關于人大代表隊伍建設問題的研究

□ 崇連山

人大代表是國家權力機關的組成人員,是國家權力的行使者,人民代表大會的廣泛性決定了人大代表是一支職業廣泛的隊伍群體,對整個社會政治、經濟、文化和各項事業的發展起著不可估量的重要作用。然而，人大代表隊伍的現狀與其擔負的法定職責，以及與新形勢新任務對其的要求很不相適應，已經影響到人民代表大會整體功能的有效發揮。因此，提出和研究人大代表隊伍的建設問題，并對存在的問題進行工作研究和理論探討，對于進一步健全、完善和發展人民代表大會制度有著重要的意義。

一、人大代表隊伍建設的現狀與原因分析

（一）人大代表隊伍建設的現狀

1.代表的構成與人民代表大會的性質要求不相適應。人民代表大會制度的性質決定了進入權力機關的代表應該囊括各個層面、各個群體，具備廣泛的人才代表性是這一制度的應有之義。但長期以來，人大代表官、民比例失衡卻是一個毋庸置疑的問題。據有關資料顯示，在十一屆全國人大代表中，官員和公務員(含國企、事業單位等公營機構官員)代表共2496人，占內地代表的85.3%。來自基層的代表比例偏低卻是一個不爭的事實。雖然新修改的選舉法對保證工人、農民等基層代表的選舉有規定，但由于基層工人、農民等代表的人才不足，加之對代表的身份沒有作出明確的界定，在基層代表選舉中往往把鄉鎮長甚至市縣級管農業的領導都算作農民代表，把在企業工作的領導算成工人代表。代表比例的失衡、失真現象，一個顯而易見的影響在于可能因此而導致參政議政平臺上的議題過于單一和簡單化，有違于人民代表大會制度的廣泛性原則，有悖于人民代表大會制度的性質特征，不利于凝聚民心發揮民智，不利于真實的民情民意完整上達決策層。

2.代表的整體履職能力和水平與人大的工作要求不適應。現實中，由于代表的照顧性安排，有少數代表素質先天不足，缺乏基本的議政能力，具體表現為語言表達能力、文字表述能力、調研能力、協調能力欠缺，影響了民情民意的及時反映和真實表述，直接導致代表執行職務不夠得力。當前最突出的問題是，工農代表的素質普遍偏低。實際上，一些工農代表，也多是一些榮譽上的種糧大戶、養豬狀元，或者是勞動模范不等，并不能從參政議政上代表人民當家作主，只能從結構層面講代表性和先進性，不能適應現實工作的需要，特別是代表的專業化水平低，專業人才近似空白，懂經濟、懂法律、懂金融、懂宏觀經濟管理的人才匱乏，使得在審議財政年度預決算、立法等事項時束手無策，只能人云亦云，提不出有分析有見地的意見和建議，使審議流于形式，對“一府兩院”的監督不能到位，不能夠從真正意義上體現人民當家作主。

3.代表的法定職責與履職的社會環境不相適應。當前，許多地方尚未形成有利于人大代表執行職務的環境和氛圍，一些部門、單位或選民缺乏對代表性質、地位與作用的足夠重視，把代表僅當成榮譽稱號，支持、配合的意識欠缺，不能從代表執行職務、代表人民當家作主的高度去支持其依法履行代表職務，使得相當數量的代表缺乏充分了解政情民意的暢通渠道，在分析問題、研究議案、提出建議方面缺少充分的準備，一定程度上存在盲目和茫然的狀態。有的代表敢于直言，為民說話，但有時卻遭到不應有的責難甚至不公正待遇。

4.新形勢對代表的要求與滯后的培訓機制不相適應。由于對培訓工作的重要性認識不足或因各種條件所限，培訓形式單一，效果往往流于形式。一些代表特別是基層代表參加學習、培訓的機會不多，代表培訓內容的設置不夠合理，針對性還不夠強，聯系工作實際需要不夠緊，學習培訓的時間安排得也比較短，不利于代表對所學知識的理解消化，致使人大代表作用的發揮一直停留在形式的層面上。

（二）人大代表隊伍建設存在問題的原因分析

人大代表隊伍問題的存在,主要表現在以下四個方面:

1.缺乏應有的認識。最根本的是對人民代表大會制度是我國的根本政治制度的認識不足。突出表現為：一是重選舉輕培養，二是重使用輕培訓，三是重組織建設輕素質建設。

2.產生機制不完善。人大代表是通過選舉產生的，可是由于選舉機制和監督機制的不完善，也導致了一些真正代表性人才的流失。在選舉過程中，代表履職的基本素質特別是能力素質要求貫徹很不到位。如在代表候選人的提名、協商、介紹過程中，一是缺乏選舉的公平性和透明度，使選舉產生素質較高的代表受到一定影響。二是代表候選人參與競爭的機制不通暢，也使許多公民不能參加選舉，造成一些優秀人才的不當流失。如若公民毛遂自薦參選，則會招來非議而不被推薦。三是缺乏應有的代表資格條件規定，造成對代表任職素質的模糊認識。四是委托投票制度不科學。在實際執行中，被委托人往往按照自己的意愿填寫選票，影響了基層人大代表的選任質量。

3.監督機制不健全。加強對代表的監督，是促進人大代表隊伍建設的一項重要措施。目前，對代表的監督沒有適當的監督手段和明確的監督標準，缺少明確可行、具有約束力的具體規定。特別是對直接選舉的代表的罷免，法定程序不夠明確，由于選民和原選舉單位對代表履職的情況不明，實際上很難進行監督。目前，一些地方開展的代表述職等評議活動，與代表法的要求還有一定的差距，尚未形成全面、完善的具體操作制度，評議的質量難免受到影響。現行憲法和法律對代表的結構、必備條件和監督、罷免等方面的規定還不夠健全、規范，有的規定過于原則，有的尚無明確的規定。一旦出現問題,只能以嘗試的方式解決,操作起來很容易造成新的違法現象。有的代表主觀上缺乏履職的積極性和主動性，把代表身份當作“榮譽稱號”、“政治待遇”，甚至當成“特別護身符”，而沒有意識到代表是一種職務，具有崇高法律地位和重大政治責任，擔負著代表人民行使當家作主權利的重要職責。

4.預期目標和規劃無保障。我國現有各級人大代表近290萬，這是一支巨大的人才庫、智囊團。參政議政需要方方面面的人才，而人才并非生而有之，是通過后天培養教育得來的，而且需要一個較長的時間過程。長期以來，對代表隊伍建設只提代表構成的代表性、廣泛性、先進性，而缺乏應有的代表素質培養意識，沒有必要的具體制度和措施保障。實踐中，培養途徑和方法單一化。在代表隊伍的建設上，還僅僅處于臨陣磨槍的狀態，即使搞培訓也是臨時性的、瑣碎的、不系統的、大鍋飯式的培訓，效果難于理想。由于認識不到位，缺乏應有的目標要求和長遠規劃，僅限于選舉中的程序運作，限定了代表候選人的推薦范圍，難以達到代表人才的現實理想目標需要，這也是造成代表隊伍素質不能迅速提高的一個重要因素。

二、建設人大代表隊伍的措施

（一）建立代表選舉的擇優機制

1.加強代表選舉的宣傳引導。要宣傳人民代表大會制度的性質、地位和作用，宣傳人大代表的代表性、廣泛性和先進性，尤其是要宣傳推薦人大代表候選人的素質、條件和代表隊伍的整體結構要求，通過對選舉工作重要性和人大代表素質條件與要求的宣傳，引導選民珍惜自己的民主政治權利，嚴肅認真地投好神圣的一票，確保基層一線工農、知識分子和婦女代表的比例有所上升，確保代表隊伍整體結構的合理性，確保選舉工作的高質量。

2.嚴把代表選舉關口。第一，嚴把代表名額分配關。一是要在做好代表資源摸底調查的基礎上，切實了解各類代表性人物的分布情況，特別是對非黨、婦女、少數民族代表的底數，準確掌握各類代表性人物的信息資源，以便科學、合理地提出代表名額的分配方案，保證各類代表候選人的合理推薦和合法當選。二是黨政領導干部代表的比例要有所下降。要按照法律規定保證少數民族和歸僑代表，并使非公經濟代表比例適當的要求，確保“兩升一降”目標的實現。第二，嚴把選區劃分關。要在保證各選區每一代表所代表的人口數大體相等的基礎上，與分配的代表名額進行綜合的權衡和考慮，并注意哪些代表候選人可能當選，盡量使該選區選出高素質的人大代表。第三，嚴把代表候選人提名推薦關。在提名推薦過程中，既要充分尊重選民意愿，又要積極加以引導，推薦思想品質和工作表現好、科技文化素質高、社會活動能力強的同志作為代表候選人。特別是要把那些得到群眾公認且素質較高的工人、農民、知識分子代表和婦女代表人選確定為正式代表候選人。第四，嚴把候選人介紹關。要采取多種形式客觀公正地介紹代表候選人的情況。介紹材料應客觀、公正、全面，包括候選人的年齡、文化、政治素質、能力素質、執行代表職務的經歷以及當選后的打算等。除了保證提名選民通過選民小組介紹外，可采取選舉委員會介紹、推薦候選人的政黨、團體和選民介紹、候選人自我介紹“三結合”的方式宣傳介紹代表候選人，加大代表候選人與選民見面活動的力度。同時，也應在法律和制度上補充和完善代表候選人向選民介紹情況的程序，擴大代表候選人與選民交流的范圍和途徑，以便選出人民真心擁護、具有高素質的人才型人大代表。

3.完善代表選舉制度。一是應在代表法及其實施細則中明確規定當選代表應具備的基本資格條件、素質要求，以便正確把握。二是建立選舉監督制度。可以嘗試設立選舉監督委員會，具體承擔選舉監督的責任，完善選舉前、選舉中、選舉后的跟蹤監督工作，以保證代表人才的脫穎而出。三是要在代表的選舉中引入競爭機制，形成代表人才能者上、平者讓、庸者下的競爭機制，激發人民群眾參與民主選舉的政治熱情，營造有利于高素質人才在選舉中脫穎而出的制度環境。要加大選舉工作的透明度，堅持公開、公正、公平，堅持差額選舉原則和預選制度，讓選民好中選優。

(二)建立代表的繼續教育機制

各級人大及其常委會要通過多種方式強化和改進代表履職的系統性培訓工作，不斷探索和完善培訓制度，積極建立健全繼續教育機制，并將繼續教育作為地方立法的一項重要條款寫入代表法實施辦法，使之法制化。

1.加強代表培訓的制度化建設。一是建議在省、市兩級設立人大培訓處（室），單列編制，把代表培訓經費納入本級財政預算，為代表培訓提供必需的資金保障。省級人大常委會除設立培訓處（室）外，要抓緊建立人大培訓中心，或者是與人大培訓處（室）兩塊牌子一套人馬，配備具有人大專業水平的人承擔代表的培訓工作任務。二是嘗試在各級黨校設置人大代表專修課程，配置人大代表業務培訓方面的專職教師，按代表界別、專業所需設置課程規劃，有計劃地、分期分批地、系統地對本級的人大代表進行輪流培訓，縣級黨校要承擔起鄉級人大代表的培訓任務，以確保各級人大代表隊伍都能夠適應現實工作的需要。要建立人大代表培訓考核制度，每次培訓結束后，要進行代表結業考試，合格者發給結業證書，代表培訓的情況應作為年終考核代表的一項重要內容，并記入個人檔案，解決培訓工作上的大鍋飯問題。三是在目前情況下，各級人大的代表工作部門要把此項工作作為一項重要工作職責擔負起來，編制培訓規劃，組織專門教材，由人大專門人員或聘請專家學者授課，系統地對人大代表進行培訓。同時，上級人大要加強對下級人大培訓工作的指導，在師資力量、教材編寫等方面給予政策傾斜和必要的資助，全國、省級人大常委會要承擔起為地方各級人大代表統一編寫人大專業培訓教材的任務，以便于統一施教，以體現代表培訓工作的系統性、權威性和科學性。

2.加快代表培訓資源的信息化建設。代表培訓的信息化是推動代表素質建設的重要力量，要以提高代表履職能力為基點,全面加強代表人才培訓工作的網絡化建設，要充分利用現代信息技術，設置專門的人大培訓網頁，形成網絡課程、培訓信息、參考資料、視頻內容、師資介紹等專欄，推動代表培訓資源的社會共享、優勢互補，增強人大培訓的社會輻射效應。各級人大常委會要建立健全一套宏觀的信息服務體系，不僅要提供法律政策信息、政務信息和資料信息,而且要提供人才信息,進一步提高信息化服務水平,用代表資源的信息化推動代表素質建設的優質化進程。

3.強化代表隊伍的實踐技能建設。要組織代表積極參加人民代表大會會議和閉會期間的代表活動，在實踐中提高其參與管理國家事務的能力。要緊密結合人大的立法、監督等工作，圍繞全局性、長遠性、重大性問題組織開展代表活動，使其從中接受鍛煉，提升能力，增強素質。要積極督辦代表議案及建議、批評和意見，解決群眾關注的實際問題。要因地制宜，指導和鼓勵代表綜合運用視察、執法檢查、評議、專題調查、約見“一府兩院”領導等方式，走訪選民、回答原選區和原選舉單位對代表工作和活動的詢問等形式廣泛聯系群眾，協助本級人民政府推行工作。同時，要敢于把他們放在急、難、險、重的工作環境上鍛煉，通過有意識地給他們出題目、壓擔子，使他們在各種工作實踐鍛煉中提高自身素質。

（三）加強代表隊伍的后備資源建設

人大代表隊伍建設應當從源頭上抓起，要像建立黨員培養對象、干部預備隊伍和各種人才庫那樣，挖掘或共享各類人才資源，建立起人大代表候選人預備資源庫，以備推薦代表候選人時擇優選用，進一步提升代表候選人的提名推薦質量。一是強化全體公民的代表素質意識，二是重視代表隊伍的梯隊建設，三是搞好代表的傳幫帶工程建設，四是全社會都要做好代表隊伍后備人選的培養工作。

（四）建立健全代表的服務保障機制

加強人大代表隊伍建設，必須積極營造尊重人大代表、支持人大代表履職的氛圍和條件。除依法落實代表履職的時間、物質、組織和司法保障外，在培訓與服務保障機制上落實好以下措施：一是人大常委會要做好信息保障服務，二是“一府兩院”要定期向人大代表通報工作進展情況。

（五）建立健全代表的監督管理機制

加強代表隊伍建設，必須有相應的制度作支撐。因此，必須建立健全對代表管理和監督的各種制度，使代表隊伍建設逐步走上科學化、規范化、制度化的軌道。

1.法規和程序性監督。要在立法中完善監督代表的相關內容，詳細規定對代表監督的權限、責任和組織領導，監督形式、手段和程序等，堅持、完善和規范罷免、暫停執行代表職務和代表資格終止的程序，切實解決由誰監督、怎樣監督的問題。要制定對代表監督管理的具體程序和辦法，并在省級人大常委會制定的代表法實施辦法中增加和完善這方面的內容，實現監督代表的程序化、制度化和法制化。

2.選民和原選舉單位監督。要建立健全代表聯系選民或原選舉單位制度，及時總結、交流和推廣基層人大代表向原選區選民和原選舉單位述職、接受評議等經驗。各級人大代表要進一步增強為民觀念和責任意識，通過多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求，自覺接受選民或原選舉單位的監督。選民和原選舉單位應定期或不定期地聽取代表的履職情況匯報，經常詢問人大代表執行代表職務的情況，切實了解自己所選代表的工作等情況，做到有針對性地進行監督。要認真落實代表法關于代表述職和評議的有關規定，規范評議程序，健全評議內容，明確評議的主客體和標準，形成完善的評議制度。人大常委會應當加強具體的組織和指導，同時，要建立代表公示制，將代表的姓名、工作單位和聯系電話等向選民公示，以便于選民與代表聯系和代表接受選民的監督。

3.制度化約束性監督。一要建立人大代表履職年終考核制度。由本級人大及其常委會或其代表工作部門，根據代表履職檔案和平時掌握的情況，作出客觀、全面、公正的考核，考核結果作為評優的重要依據。二要建立健全代表履職通報制度。各級人大及其常委會或其工作機構對每一代表出席會議、調查、視察、評議，提出議案和建議、意見等情況，進行統一登記，定期通報，并作為換屆時提名代表候選人的參考依據。三要建立健全代表工作情況信息反饋制度。定期不定期地把本級人大代表在會議期間的工作和閉會期間的活動情況向代表的原選區或原選舉單位反饋。除規定應保密的外，代表出席會議情況、參加視察調查評議情況、審議發言、提出建議和意見以及選民和群眾關心的其他問題等，都應當如實向選民或原選舉單位通報。四要建立和完善代表評比制度。通過開展評選表彰優秀代表、先進代表小組、優秀人大代表建議等活動，大力宣揚人大代表的先進事跡和模范人物，激勵各級人大代表積極履職，形成爭先創優的良好氛圍。五要建立代表履職檔案制度。通過建立代表履職檔案，更好地堅持對代表的動態管理，暢通代表“出口”渠道，實行優勝劣汰。對于在閉會期間經常不參加代表活動，不聯系選民，基本不能履行職責的代表，由選民或原選舉單位提出批評，如無改進的，則可勸其辭去代表職務。對少數素質差、不履行代表職責甚至不參加人代會和閉會期間活動的代表，及時淘汰，終止其代表資格，或堅決依法予以罷免，以保持代表工作的生機與活力。