有效把住人大監督流程中的閉合關口
——關于做好新形勢下人大督辦工作的幾點思考

□ 曹儒國

人大制度研究

有效把住人大監督流程中的閉合關口
——關于做好新形勢下人大督辦工作的幾點思考

□ 曹儒國

無論是實踐工作者，還是理論工作者，講得最多的是怎樣“創新工作方式、增強監督實效”，講得最深的是怎樣“運用剛性手段、增強監督實效”，這既說明“實效”最受社會關注，也說明“實效”遠未如期實現。

當前，研究、討論監督法，無論是實踐工作者，還是理論工作者，講得最多的是怎樣“創新工作方式、增強監督實效”，講得最深的是怎樣“運用剛性手段、增強監督實效”，這既說明“實效”最受社會關注，也說明“實效”遠未如期實現。筆者認為，人大監督是一個閉合的程序，有監督的起點，必然有落實的終點。那么，在實踐中怎樣前伸后延督辦、如何強化跟蹤督辦，筆者建議應從以下幾個方面權衡把握，著力推進。

一、人大督辦之重新認識

各級人大常委會真正要把督辦工作抓出成效、抓出權威，必須先弄清四個“是什么”的問題。只有這樣才能依法有序加強和改進督辦工作，才能確保人大監督工作實效。

1.人大督辦的概念是什么。目前，關于人大督辦的定義，沒有統一的、明確的概念。但是，我們可以從監督法、地方組織法等法律條文中去解讀，從人大開展的監督實踐中去概括。筆者認為，人大督辦是指人大及其常委會在依法行使職權的過程中，保證法律權力有效行使和監督事項落到實處的一種具有強制性和處罰性的工作手段。

2.人大督辦的客體是什么。也就是說對誰實施直接或間接的督辦。從狹義上來講，“一府兩院”由人大選舉產生，對人大負責，受人大監督，同級“一府兩院”是當然的督辦客體。從廣義上看，人大圍繞本行政區域內的重大事項作出的決議、決定是一種“小立法”，具有廣泛的約束力，除同級“一府兩院”要嚴格執行外，本行政區域內的一切機關、團體和公民都必須遵守和執行。厘清這一認識，對于垂直管理的部門單位實施監督提供了法理上的依據。

3.人大督辦的原則是什么。一是法定議事原則。人大開展督辦必須恪守人大集體行使權力和不直接處理具體問題這兩個最基本的監督議事原則。二是法定職權原則。人大開展督辦必須與法律賦予人大及其常委會的職權相符，不得超出職權范圍。三是法定效力原則。督辦內容必須是由人大及其常委會、主任會議或專門委員會形成的發生法律效力和符合法定職權的事項。

4.人大督辦的事項是什么。目前，人大督辦的事項來源于不同的層次，并以不同的形式具體反映。包括人大及其常委會的決議、決定；人大代表提出的建議、批評和意見；人大常委會形成的審議意見；人大常委會執法檢查、視察和專題調查研究中提出的意見和建議；人大常委會主任會議交由“一府兩院”或有關部門辦理事項；上級人大常委會交辦和本級人大常委會轉辦的人民群眾來信來訪等其他需要跟蹤督辦的事項。

二、人大督辦之現狀反思

人大監督效果的打折、監督權威的削弱，與人大開展監督“重程序輕結果、重形式輕實際、重和諧輕較真”的定位、思路和要求密切相關，也與人大督辦的缺位、錯位、不到位緊密相連。從目前督辦工作的現狀來看，主要存在四個不容忽視的問題：

1.從督辦的主體來看：令出多門，力量分散。目前，關于人大督辦工作的法律規定、制度建設都比較落后，除監督法第十四、二十、二十七條中對“一府兩院”執行落實審議意見、決議決定進行跟蹤督辦作了較為原則的規定外，尚無一部法律對人大督辦工作從主體、客體、程序、要求、處置等進行比較明確的規定，即便有些省、市、縣人大常委會在這項工作上進行了大膽、積極、有益的探索，出臺了一些跟蹤督辦辦法或意見之類的規范性文件，但因沒有法律、制度對人大督辦工作的具體明確，這些督辦辦法或意見也是“各施各法、各有各表”。這種法律、制度上的缺失、混亂，使得當前的人大督辦工作雜亂無序，力量分散。比如，人大代表的建議、批評、意見主要由聯工委負責督辦，平時由相關委室督辦；常委會的審議意見、作出的決議決定、執法檢查意見、評議意見等既有常委會辦公室督辦科負責的，也有專門委員會或工作機構負責的；人大信訪件的督辦既有常委會辦公室信訪科負責的，甚至有領導秘書代為督辦的。這種條塊分割的督辦現狀既讓督辦客體無所適從，也分散了人大督辦力量，削弱了人大監督實效、督辦權威。

2.從督辦的領域來看：事沒督好，人沒管到。人大督辦的事項很多，方方面面、林林總總，因為體制的原因、力量的原因等，我們可以看到督辦工作還存在漏洞與缺失。比如，督辦事項涉及條管部門的“管不到”，對象有工商、稅務、質監等；督辦事項涉及強勢部門的“督不動”，這樣的單位不是不理睬，而是虛與委蛇，表面應付；督辦事項涉及協助部門的“懶得理”，在指導思想上，往往只重視大事情、大單位，忽視小問題、小單位；督辦內容比較寬泛、比較原則的，想不出辦法，找不到切入點；要求非常具體、非常明確的，又走馬觀花，浮光掠影。人大監督要求人事結合，但人大在督辦過程中，既不可能像組織部門考察干部一樣深入，也不可能像紀檢監察查處干部一樣細致，哪怕是人大行使任免權時，其“被行使”的問題，尚未有效解決，任后監督更是空洞無物、形同虛設。

3.從督辦的過程來看：督而無序，辦而無章。督辦作為人大監督程序中最后和最關鍵的一個環節，其自身也是有程序、有步驟的。一般來說，人大督辦程序包括：督辦立項、通知轉辦、跟蹤催辦、執行反饋、立卷歸檔。但據了解分析，當前各級人大能夠嚴格執行這些程序、流程實施督辦的很少。開展督辦多半是領導推動式的督辦、聯絡感情式的督辦、隔靴搔癢式的督辦，怕傷害感情，怕搞亂團結，怕破壞和諧。還有一些督辦主體，為了完成督辦工作任務，不及時跟蹤、不適時反饋，以電話督辦代替現場督辦、以文件督辦代替會議督辦、以匯報材料代替督辦專報，督辦越來越趨向簡單化、形式化、程序化。這種沒有目標、缺乏要求、管理無序的督辦形式，既浪費了人大督辦資源，也折損了人大監督形象。

4.從督辦的結果來看：雷聲較大，雨點微小。人大無論作出哪種規范性要求，無論是誰具體負責經辦，我們都會看到在會上強調是那么的重要，在嘴上講的是那么的重視，但結果往往是工作落實在會議上、效果體現在匯報上、責任追究在口頭上。監督法頒布實施以后，各級人大為了增強人大監督實效，都不約而同地提出要綜合運用七種監督手段，剛柔并濟，打好“組合拳”。但是，從各地當前的實踐來看，行動并不徹底，效果不盡如人意，除詢問用得普遍點以外，質詢、特定問題調查和撤職還沒有一個地方真正運用。哪怕是詢問，筆者也不覺得它是一種監督手段，它只不過是各級人大行使監督權時必經的一個工作環節而已。人大督辦如果不能擺脫顧慮、不敢動真碰硬，人大監督就難以取得實效，其結果必然是“雷聲大、雨點小”。

人大督辦的問題客觀存在，由來已久。但是，我們不能漠視，不能放任，而要從深層挖掘根源，從根本查找原因。筆者分析，主要有“五大”原因：

第一是體制有詬病。從法理上來講，黨委、人大、政府三者之間，雖然不同于西方的分權制度，但是，事有所屬、權責有限還是涇渭分明的。比如，重大事項的決策程序，就是黨委決策、人大決定、政府執行。然而，在現實中，一方面，因為強調堅持黨的領導，人大監督時時處處、大事小情都要向黨委匯報，社會上就有人講，人大監督說到底，是黨委在監督；一方面，因為黨政不分、以黨代政、政府領導兼黨委領導，人大處于兩難境地，只能說說話、舉舉手，畫個圈、做個樣。

第二是機制有缺失。比如督辦機制，目前沒有固定的、成熟的、可供指導實踐的督辦辦法或督辦條例，各級人大開展督辦工作只能摸著石頭過河。因為缺少相關法律或制度的剛性規定和約束，人大督辦要么失之過寬，要么施之過嚴，無法讓監督客體產生緊迫感、責任感和敬畏感，人大督辦的事項往往付諸流水、化于無形。比如公開機制，人大監督不應是一種內部監督，人大督辦不應處于封閉狀態，而應公開透明、多重制約。但是，人大督辦很大程度上還是內部督辦、閉門督辦，人民群眾、社會輿論對督辦的事項、進展、效果卻不甚了解，督辦力量比較單一、薄弱。

第三是認識有偏差。監督不是找茬，制約也不是掣肘，監督與制約、支持與促進，是人大開展監督工作并行不悖的兩條原則。但是，在監督實踐中，少數人只講支持，諱言監督；只講和諧，不講原則；只講做了，不講效果，特別是在督辦環節上，人大自身過于強調監督的尺度、督辦的分寸，過分強調多栽花、少栽刺。這樣的一種認識，不僅忽視了監督客體的主動配合、自覺接受和法律強制，更加忽視了監督權力的人民屬性，無法樹立“人大監督要受人民監督”的正確認識，履職的目的和監督的角度在不知不覺中出現了錯位、產生了偏移。

第四是手段有不足。人大開展監督的手段，監督法規定的有七種，但督辦的手段就明顯地被軟化、弱化。目前，對于督辦手段上的賦予與探索，形式很多，湖南省常德市人大有五級督辦、外地人大有三層督辦，等等。但是，這些形式或手段都只從督辦主體的規格上進行了強調、明確，而對于督而不辦、頂住不辦、辦而無果等影響人大監督效果的不良行為、違法行為，沒有剛性的、懲罰性的處置、懲戒手段。因為手段的缺失，對于人大的督辦事項，我們不得不承認，有時候督辦客體辦或不辦皆沒有實質上的不良后果。他們有時間、有條件就認真辦；沒有時間、辦理困難就拖著辦，人大無可奈何，督辦效果很大程度取決于領導是否開明、是否講法。雖然監督法的撤職可以起到震懾作用，但是，認真解讀一下“撤職案”這一監督形式，其對象之特定、程序之繁瑣、要件之復雜、取證之艱難，非一般提出主體可以獨立完成。以至到目前為止，查處、處置的國家機關工作人員中很少是經由人大發現、通過委員提出的。難怪有人講，人大監督可有可無。

第五是自身有弱點。人大督辦效果難如人意，要一分為二，辯證地看待，其自身的不足、存在的軟肋，也是比較明顯的。一是督辦事項指向不明。形成的決議決定、審議意見等空洞乏物，脫離實際，不具針對性、可行性和操作性，讓督辦客體無所適從、無處著力。造成這一問題的原因，主要是調研基礎不扎實，具體表現為：受人左右，視察、考察、調研活動按監督對象匯報的思路和安排的線路進行，結論難以全面、客觀；喧賓奪主，調查組人員安排不科學，工作人員多，代表委員少，導致了解情況的沒有表決權，有表決權的不了解情況；浮光掠影，匆匆忙忙下去，匆匆忙忙上來，甚至一天要跑幾個單位，只聽匯報，難聚民意；調而不研，以致審議發言歌功頌德、評功擺好，問題抓不住關鍵，建議切不中要害。二是督辦力量配置不強。人大常委會辦公室作為主要的督辦主體，設置的督辦科往往只有一到兩個人，力量明顯不足；專門委員會或工作機構開展督辦，各自為政，難以有效聯動，進一步分散了督辦力量。三是督辦主體立場不明。因認識上的問題、利益上的問題，不愿動真碰硬，不敢較真較勁，當和事佬、做老好人，這些在一些督辦主體的心里仍有很大的比重。凡此種種，均影響了督辦的力度和效果。

三、人大督辦之建議舉措

在經濟建設中，發展是解決問題的根本。在民主發展上，改革是加快進程的關鍵。當前，要增強人大監督實效，樹立人大督辦權威，筆者建議，從兩個方面改革創新，齊頭并進。

一方面，從體制上破解，理順關系，擺正位置。當前，對于人大監督，黨委“不愿”、政府“不想”、人大“不能”的尷尬局面要想從根本上解決，必須在任何時候都要清醒地認識到，黨委與人大之間是領導與被領導的關系，人大與政府之間是監督與被監督的關系，三者之間，任何時候都不能錯位、越位、缺位。其實，黨委執政為民、人大代民議政、政府為民服務，其出發點和落腳點都是一致的，都是為了人民。因此，對于黨委，要放權于人大，支持依法履職；要收權于政府，防止權力擴張；要控權于自己，不能以黨代政。對于人大，加強黨的領導，但不能讓黨的監督代替人大監督；服從黨的領導，也不能被動服從，更不能盲目服從，而應依托人民的力量，厘清黨政之間的關系，讓自己的監督依法順民。對于政府，既要接受黨的領導，又要接受人大監督，不能將自己視作黨的領導，規避人大監督；更不能簡單地應付人大監督，而要摒棄私心雜念，相信人大監督的出發點。

另一方面，從自身上加強，多措并舉，做實督辦。人大督辦是人大自己的事情。因此，要在深入調研，不斷增強決議決定、建議意見等督辦事項前瞻性、針對性、科學性的基礎上，進一步從自身加強以下四個方面的工作。

1.建立健全機構及機制。建立健全人大常委會專門的監督工作機構，并充實其人員，有效解決精力不集中、規格不對等、督辦不經常的問題，從而從制度和機制方面不斷完善人大的自身建設。

2.協調三方力量。今后，人大要監督的事項越來越多、越來越細，督辦的事項相應也與時俱進、與日俱增，在自身人手力量不足的現實情況下，要善于協調各方、借勢借力。一是協調內部的力量。要橫向協調督查工作委員會與各專門委員會、常委會工作機構的力量，調動各方積極性和主動性，防止推諉扯皮，爭功諉過；要縱向協調上下級人大的督辦力量，加強溝通銜接，促進上下互動。二是協調外部的力量。人大平時的督查督辦，要善于借助監察、審計等政府內部的監督力量，向它們及時抄送通報人大督辦事項，達成監督共識，借勢輔助力量，助力人大督辦工作。三是協調中堅力量。要把人大代表作為推動人大督辦工作的中堅力量，充分發揮聯系人民群眾、人大機關、人民政府的橋梁紐帶作用，積極調動他們的監督熱情，切實拓展監督的深度和廣度，增強督辦工作實效。

3.規范四個環節。人大督辦要講程序，程序合法，督辦才有力度。一要規范交辦環節。督查工作委員會在人代會、常委會會議、主任會議結束后，要對形成的決議決定、建議意見、審議意見、評議意見等在規定的時間內，以會議交辦、文件交辦的形式，明確“一府兩院”的辦理要求。在這一環節上，要避免“議完就了”和“文來文往”；要改進交辦方式，不能簡單地將形成的審議意見交給辦理部門，而應創制交辦文件，專門交辦；辦理部門要在規定時間內報告整改落實方案。二要規范督辦環節。無論是專題督辦，還是聯合督辦，不管其督辦形式如何，督辦主體都要主動跟進，階段性地組織采取聽匯報、調查、暗訪、座談、詢問、約見等多種形式，及時掌握督辦事項落實進展情況，提出相應意見和建議，不要等到常委會或主任會議要聽取匯報了再去督促了解。三要規范反饋環節。反饋是雙向的。辦理部門在向人大反饋之前，督查工作委員會要匯同相關工委對督辦事項落實情況的報告進行初審，并提出意見，對沒有與事項要求形成呼應的，要予以退回，以維護審議意見的嚴肅性。人大如何反饋，以哪種方式反饋，主任會議要根據落實情況和督查工作委員會提出的意見作出安排，包括書面報告、向主任會議報告、向常委會報告，或對“一府兩院”提交的落實報告進行再次審議和滿意度測評，做到有始有終。四要規范公開環節。要采取公報、廣播、電視、報紙、網站、簡報、微博等不同方式，及時公開辦理落實結果，切實增強督辦工作的透明度。具體操作上，要公開內容，將人大督辦事項全面公開，提高督辦事項形成質量，實現人大監督與社會監督的有機結合；要公開過程，將督辦主體交辦的過程、督辦的過程和“一府兩院”研究的過程、落實的過程，相互反饋的過程等逐一公開，增加督辦壓力，推行“陽光督辦”。

4.健全五項制度。一要健全督辦制度。這是當務之急的工作。地方人大最好是全國人大要在總結督辦經驗、梳理法律法規、清理督辦制度的基礎上，出臺指導各級人大開展督辦工作的規范性文件，從法律和制度層面上規范督辦主體、督辦程序、處置辦法等，提高人大督辦工作的制度化、規范化、程序化水平。二要健全工作制度。各級人大督辦機構要不斷完善崗位責任制度、公開承諾制度、組織視察檢查制度等內部管理制度，確保人大督辦嚴格按程序、按制度進行，擺脫人情制約，杜絕人情督辦。三要健全再審機制。人大督辦不能止于辦理單位研究處理情況的報告，而要實行連續性的跟蹤督辦，不達目的不罷休、不見實效不放手。對于督辦主體認為辦理情況不盡如人意，要進一步加強督辦，適時啟動二次審議，重新聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，提出針對性更強的審議意見，要求重新辦理落實。四要健全處置機制。對于督辦事項辦理態度不認真、措施不得力的，拒絕不辦、故意拖延的，敷衍應付和弄虛作假的，要大膽運用質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性監督手段，樹立人大監督權威。同時，各級人大還要創新處置方式，參照黨委、政府處置干部和國家機關工作人員的措施，研究探索簡便、實用、有效的處置方式，增強人大督辦工作實效。五要健全考核機制。要探索建立對人大督辦工作的考核機制，科學評估人大督辦的成效，為人大代表和人民群眾監督人大工作提供事實依據和客觀憑證，推動人大督辦工作縱深發展，最終促成問題得到解決。

（作者系湖南省常德市人大常委會主任）