完善地方人大工作制度須建立實體化的工作平臺

□ 繆德仕

人大制度研究

完善地方人大工作制度須建立實體化的工作平臺

□ 繆德仕

盡管近年來，人大的地位和作用有所提高，但與其憲政地位之要求還相去甚遠，人大自身改革任重而道遠。

我國的人民代表大會制度，為國家權力構建了一個以人民為中心的、科學的“責任鏈”：人民選舉組成了人大，人大選舉組成了“一府兩院”，后者必須向人大負責，接受人大監督；人代會閉會期間設立了常委會，它行使人大閉會期間憲法和法律賦予的工作職責。問題是,盡管近年來，人大的地位和作用有所提高，但與其憲政地位之要求還相去甚遠，人大自身改革任重而道遠。主要表現為以下幾個方面：

一、機構：最大的其實也是最小的。根據憲法規定，地方各級人大具有以下三個方面特征：一是位高。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，代表人民行使國家權力，在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。二是權重。地方各級人民代表大會決定本行政區域內各方面工作的重大事項；依照法律規定的權限，通過發布決議，審查決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設計劃；審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。三是面廣。人大由各行各業和各階層的代表組成，代表的名額也相當“可觀”。以浙江省4700萬人口基數為例，根據選舉法規定，其代表名額為640名左右，比同期美國國會參眾兩院的議員還要多。理論上，中國地方人大能夠以最大的程度反映各階層、各行業的利益訴求，在地方決策和推動地方經濟社會發展與維護政治穩定方面，起著主導性、保障性和關鍵性作用。但事實上，地方各級人大代表整體作用的發揮是比較有限的，地方各級人代會會期比較短、形式比較單一等缺陷也是明顯的。地方各級人大的日常監督職能在其常務委員會，它主導甚至決定著閉會期間代表作用的發揮。但是，負有對“一府兩院”日常工作監督職責的人大常委會在其機構設置、人事安排、政治和經濟待遇方面，都與“一府兩院”形成較大反差。例如，縣一級人大常委會機關行政編制數一般只有15～20名（不含專職委員），幾乎不足縣政府機關人員編制數的一半。以如此“精簡”的人大工作機構和單薄的力量，去檢查和監督“一府兩院”龐大的工作系統，這實際就是一件力不從心的事。

二、預算：最實的往往是最虛的。預算法規定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決算進行監督；監督法就人大常委會審查和批準決算、聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告等作了原則規定。但人大按照這些規定監督政府“錢袋子”尚存在諸多困惑。首先是人大現行機構勝任不了如此繁重任務。地方人大監督財政的主要機構是財政經濟工作委員會，但財經工委力量單薄，工作人員沒有相應資格條件限制，財政監督運作模式不健全。特別是在縣一級，工委一般只設一名主任，一名副主任或工作人員。人大由于沒有自己的專業審查隊伍，面對專業性、技術性比較強，涉及的內容很廣泛，甚至是經過層層加工，存在較多人為因素的預決算方案，難以確保審查監督工作真正到位。其次是人大財政監督相關法律制度及其實施程序不完善。憲法與法律對人大財政監督制度只是授權性的規定，而對于人大財政監督的范圍界定、監督方式、保證人大知情渠道、實施監督程序和操作辦法以及向人大隱瞞真實情況的法律后果等，還缺乏相應的配套法規，致使人大所擁有的這一職權實際上還處于虛置狀態。最后是人大財政監督方式太過單一。目前，人大財政監督除進行計劃預算草案或報告的審查外，其他一些監督方式運用還不多。人大常委會很少就政府計劃外資金使用及重大建設項目資金使用情況開展過專門的檢查活動，審計結果未能得到有效運用。目前，還沒有聽說過哪一級人大開展過政府領導“批條子”行為的檢查，畏難情緒普遍存在，經常化檢查工作有待進一步加強。上述這些情況都嚴重影響了人大財政監督功能的發揮，也影響了預算執行的嚴肅性和權威性。

三、手段：最硬的卻又是最軟的。當前，部分地級市和縣級人大及其常委會主要行使除立法權以外的監督、重大事項決定、人事任免三項職權，簡稱為“三權”，保障“三權”的行使主要是兩種方式：一般監督手段，如聽取和審議工作報告，開展工作調研、執法檢查和工作評議。剛性監督手段，如開展特定問題調查、提質詢案和撤職案等。問題是，當前，人大開展有效監督涉及許多體制機制方面的敏感問題。如，現行黨政聯合決定或聯合發文的問題，人大介入審查缺乏法律依據，貫徹這種文件后如果出現違法問題，難以按照現行法律追究相關人員責任，最終的結果是導致事態無法解決，引發群眾上訪；許多項目建設前期工作人大難以主動介入，一旦事后出現工程、廉政、監管方面問題，往往盤根錯節，依靠人大力量，根本無法理清；在人事任免方面，黨委對人大和人民群眾的知情權重視不夠，代表和委員對提請人大任免的人員缺乏知情渠道，提請任免單位向常委會介紹往往只注重成績而不談或少談不足，人大基本上是走形式，致使少數干部在“病癥”潛伏期得不到民意機構的有效診斷，直至在爆發期才被紀檢政法部門“關照”。剛性監督權使用上，更是少而又少，近年來，地方各級人大基本沒有啟用特定問題調查、依法主動撤銷不稱職干部職務等職權，依法否決“一府兩院”工作報告的現象也不多見。這種現象很值得探索和研究。

四、選舉：“個別”的往往是“一般”的。地方組織法第二十二條規定：“人民代表大會常務委員會主任、秘書長，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席，人民政府正職領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人，進行差額選舉。”按照這個規定，人大和“一府兩院”正職領導候選人一般應為2名。為充分發揚民主、尊重代表選舉權利和讓更多優秀人才在競爭中脫穎而出，進行差額選舉無疑是一種十分有效的方式。但在實際操作過程中，幾乎都實行等額選舉。因為選舉法同時規定，如果提名的候選人只有一名，也可以等額選舉。這種選舉盡管在保障代表民主選舉權利方面不太盡如人意，但卻是貫徹好“組織意圖”的良方。有些地方還在等額選舉選票設置上，贊成的不作任何符號，反對和棄權的需要畫符號，這就意味著只要某個代表一動筆，就會把這張票給“黑”了。許多代表為了認真貫徹好組織意圖，往往以犧牲自己的民主“意圖”為代價，“望筆興嘆”，不敢越雷池一步，靜坐一段時間后，候選人也就高票（滿票）當選，“廣大人民意志”最終得以全面體現。當然，以上情況并不是說現行選舉制度規定是一種形式，我國也有選舉充分發揮了選民的民主權利，那就是村級組織換屆選舉和縣鄉人大代表選舉，雖然還存在這樣那樣的不足，畢竟能讓選民廣泛參與和獲得知情權。這種選舉也受到國外部分組織和學者的贊賞。也有人稱這種選舉為草根民主，是中國政權得以穩固的基礎。

五、決定：看得見卻又是摸不著的。從本質上說，決定權是人民當家作主，對地方國家事務進行管理的重要體現，也是憲法賦予各級人大的一項重要職權。與行政權相比，具有人民性、權威性、自主性、集體性、全局性的特點。根據目前法律規定，筆者以為，決定權可分為三類：一是選舉任免方面的決定權。這項職權除候選人（任免對象）提名、考察環節上需要加強和完善外，其余程序還是比較到位的。二是監督法律實施所作的決定決議。如開展預算法、城市規劃法、土地管理法、教育法等執法檢查過程中，要求有關單位落實整改措施所作出的決定。三是地方組織法以概括方式規定的即“討論、決定本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。前兩者由于法律規定明確，實施主體在相關單位，人大主要在監督層面，行使職權方式和范圍相對明確。后者由于法律規定較抽象，實踐中難以把握，因而各地執行情況不一。表現為，重大事項難以界定，對重大事項的決定取決于黨委的授權和人大常委會領導的集體權威和智慧；決定的文書包括審議意見書形式過于單一，內容很少涉及具體問題，缺乏可操作性；地方各級人大及其常委會決定權的行使涉及政治體制改革、組織建設、人員素質等深層次的因素，對是否貫徹人大決定的法律后果也不明確。

由于制度的缺失，導致人大工作存在尷尬的反差，政治體制改革已勢在必行。盡管改革會受到種種阻力，但改革畢竟是樹立法制權威、完善利益分配格局、推動社會發展、改善干群關系、構建和諧社會的有效手段。黨的十七大提出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應。這一要求，為我們正確把握政治體制改革進程提供了重要理論和政策指導，對我們繼續積極穩妥地推進政治體制改革具有十分重大的意義。政治體制改革的關鍵環節就是充分發揮群眾的主體作用，積極探索和完善人民代表大會制度，科學合理分配權力，建立實體化的群眾政治參與和監督工作平臺。

一、要建立閉合的權力運行模式。所謂閉合的權力運行模式，是指權力主體按照權力的運用范圍和程序在運用權力的過程中，充分保障民眾對權力運行的知情和監督權，規范的權力運用機制和責任追究制度，使權力運用形成一個閉合型的鏈條，始終處于受控狀態，促進權力運用的制度化、規范化、法制化。黨的十七大報告強調要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這是對權力結構的運行機制認識的進一步深化，對于規范權力運行、從源頭上防治腐敗，對于深化我國政治體制改革意義十分重大。建立閉合權力運作模式就是要明確黨政工作職能，完善代議機構監督、執行機關履職效果的群眾評價和過錯追究制度。沒有閉合權力運行模式，勢必導致行政作為一旦出現過錯，出現監督無效、群眾投訴無門的局面，將直接促使社會各種矛盾的交織。

二、強化人大的人事、財政監督職能。人事、財政監督體制的不規范和監督渠道的不暢，是滋生各種腐敗現象的溫床。當前，關鍵是要改革黨管干部和人大依法任命的人事運行模式。要完善黨管干部和人大依法任免的體制，規范干部的提名、推薦、考察、醞釀、討論決定等環節，特別是要完善干部選拔任用提名環節和人事考察環節，推行崗位目標責任和競爭機制，杜絕占崗混崗和濫竽充數的不正常現象。人大在履行任免手續過程中，要充分了解被任免對象的基本情況，特別是崗位勝任度和責任心，對少數工作成績平庸、作風浮躁、責任心不強、干部群眾意見大的人選，該否決時，決不能手軟，從對群眾負責、對干部負責的角度，嚴把選舉和表決關。另外，現行財政管理體制的弊端也是顯而易見的。當前改革的關鍵環節就是要增強財務收支管理的透明度，實現人大監督從程序向實體轉化。這一點，廣東省人大在全國開了先河，據說最近又有新突破，實現與省財政廳國庫支付系統的聯網，這意味著政府部門每花一筆錢從申請到支付的整個過程都在人大的監督之下，使人大對財政支出的監督從以往的事前監督(預算審批)和事后監督(每月審查月度報表)向事中監督轉變，且每一筆錢的用途更加具體透明。國外議會關于財政監督的部門都是非常重要的部門，其機構龐大、級別很高。我們在這些方面則存在不足，有些地方財經工委不僅人員少，而且專業不對口，監察、審計部門由于從屬政府序列，在許多問題上施展不開手腳。這些，都應列入今后改革工作的重點。

三、要強化人大常委會決策作用。人大常委會作為代議機關和憲法法律實施的監督機構，其各項決議決定是代人民履行的，其行為必將受到人民與法律的監督。在民主法制日趨完善的今天，實行重大事項人大集體決定、政府執行的行政運行模式更加符合現代法制化國家的治理模式，它至少具有以下三方面優點：第一，人大是民意機關，代表人民行使國家權力，對人民負責，受人民監督，人大決策一旦出現失誤，容易在憲法和法律的框架內得到有效糾正和解決，避免社會上一些問題追究無根、投訴無門現象，從而能夠更大程度上減少社會各類矛盾和越級信訪問題。第二，人大權力源于人民，依據在憲法和法律，人大集體行為能最大程度地避免急功近利和盲目追求政績行為，加之有廣大代表和人民群眾的參與以及有一套更加完善的議事程序，人大決策能更加體現科學、全面、法制的特點，有助于減少各類腐敗現象的產生。第三，人大由于不參與執行工作，因而有更多的時間用于工作調研，一些重大問題由人大討論決定，可以減輕政府會議負擔，避免政府的一些會議由于缺乏較為成熟的預備方案，開成漫無邊際的討論會，浪費大量時間和人力，有助于提高行政效率。

四、要完善選舉、表決工作環節。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，而選舉制度又是這一根本制度的基礎，完善選舉制度，對發展社會主義民主、實現政治集團精英化、鞏固國家政權具有十分重要的意義。一要設置好任職資格條件。人大選舉主要包括人大代表和各級國家機關領導人的選舉。候選人除憲法第三十四條和選舉法第三條規定的條件外，還應該有“特殊”條件，就是要符合崗位任職資格條件，包括身體狀況、文化水平、任職資歷、專業技術和法律水準等，這些條件要經過有權機關嚴格設置和對外公開，并不因領導人個人的偏好而隨意變動。不管是選民聯名還是單位團體推薦的候選人，前提都要符合這一資格條件。二要引入選舉競爭機制。要合理劃分選區，創造條件讓候選人與選民面對面地交流，大力提倡候選人履職演講答辯，暢通渠道保障選民對候選人的知情權；要尊重選民依法推薦候選人的權利，推行差額選舉，適度引入競爭機制，無差別對待群眾聯名推薦的代表候選人，保障選民充分的民主選舉權利。三是完善違法制裁與糾正制度。選舉法對違法制裁規定過于簡單，各級選舉工作機構要根據有關法律法規，結合當地實際，補充制定盡可能完備的懲治規定，明確選舉違法違規處理執行的受理機關和程序，保障與選舉有關的群眾申訴能夠得到滿意解決，各種違法違規現象能夠得到懲治，最大限度地保障選舉的公開、公平、公正。

（作者單位：浙江省泰順縣人大常委會辦公室）

探討與爭鳴

一些縣鄉人大換屆選舉時，人大常委會或者選舉委員會不將代表總名額一次性全部分配到選區，有意圖地預留部分機動名額供一些領導干部調整到位后使用。有人認為，這種做法符合客觀實際的需要；也有人認為，這種做法違反了依法分配代表名額的選舉立法精神。那么，縣鄉兩級人大換屆選舉可以預留代表名額嗎？