國家權力則由國家進行分配，國家通過憲法和相關法律來對國家權力進行分配，保證國家權力或相關職能的實現。國家權力從大的方面主要分為兩大部分：一是立法；二是執法。立法權由立法機關行使，立法機關根據制定法律的職權，制定法律規范，建立法律制度，作為規范國內社會秩序的依據與標準，為國家權力的實現提供依據；執法由法律執行機關實施。執法機關根據立法機關制定的法律，行使國家權力，保證國家職能實現。我國的分權原則主要規定在我國憲法中。首先，我國憲法將立法權分配與我國的全國人民代表大會。《憲法》第58條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。其次，我國憲法將執法權分別分配與我國國務院、人民法院和人民檢察院。《憲法》第85條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”。第123條規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關。”第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”根據憲法的分配原則，我國的人民代表大會享有立法權，國務院、人民法院和人民檢察院享有法律執行權。而法律的執行權又被分為行政執法與司法兩部分，行政執法權由我國國務院行使，國務院因此具有國家的行政職能；司法權被分配給法院和檢察院，我國的法院、檢察院因此具有司法職能。而在法院與檢察院之間，司法權又被進一步分配，法院是審判機構，享有審判權，具有審判職能；檢察院是法律監督機構，享有法律監督權，具有法律監督職能。從法律監督層面看，除了檢察機關被分配享有法律監督權、具有法律監督職能外，我國人民代表大會也具有法律監督的權力與職能。但是，人民代表大會與檢察機關的法律監督權力職能不同。

⒈人民代表大會的法律監督權與檢察機關的法律監督權不屬于同一級別，不在同一層面。全國人民代表大會是我國的最高權力機構，作為立法機關，除了行使我國立法權外，還有權就執行機構的執法進行監督，是所有法律執行的監督機關，其監督權是最高的。我國《憲法》第67條第6款規定：全國人民代表大會常務委員會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。它的監督對象是所有執法機構，是對制定出的所有法律制度實施情況的監督，而我國檢察機關的法律監督權是在人民代表大會之下的國家權力再分配的結果。如果將立法與執法之間的分權看作是一級分權，執法權分為行政權與司法權就是二級分權，檢察機關的法律監督就是司法權之下的又一次分配，應屬于三級分權。

⒉從我國憲法規定的權力歸屬來看，人民代表大會的法律監督權是對整個執法權力或執法工作的監督，是“議行合一”憲政的要求。人民代表大會的法律監督包括對檢察機關工作的監督，而檢察機關的法律監督平行于公安機關的偵查、法院審判，并隸屬于人民大表大會，它與行政機關都要對我國最高權力機關負責并接受其法律監督。因此，人民代表大會與檢察機關法律監督性質是不一樣的。人民代表大會的法律監督是行使國家的最高權力，是對全部法律執行權力的監督。我國檢察機關的法律監督，是國家司法權的再分配結果。人民代表大會的監督是上位的權力監督，而檢察院的法律監督是分權后特定范圍內的監督，是國家權力被分配后在司法權這一較小范圍內所做的又一次劃分。根據人大法律監督權，政府、檢察院與法院每年都必須向人民代表大會報告工作，隨時接受人民代表大會的檢查，這是例行的工作程序，檢察機關僅在司法范圍內、對立案、偵查、審判和刑罰執行等特定司法活動與程序進行具體的法律監督，其程序和方式與人民代表大會存在很大差別。

二、檢察機關行使訴訟職權存在的弊端

無論從國家的分權還是檢察機關的定位看，檢察院享有法律監督權無可置疑，這是憲法與法律賦予的權力。但是，我國檢察院除了享有法律監督權外，還享有法律監督以外的權力，即對刑事案件的起訴權和職務犯罪直接偵查的權力。我國《刑事訴訟法》第3條規定：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力。”檢察機關直接偵查并起訴的案件包括《中華人民共和國刑法》第8章的貪污賄賂犯罪，第9章的瀆職犯罪，第4章中的國家工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪和侵犯公民民主權利的犯罪，以及由省級以上人民檢察院決定立案偵查國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件。對國家工作人員濫用職權的犯罪具有直接偵查和起訴的權力還反映在《檢察院組織法》規定的各級人民檢察院行使的職權方面。如《檢察院組織法》第5條第1款規定，檢察院“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。”第2款規定，檢察院有權“對于直接受理的刑事案件進行偵查。”筆者認為，檢察機關的這些訴訟權力偏離了法律監督的定位，存在較多弊端。

⒈檢察機關的直接偵查偏離了法律監督的位置。因為直接偵查不屬于監督，而是對案件調查進行介入。監督從漢語語義來看，是監督者對他人或者他人行為的監察與督促。“監”一般意為從旁察看。［2］（p662）《說文》解釋為“監，臨下也。”即監是自上臨下。［3］（p586－587）“督”的漢語意思是觀察。［4］（p999）監督的本意應是從上到下的觀察，那么監督就應該是針對他人行為而言，監督的對象不是自身或本人。根據我國分權原則，法律監督是由檢察機關代表國家進行，旨在保障國家法律統一、正確實施，對法律的適用和遵守進行的監察、督導活動，［5］（p107）那么檢察院的法律監督對象就應是他人或其他機關。憲法和法律賦予檢察院在司法領域進行法律監督的權力，目的應該是與其他相關機關能夠進行相互制約，以實現權力平衡。

⒉檢察機關提起公訴和直接偵查缺少監督環節。憲法與法律沒有規定另外的專門性法律監督機構，也沒有規定具體的專門性法律監督程序，原來作為監督機關的檢察院直接進行案件的偵查與起訴，然后交由法院審判。審判過程中，檢察院依然是法律監督主體，依然進行法律監督，也就是說，檢察機關除了監督自己偵查案件以外，還對審理其偵查、起訴案件的審判機關進行監督，這樣的監督在偵查階段和起訴階段只能是自我監督，盡管檢察機關采取了許多自我監督的措施，但這種體制上固有的缺陷，使檢察院在這一訴訟階段的監督形同虛設。

⒊檢察機關自偵案件偏離了《刑事訴訟訴法》第7條規定的原則。檢察機關自偵案件使公安機關的偵查權由檢察機關取代，檢察機關和公安機關的分工合二為一。在這里，檢察院直接參與案件偵查，偏離監督位置，在職務犯罪的案件訴訟中，只有檢察院與法院的相互分工、配合與制約，而檢察機關又可以監督法院的審判活動，對檢察機關的偵查活動明顯缺少監督環節，相互制約失衡，制約的力量減弱，偏離了公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟基本原則。2012年3月14日十一屆人大五次會議通過修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》仍然保留了第7條的內容，說明對這一問題有待繼續研究和探索。

三、人大監督檢察機關訴訟職權正確行使的對策

一般來講，不受約束的權力必然腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗；道德約束不了權力，權力只有用權力來約束。權力制衡理論是法律監督的基石，其打造了法律監督制度的基本框架。國家權力可以分為立法、執法、司法，司法權即是一種國家的權力資源，極有可能被濫用，應當予以制衡。從政治學的角度考察，權力的制衡是保證公共權力不被濫用，防止司法不公和司法腐敗的重要環節。權力制衡的主要手段之一是對權力的行使實施有效的監督，因此，監督機制的健全和完善，與國家政治生活民主化、法制化的進程和經濟的發展程度緊密相關。法律監督是權力制衡原理在實踐中的具體運用。無論是西方的三權分立，還是我國的人民代表大會制度，在權力的劃分與運行上，都必須依賴于各方權力的制衡、監督與配合。司法權是國家權力中最典型、最敏感、最具強制力的權力，這種權力的行使一旦偏離了法治的軌道，就最容易給人民的利益造成難以彌補的損害。因此，權力必須受到約束與監控，必須通過權力的制衡使權力的運作正當、合法、有效，法律監督就是運用權力來制約權力，是保障司法權正確運用的基本手段。在我國，就是通過人民代表大會的法律監督權來實現對司法權的監督與制約。這種運用權力制衡原理設計出來的監督制約機制，不僅符合權力制衡原理的基本要求，而且也是根據國情得出的一種必然選擇。筆者認為，人大應當加強法律監督權的力度，創新監督途徑和方式，有效保證檢察機關訴訟職權的正確行使。

⒈以人大內司委為監督主體，對檢察機關的訴訟職權實行動態監督。人大內務司法委員會，通過聘請本地區高校法學教師和知名律師組成專家咨詢委員會，不定期對轄區內各級檢察機關的行使訴訟職權的情況進行檢查監督，專家隨機抽取檢察機關承辦的不立案、不批準逮捕、不起訴和撤銷案件、提出抗訴等訴訟案件，以閱卷評卷的方式，對存在的問題提出專家意見或建議，對專家意見或建議經人大常委會審議通過后，以書面形式向各檢察機關反饋，并提出整改要求。同時，對檢察機關的整改效果進行跟蹤。這種監督方式可以使問題找得準，意見提得中肯，且有指導作用，檢察機關容易接受。有利于把被動接受監督變成檢察機關主動邀請人大監督，使監督者與被監督者形成良性互動的關系。

⒉充分發揮人大代表的監督作用，對檢察機關實行異體監督。根據我國《代表法》第27條規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表有權向本級人民代表大會常務委員會提出對各方面工作的建議、批評和意見。有關機關、組織必須研究處理并負責答復。”人大代表的建議、批評和意見權，可以通過人大常委會向有關機關、組織提出。人大代表的選舉、任期和進行監督的范圍、程序、以及人大代表享有的權力都是按照法律進行的。因此，人大代表享有較高的社會地位，其對司法機關工作報告的審議權和批準權，無形中對司法機關形成一種壓力。作為局外人的人大代表若能介入到檢察機關具體的辦案環節中進行監督，要比檢察院推行的人民監督員制度更具有權威性和實效性。因此，人大在開展視察、調研、檢查和評卷等監督司法活動時，應當廣泛吸收人大代表參與，充分發揮其監督作用。

⒊完善監督程序，對檢察機關的訴訟職權實行長效監督。“沒有程序的制度性保障，法律職業的發展必然擺脫不了傳統中國人治的窠臼，縱然有成千上萬的包公、海瑞，也不會演進到法治社會。”［6］（p26）程序對權力運行的過程、方式、范圍進行規制，使權力自身圍繞著既定的軌道運行，從而壓縮權力恣意運行的空間。以程序控權是現代依法治國的主要手段和目的，程序已被視為實現“有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的最重要的基石。”［7］（p11）因此，把人大監督司法權正確運行的內容制度化、常規化，避免監督的隨意性和行政化，是完善監督程序的關鍵。具體應包括：⑴精心設計監督方案，在監督時間、監督內容及人員安排等方面考慮周密；⑵作好法律專家和人民監督員的遴選與聘請工作。由于人大機關內部法律專業人員力量不足，應聘請若干名內務司法專家咨詢委員會的法律專家參與監督工作；疏通人大代表行使監督權的渠道。⑶召集由常委會領導、執法監督檢查調研組成員和法律專家參加的預備會，明確監督時間、內容，熟悉相關法律法規；⑷隨機抽取被監督機關的案卷，要求法律專家做好閱卷記錄。監督檢查活動結束后，由監督檢查調研組成員和法律專家共同分析、評查案件，向人大常委會提出監督檢查報告；⑸報告經人大經常委會審議后，向被監督檢查的檢察機關反饋意見，提出整改建議，并由人大常委會內司委監督整改方案的落實情況；⑹跟蹤整改效果。在整改期限結束后，由被監督檢查機關向人大常委會提交整改情況的報告，為下次監督內容提供參考。⑺對存在問題的案件及辦案人員責令其所在機關予以處理，必要時人大也可行使罷免權。⑻將檢察院的偵查權剝離，在國家安全機關內增設一個職務犯罪偵查職能部門，讓偵、訴分離，檢察院只行使法律監督權和公訴權。

［1］（奧）凱爾森．法與國家的一般理論［M］．沈宗靈譯．中國大百科全書出版社，1996．

［2］呂叔湘．現代漢語詞典［M］．商務印書館，2005．

［3］張桁，許夢麟．通假大字典［M］．黑龍江人民出版社，1998．

［4］祝鴻熹．古代漢語詞典［M］．四川辭書出版社，2000．

［5］孫國華．中華法學大辭典·法理學卷［M］．中國檢察出版社，1997．

［6］孫洪坤．程序與法治［M］．中國檢察出版社，2008．

［7］季衛東．法治秩序的建構［M］．中國政法大學出版社，1999．

（責任編輯：王秀艷）

On the dynamic supervision of the National People＇s Congress to procuratorial organ′s legal authority

Liang Xuhong，Ma Xiaoling

The National People＇s Congress is the organ of state power；legal supervision power；in our country existing system to give full play to the function of supervision；the procuratorate Litigation Authority Supervision；is undoubtedly that procuratorate litigation powers correctly the best way．The people＇s procuratorate is our country＇s legal supervision institution；enjoys the right of legal supervision is China＇s power distribution results．However；the people＇s Procuratorate＇s authority to supervise the deficiencies；especially the lack of legal supervision of procuratorate Litigation Authority link；does not comply with the principle of separation of powers and checks and balances．Therefore；procuratorial organs should enjoy the right of investigation；prosecution of cases directly to the power law；must solve how to supervise itslitigation authority exercising problem．

NPC；procuratorial organ；legal authority；dynamic supervision

D926．3

A

1007－8207（2012）10－0087－04

2012－05－10

梁旭紅（1961—），女，寧夏銀川人，北方民族大學法學院教授，研究方向為訴訟法學、司法制度；馬曉玲（1955—），女，陜西米脂人，南京審計學院教授，研究方向為國際法。

本文系2007年寧夏社會科學規劃項目的研究成果之一，項目編號：07NXZFX01。