群體性事件的法理思考

□黃榮英

（中共龍巖市委黨校，福建龍巖364000）

群體性事件的法理思考

□黃榮英

（中共龍巖市委黨校，福建龍巖364000）

群體性事件不僅是社會治安問題，更是涉及公民權利如何保障、政府權力如何運行、利益沖突如何運用法律手段進行規制的問題。本文從法理上分析了群體性事件的法律屬性、法律特征及法律成因，探討其法律規制之策，即必須完善相關法律制度，保障多元主體利益表達機制；拓寬糾紛解決渠道，完善多元糾紛解決機制；完善法律救濟途徑，健全司法救濟制度。

群體性事件；法律界定；法律成因；法律規制

改革開放30多年來，我國發生了翻天覆地的變化，社會結構也隨之發生了巨變。不同利益群體之間的沖突和矛盾日益顯現，由此引發的群體性事件的數量和規模在逐年上升，表現形式日趨復雜，成為當前影響社會穩定的重要因素。群體性事件不僅是社會治安問題，更是涉及公民權利如何保障、政府權力如何運行、利益沖突如何運用法律手段進行規制的問題。因此，從法理上分析群體性事件，探討其法律規制之策，對預防和處置群體性事件具有重要意義。

一、群體性事件的法律界定

（一）群體性事件的法律屬性

我國目前學術界對群體性事件沒有一個統一的定論，現有相關的法律、法規也沒有進行明確的界定。由于受不同時期政治環境和經濟、社會因素的影響，對群體性事件的認識也不盡相同。建國初期稱之為“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”；80年代稱之為“治安事件”、“群眾性治安事件”；90年代稱之為“突發事件”、“治安突發事件”、“治安緊急事件”、“突發性治安事件”；21世紀初期稱之為“群體性治安事件”。2000年4月5日公安部下發的《公安部處理群體性治安事件的規定》中，沒有使用“群體性事件”而只是使用了“群體性治安事件”。直至2004年11月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于積極預防和妥善處理群體性事件的工作意見》才使用了“群體性事件”的說法。2005年，中組部副部長李景田首次向世界媒體使用了“群體性事件”一詞。自此，群體性事件在主流媒體和官方話語體系中逐漸成為一個中性詞。這反映了我國政府對此類現象的態度，不再僅從政治角度，而是從政治和法律的共同視角來看待這一社會現象。［1］

美國社會學家波普諾把群體性事件稱為“集合行為”。他認為，“集合行為是指在相對自發、不可預料、無組織的以及不穩定的情況下對某一共同影響或刺激產生反應的行為。”［2］而我國臺灣學者林漢堂則將其稱為“聚眾活動”。他認為，聚眾活動是指聚集具有共同挫折經驗的多數人，通過集會、游行、請愿等方式展現集體力量，促成政府重視，冀以改變、維持現行（存）法令、政策等，獲取救濟權利，契合個人期望或滿足個人需要之群眾性活動。［3］從美國社會學家到我國臺灣學者，他們都把群體性事件看作是公民表達利益訴求的一種方式，是民主政治的常態。

筆者認為，群體性事件是指基于人民內部矛盾引發的，有共同利益訴求的人以集會、游行、示威等方式針對黨政機關、單位或者其他對象表達利益訴求的社會行為。從政治學的視角來看，群體性事件只是公民對公權力的一種公開博弈，是自我表達利益訴求的一種方式。從社會學的視角來看，群體性事件只是社會沖突的一種表現形式。美國社會學家科塞提出的“安全閥”理論認為，社會沖突是“排氣孔”，是社會緊張狀態的釋放，能夠在一定程度上阻止社會震蕩的加劇。科塞的“安全閥”理論為我們認識群體性事件提供了新的理論視角，不時出現的社會沖突雖然在一定范圍內對社會秩序造成了不良影響，卻遏制其發展成為更大的社會動蕩。目前我國的群體性事件主要是非政治性的對抗，各類群體性事件大都由社會性問題引發。這類問題一般只是公民在法律框架內為自身的利益訴求尋求依據，避免被貼上與政府對抗的標簽。因此，把群體性事件定位于表達利益訴求的集體行動而不是治安事件，將其納入法律的框架內加以規范和應對似乎更為有利。

（二）群體性事件的法律特征

將群體性事件納入法學的研究范疇是建設社會主義法治國家的必然要求。為了更加客觀地認識群體性事件，有必要對群體性事件的法律特征進行分析。

⒈從主體上來看，群體性事件主要是一些利益訴求相同或相近的群體。這種群體可能是一群分散的個人聚集到一起，也可能是某個團體、某個組織的成員聚集到一起。除此之外，群體性事件中還可能參與一些非“本次利益訴求”的其他人，他們或是出于過去的積怨、或出于對其他社會事務的不滿、抑或本無特別利益訴求只是追求參與行為本身，當然也不排除“別有用心”的人參與其中，最終推波助瀾、火上澆油地“引導”事件的畸形演化。

⒉從主觀上來看，群體性事件組織者與參與者的主觀意圖是借助一定規模對國家權力造成壓力，以盡快實現群體利益的訴求。規模本身不是聚集的目的，實現自身的權利訴求才是最終目的。這也就意味著群體性事件的組織者對于規模大小以及可能采取什么樣的手段是相對放任的，將規模控制在法律法規明文規定的范圍之內還是聽任規模自然發展抑或本意確定故意釀成較大規模，并未事先設定，充滿不定性。

⒊從客觀上來看，群體性事件的行為并無固定的模式，主要表現為集會、游行、示威等形式。無論是制度外形式還是制度內形式，群體性事件的一個共同點是群體聚集。客觀上影響了交通、工作、生產的正常秩序。群體聚集通常是依靠自律維持秩序的。由于突發性，群體內部一旦失去理性與自律，群體聚集就容易演變為其他非制度化形式。主觀與客觀之間的失控隨時可能發生。

⒋從本質上來看，群體性事件體現了社會關系特別是憲法關系的不暢。群體性事件是以下幾對沖突關系緊張的爆發：第一是人民當家作主的本質與實際上當家作主途徑的有限性之間的矛盾。第二是公民行使批評建議權、申訴權、控告權與國家機關無法及時回應之間的矛盾。第三是公民知情權的主張與政府信息不能及時公開之間的矛盾。由于信息的不公開，導致謊言、謠言等蔓延，容易引發群體性事件。第四是公民不斷增長的民主意識與參政機會不足之間的矛盾。一些民眾在利益受損時，不是通過正確的法律程序來解決，卻采用群體性事件的方式。作為最集中、最直接反映各種社會矛盾的群體性事件，其本質是憲法關系沒有得到應有的調整。［4］

二、群體性事件的法律成因

群體性事件作為一種社會現象，是客觀事物內在因素和外部條件相互作用的結果。它的存在和發展，既有歷史和社會矛盾內在變化的本質因素，又有現實社會外在的誘發因素，其成因是多方面的。從我國當前群體性事件發生的根源上分析，大多數還是集中在法律層面上，或者說是應該通過法律途徑來解決的問題。

⒈內在原因——協調利益沖突的立法缺失，弱勢群體利益無法保障。群體性事件的形成大多直接起源于群眾的切身利益被侵害。目前我國正處在社會轉型期，社會整體結構、資源結構和區域、組織機構都發生著轉變。伴隨著階層、組織和群體的分化，不同社會群體和階層的利益意識不斷增強，在社會資源有限的前提下，必然會引發各種利益沖突。我國目前的立法及相關配套制度沒有有效地協調不同群體利益沖突的法律規制。如因企業轉制、虧損、破產等問題導致職工福利受損，而我國的社會保障體系還不健全，覆蓋面狹窄，不能從立法上保障弱勢群體的基本生活條件，從而加劇了利益沖突的矛盾；因征地拆遷及補償安置政策落實不到位，嚴重損害了群眾的切身利益，加上我國針對失地農民社會保障體系還未建立，弱勢群體的基本生活不能得到保障。從法律層面來說，很大程度上是由于法律沒有很好地對各種利益群體之間的利益進行協調和平衡，特別是對那些在第一次利益分配過程中失利，第二次分配中又失利的群體法律對之關注不夠，使得他們之間的矛盾激化得不到有效解決，導致群體性事件的發生。

⒉直接原因——利益訴求表達機制不暢，群眾訴求“狀告無門”。由于利益格局的重新調整和利益的重新分配，不可避免會產生不同的利益群體和利益沖突。“利益沖突不可怕，如果我們的社會具有矛盾化解的良性機制，群體性事件是可以避免的。”［5］在我國社會利益主體多元、利益日益分化的快速轉型時期，利益訴求尤其是弱勢群體的利益訴求表達問題，既是無法回避、必須面對的現實問題，也是建設法治國家的題中應有之義。但是，“縱觀各類群體性事件不難發現，群體性事件基本上都是由于正常的利益訴求表達渠道不暢通，正當合理的利益訴求得不到有效表達，無奈之下，借助于一個偶發事件將積累起來而被壓抑的利益訴求以極端方式集中表達出來。”［6］現實中，一些本來不難解決的問題，卻由于地方政府及其公職人員對群眾的現實利益問題持漠視態度，對利益訴求置之不理、視而不見，既不積極解決，又不準群眾越級上訪，甚至對群眾訴諸司法程序進行重重阻撓，隱瞞實情，掩蓋矛盾，堵塞訴求言路。正是因為群眾的正當利益受損，無法求助于正常的訴求表達和救濟機制，才導致群體性事件的發生。

⒊根本原因——利益分配機制失衡，合法權益受到侵害。改革開放尤其是社會主義市場經濟體制建立以來，我國社會發生了廣泛而深刻的變化，與經濟社會快速發展、財富快速增加不相適應的是利益均衡機制沒有建立起來，由此導致利益關系嚴重失衡。大部分群體性事發生都是由于不同利益群體之間的利益沖突得不到合理、合法、有效的解決而發生的。在社會利益分配格局中，一些政府和部門，在工程建設、礦產開發、城市建設、征地拆遷、企業改制、環境保護等工作中，與民爭利，暗箱操作，官商勾結，壓低標準，肆意克扣和侵害人民群眾的利益，強化政府部門或利益群體的非法利益，造成人民群眾的不滿和對立情緒。當利益分配失衡，矛盾持續積聚并激化到一定程度之時，群體性事件的發生則再所難免。

⒋深層原因——公民權利意識和需求與政府管理模式之間存在巨大張力。社會結構變遷，利益格局調整，對傳統政府管理模式提出了新的要求和挑戰，政府要實現由全能政府走向有限政府、由神秘政府走向透明政府、由“任性”政府走向守信政府、由權力政府走向責任政府、由利益政府走向中立政府。但是，近年來發生的群體性事件凸顯了政府管理模式轉換的緩慢以及與公民權利意識和需求增長之間的不適應性，主要問題在于“行政機關工作重管理、輕服務，不考慮公共利益與個人利益的互重，不注重公民合法權益的保護；行政權利義務配置不一致，行政機關權力多、義務少，行政權的恣意運行難以有效控制；公民與政府關系嚴重不對等，行政管理活動不能平等對待各方參與者，往往容易引起公民與政府的對立；政府行為不規范，隨意性較大，行政決策風險較大，容易發生損害公民合法利益的行政行為。”［7］而且，政府信息公開不夠，即使有了法律規范的剛性約束，政務公開也往往是政府“自說自話”，公開的內容隨意，公開的環節不科學。由于不能正視信息公開在化解群體性事件中的重要價值，往往使群體性事件越發復雜，增加了化解難度。

三、群體性事件的法律規制

群體性事件的存在，本身并非問題之所在，真正的癥結在于國家是否具有完備的法律制度體系對之予以積極地引導和規制。在一個成熟的法治國家，社會的主要矛盾都是通過法律途徑予以解決的。我國的群體性事件也應通過法律的途徑予以化解。

（一）完善相關法律制度，保障多元主體利益表達機制

由于我國現行法律法規對群體性事件沒有明確的法律界定，認定和處理有很大隨意性，沒有形成制度化解決的新方式。因此，必須根據經濟和社會的發展，完善相關法律制度，及時出臺相應的法律法規。這就要求在注重對整個法律體系進行完善的同時，更注重以下法律法規的完善。

⒈將“請愿權”納入憲法保護。請愿權是公民的一項基本權利，具有重要的憲政價值。通過請愿，國家可以了解公民的不滿情緒并及時作出協調，以排除不穩定因素。與批評、建議等公民的“軟性”表達自由相比，請愿是一種明顯具有剛性色彩的特殊表達自由。因此，我國憲法應當規定“中華人民共和國公民享有向國家機關提出請愿的權利，受理的機關應當在法定期限內答復”。同時，還應制定專門的法律來規定具體的實施細則，如制定《請愿法》，以保障請愿權的切實可行。

⒉完善《集會游行示威法》。目前我國公民集會游行示威的依據是1989年頒布的《集會游行示威法》。然而，這部法律并沒有給公民以足夠的空間和自由來行使請愿權。筆者以為，應當對《集會游行示威法》進行修改，放寬對此項權利的諸多限制。首先，應取消現行《集會游行示威法》第15條和第33條對集會游行示威的地域限制。無論公民在何地表達意愿都是他自己的意愿，授權公安機關“拘留或者強行遣回原地”更是以行使行政權之名行侵犯公民權之實。其次，將集會游行示威權的行使納入司法救濟的范疇。現行的復議終局不利于保障公民的集會游行示威權，只有規定“對復議不服的可以提起訴訟”，才能避免行政機關濫用職權。

（二）拓寬糾紛解決渠道，完善多元糾紛解決機制。

面對原因各異、程度各異的群體性事件，應當為民眾提供多種權利救濟機制。多元糾紛解決機制就是在現有的通過法院訴訟方式解決糾紛之外，尋找其他形式的糾紛解決辦法。筆者認為，要建立比較完整的富有中國特色的權利救濟渠道，應著重完善以下糾紛解決機制。

⒈完善信訪制度。信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，在表達人民利益要求和意見上一度起著重要作用。信訪的設計，最初只是作為社會正常運行機制的一個補充，主要是收集與傳達民意。但是在發展中逐漸延伸到權益救濟等功能，因為信訪救濟成本低，成了普通大眾表達利益訴求的的首選渠道。過分依賴信訪，就會打亂正常的社會秩序，削弱司法功能。為此，必須在國家政治結構中重塑排解社會矛盾的渠道，進而建立維護社會穩定的長效機制。當前，應將信訪機構與司法行政機構進行整合，允許公民繼續以信訪形式向整合后的機構反映，并將其納入規范處置的法治化軌道。這樣的機構調整在現有的法律框架內有充分的法理依據，同現行法律沒有太大的沖突，可實現對信訪問題的標本兼治。

⒉完善行政復議制度。胡錦濤總書記曾強調，“要完善行政復議制度，加大復議糾錯力度，完善行政應訴制度，充分發揮行政復議作為化解行政爭議主渠道的作用。”行政復議是解決行政爭議的重要渠道，為化解社會矛盾、推進政府依法行政，維護社會和諧穩定，做出了重要貢獻。在解決行政爭議方面，行政復議制度的地位和重要性十分突出。任何解決糾紛的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或準司法行為的靈魂。要使行政復議制度在解決社會糾紛中充分發揮作用，使行政復議成為公民首選的救濟途徑，最關鍵的就是要保證行政復議制度的公正性。“法律必須被信仰”、“法律的生命力在于實施”。要保證行政復議制度的公正性，必須保證復議機構和人員的中立性和獨立性，保證在辦案中不偏私、不歧視，排除不相干因素的影響，提高行政復議制度的公信力，充分發揮行政復議在機制、制度上的優勢，使之成為解決我國行政爭議的主渠道。

⒊健全社會矛盾糾紛調解機制。調解制度在我國源遠流長，有著十分豐富、悠久的歷史文化內涵及淵源。對群體性事件的調解不同于一般的民事糾紛調解，僅僅采用單一調解方法往往難以奏效，這就要健全社會矛盾糾紛調解機制。要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，建立由地方各級人民政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。完善行政調解制度，科學界定調解范圍，規范調解程序。對資源開發、環境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的糾紛，要主動進行調解。認真實施《人民調解法》，積極指導、支持和保障居民委員會、村民委員會等基層組織開展人民調解工作。

（三）完善法律救濟途徑，健全司法救濟制度

在一個法治成熟的國家，任何利益糾紛都可以訴諸法律。法律承擔著“定紛止爭”的功能，司法救濟是公民實現權利救濟的最后一道防線。法院“負有在現代多元社會中整合社會，防止社會分裂，防止由于政府直接介入沖突解決過程而使官民之間直接產生沖突從而使沖突有可能轉化為政治問題，以及防止在這種情況下由于沖突解決不公而影響政治制度合法性之責”。同時，司法作為一個緩沖帶，其有效運轉可以及時化解社會中的大量沖突，緩和對立情緒，消解社會矛盾，從而有助于避免群體性事件的發生。［8］為此，必須完善法律救濟途徑，健全司法救濟制度。

⒈擴大行政訴訟受案范圍。行政訴訟作為解決矛盾的司法途徑，是法治社會治理群體性事件的最佳選擇，但是，由于我國的行政訴訟在某些方面存在不足，導致行政訴訟在實際的運行中不能起到維護當事人合法權益救濟的理想效果。目前，擴大行政訴訟受案范圍是完善行政訴訟救濟的一個重要條件。

我國《行政訴訟法》確立受案范圍的方式是采用概括式與列舉式相結合的方式，以列舉式為主。即在第2條中先對行政訴訟受案范圍作出概括性的規定，然后用第11條正面列舉了可訴的行政行為，用第12條反面列舉了不可訴的行政行為。這種列舉式的弊端實際上是對受案范圍的限制。受案范圍的限制實質上是對公民尋求司法保護權利的限制。筆者認為，隨著社會的發展，受案范圍也應作相應的變化。在行政訴訟中應當遵循“有侵權必有救濟”的法理原則，將有可能給相對人造成損害的行政行為納入受案范圍。而且把抽象行政行為、內部行政行為和行政終局行為排除在可訴行為范圍之外也是沒有多少正當理由的。當然納入受案范圍的僅是除行政立法行為以外的抽象行政行為，或者其他規范性文件，并不是所有的抽象行政行為。因此擴大行政訴訟受案范圍，是完善行政訴訟救濟改革的一個方向。

⒉建立憲法訴訟制度。憲法訴訟，對公民而言，就是公民認為憲法賦予其基本權利受侵害時可以尋求最終的司法救濟；對法院而言，就是法院將憲法規范用于審理公民憲法權利受侵害案件的過程，也即適用憲法的過程，簡稱憲法適用。由于我國的憲法規范具有原則性，且無制裁性規定，憲法規定的公民基本權利不具有直接的法律效力，只能通過具體立法方能實現。我國雖然建立了相對完整的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟制度，但憲法訴訟制度缺失的狀態使我國憲法被排斥在司法領域之外。如果一個國家的憲法不能通過法院的審判活動得到適用，這個國家的憲法實施至少是不全面的。而憲法適用是多數國家的普遍做法，由法院適用憲法審理案件，不僅符合國際慣例，而且也符合中國國情。隨著依法治國基本方略的實施，從維護憲法尊嚴、保障憲法實施和維護公民基本權利出發，在我國建立憲法訴訟制度勢在必行。

⒊建立公益訴訟制度。公益訴訟是為了維護社會公共利益而提起的訴訟。但在我國司法實踐中，三大訴訟法對公益的司法保護卻處于缺失狀態：刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的公益予以救濟，民事訴訟對公益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現，行政訴訟只能通過對具體的行政行為司法審查來保護公益。在這些訴訟中，原告起訴的目的并不是為了自身的利益，而是處于維護社會的公共利益。但是法院受理案件的依據很重要的一條就是有適格的當事人。所以在公益訴訟中，法院以原告不具備起訴的主體資格，原、被告之間“沒有法律上的利害關系”為由而駁回原告的起訴；原告的訴求被駁回，并不是因為原告的訴訟請求不當，也不是因為被告的不作為正當，更不是因為公共利益沒有受到侵害，而是沒有公益訴訟的法律依據。

如果公共利益得不到的救濟，就會使個體利益被侵蝕，增加底層民眾對社會的不滿，激化矛盾，使沖突增加，導致群體性事件上升。因此要變更我國現行的訴訟機制，創設公益訴訟制度。公益訴訟制度必須打破原有的原告需與損害有直接的利害關系的規定。傳統的“直接利害關系原則”將與案件沒有直接利害關系的社會公眾及組織排除在訴訟主體的范圍之外，使很多公共利益受到侵害的現象得不到保護或救濟。因此，在公益訴訟立法上應規定：只要具有“事實上的損害”，不論被損害的是個人利益還是公共利益，公民個人、社會組織、社會團體和檢察機關都可以作為原告，具有起訴資格。同時還要確定公益訴訟的基本原則、訴訟程序和司法審查制度，禁止以公益訴訟為借口實施私益訴訟，造成公益訴訟流于形式，難以實現其原初目的。

［1］黃丹．法律視野下處理群體性事件的新思維［J］．人民論壇（總第368期），2012，（07）．

［2］（美）戴維·波普諾．社會學［M］．李強等譯．中國人民大學出版社．

［3］王彩元．中外群體性治安事件之比較［J］．廣西公安管理干部學院學報，2003，（03）．

［4］胡弘弘．群體性事件的根源及消解機制［J］．中共青島市委黨校青島行政學院學報，2012，（02）．

［5］［6］李保臣．以人為本理性看待審慎化解［J］．中南民族大學學報（人文社會科學版），2009，（05）．

［7］戴群策，尹顯英．群體性事件的憲政思考［J］．學術研究，2009，（04）．

［8］高軍．社會轉型時期群體性事件的法理思考［J］．延邊大學學報（社會科學版），2009，（03）．

（責任編輯：王秀艷）

Legal Principle Reflection of Group Incidents

Huang Rongying

Groupincidents is not only a problem of security of society，is more a relates to how to protect the rights of citizens，government power to run，and conflict of interest in how to use legal means to regulate the problem．This article from the legal principle theory of law analysis of group incidents of law，legal character and causes，discusses its legal regulation plan；namely to improve law system，security of multiple subjects of interests expression mechanism，expand the dispute resolution channels，improve the diversified dispute solution mechanism，perfect legal relief，and perfecting the judicial relief system．

group incidents；legal definition；legal cause；legal regulation

D920．0

A

1007－8207（2012）10－0106－05

2012－09－07

黃榮英（1964—），女，福建龍巖人，中共龍巖市委黨校（龍巖市行政學院）哲學、法學教研室主任，副教授，龍巖市法學會常務理事，研究方向為法學。