我國土地征收制度存在的弊端及其改革建議

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

我國土地征收制度存在的弊端及其改革建議

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

我國現行的土地征收制度存在固有弊端，主要表現為它促使了地方政府土地財政的形成，而農民的利益卻受到了損害；地價的攀高增加了用地企業的成本，在土地壟斷及高地價情形下必然發生尋租行為；農地非農化的速度過快，造成了失地農民群體規模越來越大，而且生活無法保障。因此，征地制度改革勢在必行，這種改革既應有立法實體上的，也應有程序上的，建立失地農民社會保障體系是目前政府面臨的一項重要任務。

土地征收制度；弊端；改革

人類社會文明史大體經歷了這樣一個過程：從農業文明走向工業文明，工業文明又進一步推動了農業文明的發展，二者相互作用、相互依賴。工業化是人類走向文明的推進器和發動機，也是人類社會發展的必然結果。在這一過程中，必然伴隨著農地非農化的產生，也必然發生農地非農化的制度安排。反思目前我國的土地征收制度，對我國工業文明乃至社會的整體和諧有著重要的意義。

一、我國當前土地征收制度存在的弊端

⒈地方政府利用當前的土地征收制度獲取了巨大的利益。我國《土地管理法》規定，除集體經濟組織根據規劃可利用本村集體土地進行非農建設外，其他非農建設用地都必須向政府申請，土地一級市場由政府壟斷。地方政府通過征收從農民手中低價拿地，再高價轉手出讓，從中賺取了巨額利潤。據國土資源部總體監測數據顯示，全國土地出讓總收入近年逐年高漲，2006年為7000億元左右；2007年受樓市過熱影響，當年土地出讓收入高達13000億元；2008年又因樓市下行回落至9600億元；2009年，全國土地出讓金收入達到15910．2億元，環比增長39．7%，是地方一般預算收入（32580．74億元）的48．8%。［1］由以上數據可以看出，土地收入已成為地方政府的第二財政，政府進行土地征收的積極性也由此日漸增強，其結果是對我國農田保護十分不利。

⒉農民的利益在土地征收制度下受到了損害。我國《憲法》和《土地管理法》明確規定，國家因公共利益的需要，可依法對土地實行征收征用，但法律并未明確界定公共利益的范圍，因而形成了“公共利益”黑洞。我國土地制度規定，城市中的非農建設用地由政府統一管理。但在城市化突飛猛進的背景下，地方政府不斷動用行政權力進行征地，公益性建設用地與經營性建設用地不分，征地范圍模糊不清，大量經營性、商業性用地也都打著公共利益的名義進行征收。由此農民的權益在“公共利益”外衣下受到了損害。土地征收補償標準偏低，是失地農民利益受損的主要和直接表現。我國《土地管理法》規定，因征收發生的補償項目有三項，即土地補償費、安置補償費和青苗補償費。這三種補償費的計算標準都是以被征收土地前三年的平均農業收益為依據，這是極其不公平的。第一，工農業產品價格剪刀差的存在加重了失地農民利益的受損程度。根據有關研究資料統計，剪刀差修正前的農地收益價格僅為修正后價格的40%，修正后的土地補償價格只相當于農地價格的2/5，按照土地管理法計算的征地補償在剪刀差修正前僅僅相當于農地價格的1/5。［2］（p51）第二，土地的價值具有多樣性，不僅具有農業性使用價值，而且具有工業性使用價值；不僅具有生產性價值，而且具有非生產性價值。僅僅按照農業收益對失地農民進行補償是一種不完全的補償。正如學者嚴新明所指出的，現行土地征收按土地原用途對農民進行補償，以農民生活在農村為補償背景，這就是要求他們以農業收入生活于城鎮之中，顯然有失公平。

⒊在現行的土地征收制度下，用地企業既是利益受損者，又是利益收益者。按照我國目前土地征收制度的安排，地方政府是土地一級市場的壟斷者，是土地市場唯一的供方。由于利益最大化的驅動，市場中的供方總會想方設法將標的物的價格推高，在價格盡可能高的區域尋找平衡點，這也是市場規律使然。地方政府作為經濟人，在批租土地的經濟活動中同樣受這一規律的支配，將土地的出讓價格越推越高。據蔣省三等學者的調查，在廣東省佛山市南海區，1畝農地轉化為非農建設用地，如只辦農地轉用手續，牽涉的費用有：耕地占用稅4000元，征地管理費1500—1800元，復墾基金1萬元，農業保險基金6000元，農田水利建設費1333元。如辦理出讓手續，除了上述費用外，還要再加上土地出讓金，工業用地為1萬－2．5萬元，商業用地為12．5萬元，住宅用地以前是8萬－10萬元。由于土地級差導致地租上升，目前南海區按國家征地辦法來測算企業用地價格，工業用地每畝為15萬－40萬元，商業用地每畝為40萬－150萬元。［3］各種費用的增加推動了土地出讓價格的逐步增高，而最終只能由土地的使用者埋單，所以，用地企業是現行土地制度的直接利益受損者。同時，由于土地批租的壟斷制度設計，又為地方政府進行土地尋租留下了巨大的空間，用地企業就成為這種尋租的主要參與者。企業通過尋租以較低的價格從地方政府手中拿地，通過大量囤積土地獲取了巨大的經濟利益。

⒋土地農轉非速度太快，使得土地征占規模過大，失地農民越來越多。由于多種原因，地方政府都把促進本地經濟發展作為重要任務，大力推進工業化和城市化，由此帶來了征地規模的擴張，使人均占有耕地量不斷減少。相關統計資料表明，征地主要發生在城郊和經濟發達地區，在這些地區，人均耕地占有量已在0．7畝以下。1987年至2000年，全國非農建設共合法占用耕地3395萬畝；2001年至2010年，非農建設占用耕地的計劃指標是1850萬畝，2001至2030年的計劃占用耕地指標是5450萬畝。如果按人均1畝的耕地占有量來計算，違法用地量要占合法用地量的20%－30%，而2010年之前已有7000萬左右的農民失去了土地；到2030年則會有1．15億左右的農民因征地而失去土地。如果計劃用地指標突破，違規用地得不到控制，失地農民還會大量增加。

⒌對失地農民補償過低，不足以解決他們的長遠生計。按照現有的土地管理制度，對農民的土地補償費用是按照被征收土地前三年的平均農產值計算的，而與土地的非農用使用價值、區域位置、經濟發展狀況、土地供求關系等市場因素無關。這就造成了兩方面的后果：一方面給農民的補償過低，另一方面地方政府通過轉讓土地使用權收入豐厚。給失地農民的補償過低有三個表現：第一，法定的補償標準偏低。在經濟較發達的東部地區，一般耕地每畝的年產值在1000元左右，按法定最高倍數30倍計算，每畝地補償不過3萬元，僅相當于普通公務員一年的工資收入。據測算，按城市最低生活保障標準每人每月300元計算，農民所得補償一般只夠維持6－8年的時間；如果在經濟落后地區或者公益性征地，其補償標準更低，一般只夠農民3－5年的生活費。如果參加社會保險，每人所得補償費還不夠參保費用的1/2。第二，在基礎設施建設項目中，征地補償費占工程投資的比例很低。據國土資源部的調查結果顯示，我國重點基礎設施建設項目征地補償費用占工程總投資的比例一般只有5%左右，而國際上同類項目一般要占工程總投資的40%—50%。第三，地方政府收取的費用在征地總成本中的比例過高。地方政府在征地和出讓過程中所收取的各種稅費，雖然全國各地有所不同，但名目繁多，主要有：耕地占用稅、契稅、土地增值稅、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、農業重點建設基金、針對“招拍掛”出讓收取的白蟻防治費、墻體改造費、人防費，其他費用還有管理費、業務費等等。部分地區各種稅費占到了征地成本的60%以上。一些基層干部說，政府的稅費不能減免，又要招商引資，優惠地價，于是只能克扣農民的補償款。［4］

⒍失地農民再就業難，提高生活水平難，社會保障程度低。據筆者的調查，目前在失地農民勞動力中，女性偏多、年齡大的偏多、文化水平低的偏多，有一定技能的少、跨區域流動就業的少，從而造成了他們再就業的困難。以前由用地單位安置的農轉工人員，在20世紀90年代以后，由于企業改制、下崗分流等原因，有相當一部分已處于失業或半失業狀態。據國家統計局對全國2942戶失地農戶的調查看，這些失地農戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業197人，僅占勞動力總數的2．7%；外出務工的1784人，約占勞動力總數的24．8%；經營第二、第三產業的1965人，約占勞動力總數的27．3%；從事農業的1807人，約占勞動力總數的25．2%；無業在家的1434人，約占勞動力總數的20%。一部分純農業戶除了農業生產外，很少有其他生產活動，在耕地減少的情況下，他們的收入也明顯減少。筆者通過對開封、鄭州等地農戶的調查發現，絕大多數失地農民沒有養老、低保等社會保障，成了“種田無地、就業無崗、社保無份”的特殊群體。

二、改革我國土地征收制度的立法建議

⒈修改我國《土地管理法》的相關規定。第一，對“公共利益”的范圍進行明確界定，嚴格控制國家征收和征用土地的適用范圍。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定，為了公共利益的需要國家可以對集體土地進行征收或者征用。這就是說，土地征收的法定條件是為了公共利益的需要。那么什么是“公共利益”，它包括哪些內容，必須通過立法予以明確和規定。否則，什么項目都可以戴上“公共利益”的帽子，就會導致其范圍過寬、農民合法權益被嚴重侵害的后果。第二，修改《土地管理法》第43條的規定。該條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。商業用地怎么辦？它顯然不屬于“公共利益”的范圍，但按照第43條的規定，又必須使用國有土地，而新增國有土地，只能通過征收集體土地的渠道獲得。于是，商業用地和征地的法定條件——公共利益之間就出現了矛盾。筆者認為，解決這個矛盾的唯一辦法就是對第43條進行修改，規定“為公共利益之目的的建設項目，應當使用國有土地；其它建設項目，既可以使用國有土地，也可以使用集體土地。”換言之，建立國有、集體土地平等的一元化市場，實行農地直接入市制度（以辦理農地轉用手續為前提），是打破土地政府壟斷、破解當前征地制度弊端的重要措施。

⒉修改現行的土地補償費計算方法和標準，優化土地收益分配機制。現行的土地補償費計算方法是以被征土地的年均農產值的倍數計算出來的。眾所周知，我國農產品的價格偏低，所以這種單一的計算依據對農民并不公平，而且土地具有多種使用價值，農業價值僅僅是其中之一。土地是農民的重要生活保障，因此，征地補償標準應該是一個多重因素的集合體，這個集合體的直接表現就是土地的市場價格。我國目前建設用地是由國家壟斷的，不存在真正意義上的土地市場，因而也就沒有真正意義上的市場價格。我國的土地市場只有在農地可以直接入市以后才能逐漸形成。對此，筆者建議，在真正的土地市場價格形成以前，先制定一個“最低保護價格”，用這個價格取代現行的耕地補償標準。這個“最低保護價格”要考慮到土地的用途、區域位置、農民的社會保障成本、生活水平不降低等多種因素。因公益事業用地，包括國家重點建設工程用地，其成本不應該由私人承擔，特別是不應該由社會或者弱勢群體承擔。所以，這個“最低保護價格”在真正的市場價格形成以后也可以繼續適用，以防止土地市場價格過低時農民的利益受到侵害。以土地的市場價格對農民進行補償，國家以稅收的形式參與二次分配，實現土地收益在國家、地方政府和農民之間利益分配的平衡格局，能夠實現“工業反哺農業，城市支持農村”的戰略性轉變。

⒊改善土地征用程序，建立征地失范救濟制度。目前《土地管理法》規定的征地程序，雖然有“告知”、“協商”等字眼，但整體上突出了政府的行政職能，凸顯了征地程序的行政強制性。據筆者對開封、鄭州等地的調查，失地農民普遍不了解征地的背景，沒有參與征地的過程，存在征地程序透明性差、群眾參與度低等情況。群眾普遍反映，在地方政府決定了征地的范圍、補償標準并將土地出讓，要丈量土地的時候，村民才知道自己的土地被征收了。作為村民的自治組織——村民委員會在征地過程中的參與度也很低，基本上處于被 （政府）通知的地位，沒有任何自主決策權。其結果是群眾對村干部不滿意，地方政府對村干部也不滿意。這種征地程序必然引起村民的不滿，最終導致村民不斷地進行上訪，嚴重影響了社會的和諧安定。因此，征地程序的改革勢在必行。大致有三個環節：一是村民的征地知情權，二是村民的參與權，三是村民的救濟權。我國《農村土地承包法》規定農民具有長期的土地承包經營權，《物權法》則進一步規定土地使用權是一種用益物權，而非因合同而產生的權利。這就為村民在征地過程中的知情權和參與權提供了法理依據。知情權顯然是在補償標準、安置方案等重大事項作出決定前讓村民知情，并引發參與權的跟進。參與權則是村民參加補償、安置、社會保障等重大事項的討論和決策以及表達自己訴求的權利。村民的參與度越高，引發的社會矛盾就越少，因此，我們應當建立一種征地程序越來越民主的協商制度。村民權益保障的最后一道防線是救濟制度，它應當包括兩個方面的制度設計：一是行政救濟制度。當被征地村民認為其合法權益受到侵害時，向征地政府的上一級政府提起行政復議，由其審查下級政府征地方案的合法性和合理性；二是司法救濟制度，包括行政訴訟制度和民事訴訟制度。當村民認為地方政府的征地行為侵犯了其合法權益時可提起行政訴訟，同時考慮到我國目前的行政訴訟只審查行政行為的合法性，而不審查行政行為的合理性和公平性，因此，當村民認為地方政府的征地行為有失公平時，可提起民事訴訟，通過民事訴訟解決利益分配的公平性問題。目前，我國失地村民的救濟制度還是一個完全空白的領域，亟待建立和完善。

⒋建立失地農民社會安全網，保障失地農民生活水平不降低。構建城鄉一體化的社會保障安全網絡是當代西方國家的普遍趨勢。經濟學家劉易斯指出，經濟增長的好處并不是財富增加了幸福，而是財富增加了人們選擇的范圍，為人類享受更多的人道主義提供了前提。［5］（p519）當然，這種人道主義的核心應該是社會福利。2001年國際勞工大會第89屆會議關于社會保障問題的決議也指出，社會保障的全面覆蓋是人民的權利和國家的義務。我國《憲法》第45條規定，我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。勞動是我國公民的應有權利，國家有義務創造條件，幫助公民實現勞動權利。失地農民作為特殊群體，國家有義務為其提供完善的社會保障。據筆者的調查，除一線城市與沿海地區外，內地大多數地區尚未建立失地農民社會保障制度，有的城市雖有，但覆蓋面小，保障水平較低。如安徽省蚌埠市，年滿60歲（男）的失地農民可享受每月180元的生活補助，但還不是所有滿60歲的失地農民都能享有，只有最近被征地的才能享有。由此看來，失地農民的社會保障是事關農村能否穩定、“三化”能否協調發展之大計。

就失地農民社會保障制度的內容來看，應當包括最低生活、養老、就業、醫療、培訓、住房等內容。就其保障網絡來看，應該建立基本保障、補充保障、個人家庭保障相結合的綜合保障體系，這是解決失地農民保障問題的最終目標。所謂基本保障，即能夠滿足失地農民最基本生活需求的保障，包括養老保障、醫療保障、失業保障。其中，養老保障是基本保障的核心。失地農民是一個特殊的社會群體，其基本保障應納入我國的強制性保障之中。由于全國各地經濟發展水平不同，筆者建議將失地農民的基本保障分為四個層次，第一級為全國一線城市，第二級為全國二線城市，第三級為市級城市，第四級為縣域城鎮。失地農民基本保障的目標是失地農民與城市居民享有同等保障水平，最終歸入城市保障系統。當然，由于經濟因素的限制，這些保障的實現需要一個過程，在這個過程中可先建立高于農村低于城市保障水平的社會保障。關于保障基金的籌集，一般認為由政府、集體、個人按比例分擔，個人負擔的比例不超過30%。筆者對這種觀點的公平性不持異議，但通過調研我們發現，目前正在發生征地行為的二、三線城市的城鄉結合部，集體經濟非常薄弱（較早發生征地行為、現已變為“城中村”的集體經濟情況略好），過半數的村集體沒有副業收入來源，特別是廣大中西部地區比較明顯。由村集體負擔一部分失地農民的社保基金，其結果是必然克扣村民的土地補償費用。鑒于這種情況，筆者建議失地農民的社保基金由地方政府（鄉、縣、市）與失地農民分擔，村集體不再負擔，個人負擔比例不超過基金的30%。其理論依據是征收土地是以公共利益為前提的，失地農民因征地而失去了相應的土地保障，國家理應為其建立起相應（或高于原來）水平的基本保障制度。在經濟較發達的地區或有副業收入的村鎮，可在健全基本保障的同時為失地農民提供補充養老和醫療保障，以進一步提高他們的受保障程度。例如：上海推行的小城鎮社會保險，具體做法是“4＋X”，以上年社會平均工資的60%為基數，“鎮保”的基本費率為它的24%；“X”是補充保險，村民可根據自身情況自愿選擇參加。［6］另外，留地保障（或稱留地安置）被實踐證明是一種有效的、富有生機和活力的保障形式。它既可以有效彌補征地補償安置費的不足，減輕社會保障壓力，又可以使失地農民得到較公正的收益分配，因而極具推廣價值。留地的開發必須符合城市的整體規劃，留地的開發收益應主要用于補充村民的基本生活保障。

［1］李保春．我國土地財政現象若干思考［J］．財政研究，2010，（07）：10．

［2］嚴新明．失地農民的就業和社會保障研究［M］．中國勞動社會保障出版社，2008．

［3］蔣省三等．土地資本化與農村工業化——廣東省佛山市南海經濟發展調查［R］．管理世界，2003，（11）．

［4］張曉玲．征地收取的稅費過高［N］．第一財經日報，2006－06－30．

［5］（英）阿瑟·劉易斯．經濟增長理論［M］．周師銘等譯．商務印書館，1983．

［6］劉翠霄．天大的事——中國農民社會保障制度研究［M］．法律出版社，2006．

（責任編輯：高 靜）

The Reformation and Suggestions about the Malpractice of System of Levying Land in Our Country

Wang Dongsheng

The actual land levy system of our country existed connatural malpractice；mainly expressing that urged formation of the local government finance but peasantry profit suffered damage．And the price of land rising increased the using－land enterprise＇s cost；inevitably occurred rent－seeking by monopolizing land and the high price of land．At the same time the speed of which land was not used farming is so fast that there are more and more peasants losing their land； leading their life can not get ensured．Obviously；it＇s high time to reform the system of levying land．This reformation not only base on entity but also base on procedure．So establishing a social security system for losing－land peasants is an imperative problem at the moment．

levying land；malpractice；reformation

F301．24

A

1007－8207（2012）10－0040－04

2012－05－11

汪東升 （1960—），男，河南開封人，中共開封市委黨校法學教研室主任，副教授，研究方向為經濟法。

本文系國家社會科學基金項目 “地方政府農地非農化失范問題及其制度規制研究”的階段性成果，項目編號：11BFX064。