關于科學立法的幾個層次

□ 周 俐 閆鵬濤

立法執法司法

關于科學立法的幾個層次

□ 周 俐 閆鵬濤

科學立法是一項系統全面的工作，不僅要理念先行、制度保障、技術落實，更要認識科學立法在扎扎實實履行人大法定職責、用好現有體制內存量改革空間方面的基礎性意義。唯有此，才能切實提高立法的科學化水平。

黨的十七大報告提出：要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。吳邦國同志在形成中國特色社會主義法律體系座談會上也強調：完善中國特色社會主義法律體系，必須繼續深入推進科學立法、民主立法，這不僅是人民當家作主的重要體現，也是提高立法質量的重要途徑。可見，推進科學立法已成為完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。但何為科學立法，如何科學立法，長期以來一直缺乏較為系統全面的研究，以致在實踐中常將立法技術水平的高低作為衡量立法科學化程度的唯一標準，影響立法科學化水平的進一步提高。本文即從厘清“科學立法”概念入手，從立法理念、立法制度、立法技術三個層面對科學立法進行分析，為提高立法科學水平提供認識上的借鑒。

一、科學立法的概念

關于科學立法，目前較多的認識是：在立法過程中遵循法規所調整的社會關系的客觀規律和立法工作本身的規律。這種認識強調科學立法的關鍵就是遵循規律，但在如何發現規律、發現何種規律、又如何遵循規律方面并沒有深入研究，應用于實踐，顯然原則性較強而操作性不夠。這就要求我們有必要對科學立法進行更為深入細致的認識，以增強其對立法實踐的指導作用。

筆者認為認識“科學立法”首先要認識何為“科學”。“科學”（Science）一詞源自拉丁語“Scientia”,即“知識”和“學問”。古希臘時期的科學概念，不僅包括自然科學知識，也包括人文社會知識。然而近代以來，伴隨著人類改造自然界能力的不斷增強，關于自然科學的知識積累遠遠超過人文社會科學，在這種情況下，人們開始把科學等同于自然科學。自然科學的研究范式也不斷入侵人文社會學科，以致在人文社會學科中也掀起了科學化的浪潮，進而引起了人文社會學科能否科學化的爭論。由此可見，在認識上，科學實際上是一個復雜的概念集合體。就最一般的含義來講，科學是一種理念、一種精神，強調理性、客觀、經驗；就中觀層面來講，科學標志著專業化的分科和知識積累（近代自然科學影響下的知識生產分類體系和生產方式）；就最狹義的概念來講，科學就是自然科學。對應科學概念的不同層次，科學立法實際上也有多層含義。首先，科學立法是一種立法理念，比如立法要準確反映經濟社會發展的需要，要堅持法制統一，要堅持公平正義、協調平衡好各方利益，要規范行政行為、推動政府轉變職能。其次，科學立法是一種立法制度（其實質是專業化、規范化的知識積累），比如制訂立法計劃和規劃，立、改、廢的均衡常態化，立項論證、立法聽證、立法后評估等。最后，在工具意義上，科學立法體現為立法技術手段的運用，特別是體例和語言的規范化。由此可見，推進科學立法是一項系統性工程。

需要注意的是，有部分研究者曾提出科學立法的概念不夠科學，因為立法所調整的社會關系及調整行為本身無法加以科學的測量和重復實驗。這實際上是以科學最狹義的概念來檢視立法活動本身。如果按照自然科學的“科學”要求，立法是永遠無法進入科學殿堂的；但如果將科學定位為一種理念、一種規范化的知識、一種研究方法的運用，則是有可能的，而且從實踐來看還取得了不錯的效果。

二、科學立法的層次和內容

（一）科學的立法理念

理念是行動的指南，實現科學立法的前提是立法理念、指導思想的科學合理。唯有此，才能保證科學立法。可以說，中國特色社會主義法律體系的形成和一系列立法理念的創新與發展密不可分。正是通過在立法理念上的深入探討，有效突破了許多思想上的誤區和迷茫，才為立法工作贏得了廣闊的發展空間和寶貴的發展機遇。

1.立法要準確反映經濟社會發展的需要。立法是人們在自覺認識客觀規律的基礎上將客觀規律及其要求以行為規則反映和表達出來的一種形式。因此，立法必須從經濟政治文化和社會發展的客觀需要與可能出發，正確反映社會的公共需求。中國特色社會主義法律體系之所以能夠形成，其關鍵就是做到從中國30多年改革開放和現代化建設的實際需要出發，總結其豐富的實踐經驗，為其提供良好的法制保障。就現階段而言，要做到準確反映經濟社會發展的需求，就必須站在新的歷史起點和歷史階段上，面對國內外環境的變化，深刻認識經濟社會發展的時代特點和階段特征，做到立法與改革決策同步謀劃，使立法工作更加自覺、更加主動地回應新時期新階段經濟社會發展提出的新課題、新要求，為科學發展、經濟轉型、民生改善提供有力保障。近期來看，主要是在繼續經濟領域立法的同時，加強社會領域的立法，為體制改革的深入開展奠定良好的社會基礎。

2.堅決維護社會主義的法治統一。我國是單一制國家（區別于聯邦制國家），但是幅員遼闊，各板塊之間經濟社會發展存在很大差異（張維為語），特別是在法律對經濟社會發展有較強指導作用的情況下，建立統一而又分層次的立法體制，對解決中央和地方兩級立法需求有著極強的現實意義。堅持社會主義法治的統一，首先要堅持中央集中行使立法權，對于立法法表述為“只能制定法律”的列舉事項，實際上應理解為“地方不得就下列事項制定或先行制定地方性法規”，明確關于公民基本權利義務和基本制度方面的立法只能由中央來制定。同時，立法法對地方人大的立法權限也進行了規范，一是為執行而制定的地方性法規，二是對于純屬地方性事務而制定的地方性法規，三是對于國家尚未制定但又確實需要的，地方可先行先試。這樣既保證了社會主義法治的統一性，又有利于發揮地方人大的積極性，推動中國特色社會主義法律體系全面持續完善。

3.堅持公平正義，協調平衡各方利益。法律作為調整社會關系、重新分配社會利益的重要工具，其目的就是達到社會秩序的和諧穩定。而要達到社會的和諧穩定，一是要為各方利益提供合理的訴求渠道，在立法過程中準確客觀地反映不同群體的利益訴求；二是在協調利益關系中必須堅持公平正義的原則，這是由中國特色社會主義法律體系的本質所決定的。我們是社會主義國家，人民當家作主，作為公權力機關，不存在自身的特殊利益，公平對待不同群體的利益訴求、切實維護好人民群眾的整體利益是立法工作必須秉承的原則。公平正義不僅是社會主義法治理念的重要內涵，更是社會主義的本質特征（溫家寶語）。這就決定了我們的立法取向必須堅持公平正義，必須使立法真正成為分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的公器，真正維護好最廣大人民的根本利益。

4.規范行政行為，推動政府轉變職能。加強行政管理體制改革，推動建設法治政府，是我國深化體制改革的重要環節。政府行為是依公權力而產生，而公權力的產生最終依靠法律的規定。因此，通過立法規范政府行為，妥善處理好公權力和私權力的關系，對于推動政府職能和觀念的轉變，進而建設法治政府、服務政府有著根本意義。體現在立法過程中，就要既賦予行政機關必要的權力，又要注意對權力的行使加以規范、制約和監督，防止行政部門在立法中不恰當地擴張權力，突出部門利益。具體而言，對于行政許可、行政收費、行政審批、行政處罰的設定要依法、嚴格、有據。在賦予行政機關權力的同時，注意相關程序性規定和時限要求的設定，明確行政機關的責任和不作為的相應罰則，以達到權力和責任的平衡，從根本上維護好公民和法人的權利。

（二）科學的立法制度

制度是特定主體或者行為共同遵守的辦事規程或行動準則。只有具備必要的制度建設，將相關做法經驗上升為規范，立法工作才稱得上具備科學化的基礎。以下即從立法工作全流程出發對相關制度規范進行研究。

1.五年立法規劃和年度立法計劃的編制。面對有限的立法資源和不斷上升的立法需求，加強立法規劃，調控立法布局，從源頭提高立法效率是科學立法的重要方面。確立立法規劃，首先，要圍繞大局，確定屆（年）內立法工作的重點和主要目標，避免重復立法、分散立法、激情立法，最大化利用既有立法資源，有效提高立法質量。其次，要注意立法規劃的動態建設。立法規劃是指導性的，并不是規定性的，立法項目在實踐中是可以調整的（當然，原則上是盡可能少的調整）。體現在制度設計上，規劃項目可分設正式項目和預備項目（調研項目），兩類項目之間根據形勢變化和條件成熟情況，有制度化渠道可供相互轉化。比如對列入計劃而承辦主體未能按時提交法規草案的，又不能作出合理解釋或現階段缺乏可行性或客觀條件發生重大變化的，可以取消或擱置該立法項目。而適用條件成熟的，則可以從預備項目轉化為正式項目。再次，在項目入選把關的標準上，要注意法律本身的適用性和社會主義法律體系下不同立法主體的立法權限，不越權立法。最后，要保證規劃編制過程的公開性，廣泛吸收社會意見，擴大立法視野，以最充分地反映社會需求和關注熱點。

2.立、改、廢的常態化。法律的穩定性與調整對象（社會現實）變動性之間存在永恒的矛盾。隨著經濟社會轉型發展，必然使法規的調整對象、適用范圍、實施條件發生重大變化。因此，法律體系必須與時俱進。體現在立法工作中，就要做到立、改、廢并舉，這是經濟社會發展的客觀要求，也是立法工作本身邏輯使然。之所以特別強調立、改、廢常態化，是因為在相當長一段時期內，我國立法的主要任務是“立”，即填補法律體系的空白，注重數量而非質量，力爭早日建成中國特色社會主義法律體系。而在中國特色社會主義法律體系初步形成之后，提高法律質量、解決法律滯后性問題的“改”和保持立法供給與需求總體平衡的“廢”就必然扮演更為重要的角色。加強“改”和“廢”，要把握好節奏、力度和重點，建立法律清理啟動機制，及時發現問題、解決問題，增強法律制度供給的時效性和有效性。在這個過程中，要特別注意地方人大的角色。因為相對法律、行政法規，地方性法規解決的問題更具體、階段性特征更突出，且和上位法的聯動更密切，因此法規清理的任務就更重、時效要求就更高。

3.立項論證。法規立項論證是近年人大改進立法工作，在源頭控制、提高立法質量，強化人大立法主導地位的重要嘗試，在實踐中往往和立法規劃、計劃制訂結合在一起。其實質就是在目前政府提供法律草案仍占多數的格局下，人大能夠提前介入，對提請立法項目的必要性、合法性、可行性、整體性、規范性等開展論證，以有效保證立法資源得到合理充分地利用。在論證過程中，一是要考慮手段的適當性，只有那些帶有普遍性、確定性、權利義務明確、需要國家強制力保障的社會關系，才適合運用法律手段來調整。二是要堅持以需求度為前提，通過對立法緊迫性、立法需求緩急和立法環境的分析來確定立法必要程度。三是注意立法選項是否在立法主體的法定權限內，且具體內容、立法精神是否與上位法一致。四是作為立法內容的有關規定實踐經驗是否充分，而不是憑空推定。

4.立法聽證。立法聽證是立法機關在立法過程中就所涉及的重大問題以及難點問題，召集利益相關方及第三方聽取意見的過程。立法聽證是擴大立法民主，有效了解相關方利益訴求和合理性論證，更多收集立法信息的重要途徑。目前，在我國已經得到較為普遍的應用。各地紛紛制定了立法聽證規則，從聽證主體、聽證原則、聽證內容、聽證啟動程序、聽證方案制訂、聽證現場組織、聽證人權利義務、聽證結果處理等方面對立法聽證進行了規范，其制度建設已經較為成型。但目前來看，仍有兩點需要在制度建設和實踐中予以加強。一是聽證的效力問題，作為制度框架內相關方意見的直接表達，應具備一定的效力，如立法機構對于聽證意見采納與否應予以說明，而不是目前僅作為審議的參考資料。二是聽證的主導思想和程序設計應更有利于不同觀點的交鋒，而非單向意見陳述，應做到有答有辯，這樣有利于意見的充分表達和沉淀。

5.審議、表決機制。立法工作的主體是人民代表大會及其常委會，因此，做好人大及其常委會立法審議、表決機制建設，對科學立法有著重要意義。目前，我國實行的是一般法律案三審后表決、意見比較一致的法律案二審后表決、部分修改的法律案且意見比較一致的可一審后表決，全體審議和分組審議相結合，初步審議和統一審議相結合的方式。這一方式既體現了立法的必要程序性，又體現了立法的足夠靈活性；既考慮到全體會議上代表意見可以互相交鋒求得一致，又保證了代表有足夠時間在分組會議上充分發表意見；既保證了法制委在統一審議中的主導作用，又有利于發揮好其他委員會的專業優勢。可以說，它較好地反映了代表和組成人員的意見建議。繼續完善這一機制，在方式方法上，區別于整體審議、表決，可嘗試建立專項審議和逐條審議制度、全體會議審議和辯論制度、立法修正案和重要法條單獨表決制度，在每次審議之間保持適當的間隔，確保法制委統一審議所需的工作時間。在審議前，可加強代表、組成人員對法律案相關問題的調研，同時改進法律案解讀工作，提高解讀質量。在審議后，完善代表、組成人員審議意見處理制度，在客觀全面準確反映其審議意見的基礎上，充分吸收相關意見，發揮好代表、組成人員的主體作用，提高審議質量。

6.立法后評估。立法后評估，是指評估主體按照一定的標準和程序，運用科學方法和技術對法律文本質量、實施效果進行分析評價，目的在于更好地實施、完善被評估的法律，并從中總結經驗，為開展相關立法提供借鑒和指導。其評估主體可以是立法機關，也可以委托第三方開展。其內容主要側重于法律制度設計是否合理、條款內容是否有針對性和可操作性等。其功能則主要是更充分地了解法規實施情況及其產生的社會效果，正確判斷法規的合法性、適應性、協調性和可操作性，從而為法規修改或者廢止提供更為有力的依據。立法后評估可以說是理性立法思維的表現，是對立法價值和實踐的反思，有利于進一步完善立法程序。在實踐中，部分省市已經制定法規質量評價辦法，從評估原則、評估對象、評估重點、評估準備、評估實施、評估結果形成等方面對評估工作進行了規范。但相對來講，立法后評估目前影響范圍仍然較小，一是評估主體目前多自限為人大立法工作部門，評估結果僅供部門內參考；二是尚未建立制度化的評估渠道，評估對象的確定往往具有很大的隨機性。改進這些方面，一是要擴大評估主體，為保證評估的客觀性公正性，應保證一定的社會參與度；二是努力建立后評估制度的普及化，使之成為立法工作不可少的必要環節；三是賦予后評估報告一定的權重，同時與法律的立、改、廢啟動建立聯動機制。

（三）科學的立法技術

扎實的立法技術是做好立法工作的基礎。有別于立法指導思想和立法工作制度，立法技術更側重于對法律案形式本身進行改進，提高法律案的結構和語言質量。

1.立法體例。立法體例是目前立法過程中強調比較多的方面，但究竟何為立法體例，目前尚無明確的說法。就所涉及內容來看，主要是指法規案本身的結構設計，包括形式結構和內容結構。形式結構諸如名稱應準確精練，總則、分則、附則及章節條款的安排應比較恰當，繁簡比較適度；內容結構諸如擬設定的行為模式和法律后果應非常恰當，對相關部門權力配置的規定應明確得當，權利義務設置應當一致，與上位法同位法應相互協調。就現階段而言，關于立法體例強調比較多的則是以問題引導立法取代結構完整的常規立法形式。對于解決綜合性問題的，體例可以較為完整；但對于解決專門性問題的，在立法體例上應當努力改變“大而全”、“小而全”的狀況，選擇走“小而精”的道路，減少重復和照搬照抄上位法，要抓住關鍵的幾條，嘗試“一事一例”的立法體例，提高立法的針對性和可操作性。

2.立法語言。立法語言是指法律賴以表達其內容的工具和表現形式，立法語言的運用好壞直接決定了立法文本的質量高低。全國人大常委會法工委發布的《立法技術規范（試行）（一）》中就明確規定了法律條文表述的規范、法律常用詞語的規范、法律修改形式的規范和法律廢止形式的規范，這些就是立法語言規范化的最基本要求。簡單講，就是立法語言要準確規范，概念明確，句式規范，標點精確，適用時間和空間準確，減少重復表述，避免使用感性色彩詞語。對我們現階段而言，提高立法語言質量關鍵就在于把這些規范落到實處。

（作者單位：上海市浦東新區人大常委會辦公室，上海市人大常委會辦公廳）