公共危機中政府公信力的內部影響因素和提升策略

□ 閏丙金

（復旦大學，上海 200433）

公共危機中政府公信力的內部影響因素和提升策略

□ 閏丙金

（復旦大學，上海 200433）

我國社會正處在深刻轉型的特殊歷史時期，方方面面的危機事件時有發生，人民的生命、財產受到了威脅，社會的進一步發展受到了制約。政府作為公共危機管理的主體，在危機管理過程中其公信力也會有所變化。公共危機中影響政府公信力的因素很多，本文主要從危機預控機制、信息公開機制、法制建設等方面探究政府公信力的影響因素，闡釋政府公信力的現代理論基礎。結合上述影響因素，從建立危機預控機制、建全相關法律法規和加強信息公開等方面入手，尋求提升政府公信力的相關對策。

公共危機；政府公信力；影響因素

近年來，我國超常規的經濟發展速度與模式一方面使我國的經濟發展總量在世界的排名穩步提升，另一方面這種增長模式也給社會發展帶來了一定的隱患，集中體現在政府責任的缺失和公權力對私權利的不法侵害所導致的公共危機事件頻發方面。公共危機事件不僅影響社會穩定，也對政府的公信力提出了挑戰。因此，將政府公信力置于公共危機的狀態下進行研究，可以凸顯政府與民眾相互協作的有效性，可以多角度地探求和優化政府責任的實現途徑。提升政府公信力，既可以有效解決公共危機，又可以增強政府的合法性；既有助于提高政府行政效率，也有助于增強政府領導力、國家凝聚力，進而有助于保持社會穩定與發展。

一、公共危機與政府公信力

（一）公共危機與政府公信力的內涵

公共危機是指由于內部或外部高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危機境況和緊急狀態。公共危機涵蓋了很多方面，危機事件包含各類具有公共危害的突發性事件。黃順康認為，公共危機至少有以下幾個要素：一是公共性。沒有影響到公共領域的危機不是公共危機。二是突發性和緊迫性。大部分公共危機都是突然發生的，雖然危機的因素有一個積累的過程，但它們往往被人們忽視，因此給人感覺是突然發生的 （至于自發性公共危機即指自然原因引起的突發危機，給人的感覺就更是突然和措手不及），而緊迫性是所有公共危機所共有的，因為不及時處理后果就不堪設想。三是公共危機具有的危害性和破壞性，處理不當就會演變成巨大的災難。［1］

政府公信力是指政府是否作為、能否全面履行公共責任的質量和獲得公眾認同的情況，它表明民眾對政府的信任程度和信心水平。政府公信力有兩層含義：一方面，是指政府行為的公正、公平、公開性和守諾、踐約、信譽度；另一方面，是指社會公眾對政府的認同、信賴、擁戴感或政府對公眾的感召力、影響力和凝聚力。政府公信力決定了政治運作者（政府）的威信，從而決定其在社會上的號召力、動員力和控制社會所需要支付的政治成本。

政府對公共危機的處置狀況會影響政府公信力的變化。在正常的社會發展秩序下，公眾很少會去關注政府公信力的變化，更不會去分析公信力變化的影響因素。而在公共危機事件中，政府公信力往往會受到較多關注，公信力的影響因素也會更加清晰地顯露出來。

（二）公共危機與政府公信力的關系

政府公信力的高低不僅會直接影響公共危機管理效能，公共危機管理實施得良好與否，也會直接影響政府公信力的高低甚至缺失。本文主要以危機管理不同階段和政府的言、行、果為主要依據，分析公共危機管理和公信力之間的相互關系。

⒈危機預警和準備工作狀況與政府公信力。危機預防工作是危機管理的重要內容。高效率的危機預防工作不僅對于預防危機爆發、減少危機發生頻率、降低危機強度和破壞性具有重要意義，同時也能實現維護社會穩定，最大限度地保障民眾的利益，從而增強民眾對政府的信任感，提升政府公信力。相反，如果政府在實踐中忽視危機預防工作，就會導致各種危機不斷或者是同一類型危機接連發生，使政府疲于應付危機，這樣，不僅會影響公共危機管理的效率，也可能使政府無暇顧及其他工作，從而降低民眾對政府的信任程度。

⒉危機應對效能與政府公信力。危機應對管理包括識別危機、隔離危機和管理危機。政府公共危機應對效能就是政府在面對危機時采取一系列措施后所表現出的應對能力和處置效果。政府作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，危機應對效能是政府政治合法性及其良好形象的來源和存在基礎，從而也構成政府公信力的來源和存在的基礎。相反，較低的危機管理效能則會損害政府的合法性和形象，使政府失去公信力。

⒊公共危機處理的善后工作與政府公信力。公共危機的消除并不意味著危機管理過程已經完結，而是危機管理進入了一個新的階段——危機善后處理。在危機善后處理階段，政府不僅需要圓滿處理善后，即以危機的解決為中心和契機，配套地解決和控制一系列與危機問題相關的、可能導致局勢再度發生的各種社會問題，鞏固危機管理成果，而且還要從危機中獲益，即通過對危機發生的原因、危機處理過程的細致分析，總結經驗教訓，在技術、管理、組織機構及運作程序上提出改進意見，進行必要調整。良好的危機善后工作對于消除民眾的恐慌心理、恢復社會正常秩序、改善政府在民眾心目中的形象、提升政府公信力具有重要意義。當然，在公共危機管理過程中，新聞媒體的信息傳播、民眾心理和行為方式以及非政府組織的介入也會影響政府公信力。

二、公共危機中影響政府公信力的內部因素

在危機事件中影響政府公信力的因素很多，總體而言包括內部因素和外部因素。首先，政府作為公共危機管理的主體，其公信力在很大程度上取決于政府危機管理的理念、行為、制度與效率狀況。內部因素外在表現為政府體制、管理機制、政府職能、行政文化以及政府官員自身素質等方面，這些都會對政府理念、行為、制度和最終的效率產生較大影響，進而影響政府公信力。其次，政府公信力還受到作為客體的民眾、文化制度環境等外部因素的影響。本文重點分析在公共危機事件中影響政府公信力的內部因素。

（一）危機預控機制和理念影響政府公信力

在危機爆發之前，政府部門如果沒有做好危機的預防和預警工作，危機意識薄弱，沒有完善的危機預警機制，缺少專門的危機處理機構，則會大大降低政府處理公共危機的效率，進而影響政府公信力。

在全球化背景下，危機的來源發生了變化，不只是戰爭會引發危機，環境、金融、病毒等也已成為誘發危機的重要因素。而且，隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯系的日益緊密，在一定的時間、地點和小概率事件的觸發下都有可能誘發大規模的危機。因此，公共危機預控要做到預案求實，不僅要有危機一旦發生應對各種可能情況的多套行動 （遏制危機，處理、消除危機，重建或恢復正常狀態）方案，而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬，提高領導者的指揮能力和群眾的應變能力。要檢驗預案的可行性和科學性，在危機發生時，預案要切實發揮作用，為提高政府危機管理效率提供前提和保證。

（二）政府信息公開程度影響公眾對政府的信任

信息化能力是現代政府進行管理和決策時必須具備的一種能力，是對政府現代性、規范性、科學性等指標進行考察的一個重要方面。目前，我國約有80%的有用信息由政府所掌握，但這些信息大多處于不公開狀態。這是因為地方政府往往把公眾視為政府管理的被動承受者，公眾參與公共事務的機會較少，也沒有選擇政府所提供的公共產品的余地，只能被動地接受政府提供的服務。在2008年5·12汶川大地震發生初期，中央政府迅速啟動各種應急預案，中央領導迅速趕赴災區。相比之下，地方政府卻顯得行動遲緩，不僅各種救援工作無法到位，就連地震中人員傷亡情況等相關信息都不甚清楚，使得流言漫天飛舞，弄得人心惶惶。而個別地方政府部門暫時不公開信息或公開的信息不準確，導致了公眾對政府信息權威長期不信任的后果。因此，這種做法只會增加民眾對政府的不信任感，降低政府的公信力，使政府的合法性受到嚴重挑戰。

“在現代社會，公眾知情權已經成為一個民主社會的標志之一。許多國家都制定了《信息公開法》，將傳統公權力運作中的‘保密為原則、公開為例外’變更為‘公開為原則、保密為例外’。除國家安全、商業秘密、個人隱私等，一律不得免除公開”。［2］我國《政府信息公開條例》也規定，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；以及其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的政府信息應當向社會公眾公開。但在實踐中，社會公眾的知情權常常得不到重視。例如在2007年的 “華南虎事件”中，陜西省林業廳急于為華南虎照片的真實性蓋棺定論，政府和有關部門對網絡上的各種質疑持不歡迎的態度，不愿意透露來自政府方面的調查進展，這是其失信于民的重要原因。一個失信于民的政府不僅不能動員公眾應對各種危機，反而會引發其它社會危機。

（三）危機應對相關法制建設影響政府公信力

我國危機應對的相關法律法規還不健全，政府在危機管理中往往沒有專門、統一的法律作為依據，在處理危機事件時常以行政命令或臨時條令作為政府行動指南，缺乏相應的法律依據，致使地方政府在處理公共危機事件中要么侵犯公民的合法權益，要么因為缺乏法律依據而不能有效處理危機。這兩種狀況都可能弱化政府公信力或導致政府公信力的缺失。經歷了幾次危機事件后，我國出臺了一些有針對性的規章和條例，但是公共危機管理的基本法律尚待制定。由此帶來了一系列弊端：一是有關危機管理的法律尚不健全，使得法律框架無法系統化。二是僅針對不同類型的危機事件分別制定單項法律法規，難免造成立法沖突。三是各部門都針對自己所負責的事項立法，各為其政，缺乏溝通與協作，降低了政府危機管理的效率。這些都影響著政府部門對危機的管理和控制，進而影響政府公信力。

（四）官員個人行為對政府公信力的影響

國家機構是一種非人格化的存在，國家工作人員和某些官員的行為會直接地影響到人們對國家機構的看法和態度。政府公信力可能因官員的個人魅力 “增值”，也可能因官員個人的惡行而被“掏空”或“污染”。任何時代、任何社會的民眾都極為痛恨腐敗政權及其貪官，如果執政者不能遏制和消除由其內部產生并不斷滋長的腐敗行為和現象，即使經濟不斷增長，人們的生活水平不斷提高，但由于社會財富分配不公正，民眾的滿足感仍然會降低，對政府的信任度也會因此下降，繼而政府的公信力也會下滑。我們看到，官員腐敗現象的道德危害性和社會危害性遠遠大于經濟方面的危害性，會極大地損害執政者與民眾之間的關系，影響執政者在民眾中的信譽、形象和地位，以至于民眾會對執政黨的合法性產生質疑。而在公共危機中政府官員的行為更是會直接影響到公眾對政府的看法，影響公共危機的有效管理，從而影響政府公信力的變化。

根據《小康》雜志2007年8月發布的《2006－2007中國信用小康指數》報告，2006－2007年我國政府公信力指數為60．6分，中央政府相對于地方政府的公信力較高。超過70%的受訪者認為，一些地方政府存在著“隱瞞真實情況，報喜不報憂”的現象。同時，調查顯示，我國個人信用整體指數為66分，最講誠信的五個職業群體分別是：農民、軍人、科學家、工人和農民工；而信用最差的五個職業群體是：政府官員、房地產商、房地產中介、保險人員、國企領導。在對“信用最差”群體進行調查時，政府官員以80．3%的得票率“高居榜首”。由此可見，某些政府官員在公眾心目中的形象急需改變，不能因為個別官員的行為影響整個政府的形象，進而影響政府公信力。

在南方雪災和汶川地震等重大危機事件中，溫家寶總理親臨現場安撫人民群眾，尤其是在汶川地震發生后，溫總理不顧個人安危在第一時間趕赴現場，這極大地增強了全國人民抗震救災的決心。溫總理在幾次危機事件中的作為極大地提高了政府在公眾心目中的地位，也使政府公信力得到了提高。當然，在危機治理和管理過程中也存在個別官員因為個人或是小集體的利益而忽視了人民群眾利益的現象，這些現象一旦曝光都將引起公眾的不滿情緒，并且產生放大效應，最終影響政府公信力。

三、公共危機中提高政府公信力的策略選擇

（一）健全危機預控機制，提升公共危機處理績效

⒈建立危機預警機制。危機預警是公共危機管理的第一道防線，建立政府危機管理預警機制，就是要使危機預警成為政府日常管理中的一項重要職能，對可能發生的各種危機事先有充分的估計，提前做好應對準備，選擇一個最佳應對方案，最大限度地減少社會和民眾的損失。

建立運行有效、完善的危機預警系統，應堅持以人為本、長抓不懈的原則。面對公共危機，“以人為本”是政府處理危機事件、保護民眾生命安全的基本原則；長抓不懈是將危機預警納入到政府日常管理體系當中，避免“危機預警”成為“危機應付”之需。危機預警系統應采用分級預警的方法，依據可能出現危機事件的范圍、影響程度進行科學分級和處理，從而保證信息來源的多元化。同時，提高信息收集的可靠性、全面性以及準確度，為實現危機預警系統高效作保障。

政府危機預警管理主要是控制危機事件爆發的因素，努力把一切苗頭消滅在萌芽之中、化解于爆發之前。建立完善的危機預警系統，需要政府做好以下工作：一方面，建立靈敏、準確的信息監控系統，及時收集相關信息并加以分析處理，這是政府實現有效危機管理的前提；另一方面，制定科學的應對措施。在探究危機形成、爆發的一般規律及其解決的一般規律和控制策略的基礎上，分類制定應對各種危機事件的科學方法，做到“有備無患”。此外，在政府組織層面開展危機培訓工作，重點開展政府工作人員危機管理培訓和全民危機意識教育工作，增強全社會特別是政府工作人員危機管理的意識。

⒉設立常規性危機管理機構。在中央政府層面，應盡快建立起具有會商決策和綜合協調的常設性危機管理機構，明確各部門的職能和任務，組織有危機處理經驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結工作，從國家安全的高度制定長期的反危機戰略和應急計劃，并協調各地區、各部門以及各級政府之間的工作，增強他們的協同運轉能力；在地方政府層面，各級地方政府應在上級政府的指導下，設立相應的對口管理部門，并根據本地區的實際情況，因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式，提高各部門間協調運作和快速反應的能力。

⒊強化危機意識。公共危機的突發性、非常態性對政府的應變能力提出了較高的要求。若應變能力不強，就會使危機迅速蔓延和失控，造成難以彌補的損失。應變能力主要包括應急決策、掌控局勢、協調各方和應急處置等能力。應變能力的強弱關鍵取決于主體危機意識的強弱以及應對危機的各種準備和條件是否充分。為此，要加強危機管理教育，強化政府和全社會的危機管理意識，居安思危，在危機到來之前，便制定出處理可能出現的各種危機預案。

（二）完善信息公開制度，增強民眾對政府的信任

在現代社會，信息公開是保證人民群眾在知情前提下實現民主權利的需要。尤其是在危機來臨時，由于危機的不確定性影響已大大超乎事件本身，一般公眾很難對危機做出全面正確的分析，大多都會傾向于將危機發生的主要責任歸結到管理部門。因此，在整個公共危機管理過程當中，政府要及時發布信息，做出的一系列重要決策和措施要讓公眾知情。如果政府信息不公開，就會造成小道消息盛行、謠言四起的局面。如在“非典”時期，面對一些不法商販炮制出的“米荒”、“鹽荒”等謠言，相關政府部門沒有進行及時有效的信息宣傳，導致了大規模非理性搶購行為的發生。相比之下，在日本，核輻射的前期出現了民眾大量搶購食鹽的現象，但由于政府及時采取了有效的應對措施，很快阻止了謠言引起的破壞效應。

在建立制度化的信息公開和發布制度的基礎上，可以利用新聞媒體，通過召開新聞發布會、進行電視講話等方式加強政府與民眾的溝通；進行政策文件傳遞、信息資源交流、領導人實地察訪、官員和群眾的直接接觸；開辟政府領導人熱線電話，就一些民眾關注的問題做出解答；召開聽證會與民眾面對面交流。國外的經驗表明，現代社會信息高度發達，政府與其被動地去“辟謠”，不如大膽公開危機真相，以顯示政府開明、開放的治理理念。敢于公開危機信息，是政府的能力和信心的具體體現。政府與群眾進行開誠布公的對話與合作，可以增強政府的凝聚力和信譽度，有利于塑造誠信形象。

（三）完善相應的法律法規，在公共危機處理中保護民眾的合法權益

政府講不講誠信，有沒有公信力，一條重要的標準就是看政府能不能依法行政，其行政法制化程度如何。政府依法行政的程度表現在：第一，法律法規的完備程度。只有法律體系完善、嚴格依法管理的政府，才能在行政管理過程中做到有法可依，才能在公眾中樹立起威信，得到公眾的認同，并推動整個社會信用體系的完善與發展。第二，執法過程中的規范程度，即執法程序是否規范、執法過程是否合乎法律法規。有完善的法律法規而不去遵守，其危害比沒有法律法規還大，會弱化政府公信力。

危機管理要制定相關的法律法規，統一規定政府在處理緊急狀態中的職權和職責，確定依法應對緊急狀態的法制原則，而目前我國這方面的法制建設還很不完備。為此，必須加強法制研究和建設，盡快制定和完善有關公共危機治理的法律法規和規章體系，實現危機管理法制化。具體包括以下三個方面：一是要在憲法中增加有關緊急狀態方面的規定，使政府緊急管理權有明確的憲法授權，具有合憲性。二是制定一部統一的、綜合性的《緊急狀態管理法》，對緊急狀態管理做出明確而全面的規定。三是制定和完善各種專門的有關危機治理的法律法規。［3］只有這樣，才能有效保障政府依法治理危機和維護公民的合法權益，避免危機治理的隨意性、盲目性和違法違規行為。

（四）提高官員自身素質，強化監督機制

⒈強化政府官員應對公共危機的能力和素質建設。首先，強化政府官員的公共責任意識。執政為民是政府合法性的基礎，也是建立政府公信力的前提。在公共危機處置過程中，最大限度地減少社會和民眾的損失、使社會恢復常態，是危機狀態中政府官員的首要責任和意識，而不是想方設法逃避責任。其次，加強政府官員應對公共危機的技能培訓。公共危機的應對與處置是一種非常態政府管理技能，是一種專業性很強的公共管理策略與方法。只有進行經常性的模擬與演練，才能真正提高政府官員有效應對公共危機的能力。

⒉強化法律監督，完善責任追究制度。在公共危機狀態下，國家權力擴大，政府具備行政緊急權。一般監督很難約束政府和政府行政人員的行為，容易產生腐敗。在危機時期，民眾對腐敗感觸尤其深刻。解決公共危機狀態下的腐敗問題，除了提高政府官員自身素質外，關鍵是要完善法律監督制度，最終實現制度反腐。同時，實行嚴格的行政過錯責任追究制度，讓行政問責制成為政府工作的制度基礎。明確行政過錯追究的責任層次，準確界定批準、審核、承辦等行政管理各個環節中相關人員所應承擔的具體過錯責任，確保責任落實到每一層次、每一職級、每一崗位。

近幾年來，我國政府通過及時處置禽流感、汶川地震等特大公共危機事件，使政府公信力得到了大幅度提升，以實例論證了政府危機管理與公信力之間存在的相輔相成的關系。但是，在危機管理過程中，政府行政權力的濫用、信息發布不及時、政策扭曲以及權力腐敗等，也不同程度地造成了政府公信力的缺失。因此，研究公共危機中政府公信力的影響因素，尋找公信力缺失的原因，需要從政府危機管理理念、制度、行為和效率入手并考慮客觀因素，進而制定綜合措施。其中有兩個關鍵點：一是明確政府面對公共危機時的職責，合理、有效地發揮政府職能。二是完善法律制度，依法行政。此外，提高政府工作人員的道德素養和綜合素質，加強對民眾的危機意識教育，培育先進的科學創新精神，也是提升政府公信力的有效措施。

［1］黃順康．公共危機管理與危機法制研究［M］．中國檢察出版社，2006．

［2］劉仁文．治安通報與公眾知情權［J］．學習時報，2008，（02）．

［3］肖金明．反思SARS危機：政府再造、法制建設和道德重建［J］．中國行政管理，2003，（07）．

（責任編輯：高 靜）

Internal Factors and Enhancement of Government′s Public Trust in Public Crisis

Run Bingjin

Our society is in a special historical period of profound transformation；All aspects of the crises revealed such as people＇s lives and property is threatened and the further development is restricted．The public trust of government will be shaped in the process of public crisis management though government plays the main role of management in the proceeding．Too many factors influence the public trust of government．The present research explore the impact factor of pre－control mechanisms；information disclosure mechanism and legal system building；and bureaucratic workforces and discuss the theory of modern government｀s public trust．Combination the factors discussed above；we argue that public trust of government can be enhanced in public crisis by establishing the mechanism of alert；sound basement of laws system；as well as improving the transparence of official information and the capacities of civil servants．

public crisis；public trust of government；influencing factors

D630．8

A

1007－8207（2012）10－0009－05

2012－02－11

閏丙金 （1970—），男，安徽固鎮人，復旦大學社會發展與公共政策學院博士研究生，安徽財經大學財政與公共管理學院講師，研究方向為社會管理與社會政策。

本文系教育部人文社會科學研究一般項目 “新農村建設中鄉鎮政府績效提升約束因素實證研究”的階段性成果，項目編號：09YJC630001；安徽省高等學校省級自然科學研究項目 “新農村建設中鄉鎮政府績效提升阻礙因素實證研究”的階段性成果，項目編號：KJ2009B101Z。