地方政府合作提供公共服務的研究進展與述評

□ 尹艷紅

（國家行政學院，北京 100826）

地方政府合作提供公共服務的研究進展與述評

□ 尹艷紅

（國家行政學院，北京 100826）

地方政府間公共服務合作是當今各國普遍關注的難點與熱點問題，國內外學者對地方政府合作提供公共服務的研究越來越重視。本文從公共服務合作理論、合作機制及其經驗驗證等方面對地方政府合作提供公共服務進展進行了較為系統的述評。

地方政府；公共服務；合作機制；合作實踐

地方政府間公共服務合作是當今各國普遍關注的難點與熱點問題。在工業化、城鎮化、市場化、信息化和國際化深入發展的背景下，地方政府間的關聯度和依賴性不斷增強，轄區間產生的、大量的公共問題與不斷增強的公共服務需求對地方政府“各人只掃門前雪”的“鴿籠”式管理提出了巨大挑戰，而僅靠單個政府已很難解決這些需要政府間合作才能解決的問題。于是，地方政府間公共服務合作被提到了地方治理的重要議事日程。國內外學者對地方政府合作提供公共服務做了大量的研究，從可檢索到的文獻來看，國外的相關研究主要包括對地方政府間公共服務合作的理論研究、合作機制研究及經驗驗證等方面。

一、國外地方政府合作提供公共服務的研究進展

（一）地方政府間公共服務合作的理論研究及其合作機制研究

1.區域主義視角的美國大都市區治理理論。該理論廣泛涉及政府間公共服務合作的主題。日益嚴峻的環境、社會和治理問題是區域性的、相互關聯的，既需要區域性的解決方案，也需要能夠打破政府之間、政府與社會之間權力界限的強有力的聯盟。這個聯盟的形成對于區域主義至為關鍵。［1］區域主義者認為，采用政府間協議和公私部門合作的模式，可以通過重組大都市區地方政府結構，建立大都市區政府，統一規劃大都市區的公共服務，以規模效益為標準來提高服務的效率和水平；另外，立足于現存的地方政府體系，借助聯邦政府的財政援助項目和州政府的相關立法，調整地方政府間的關系，加強政府間協作，實施有助于大都市區經濟、社會和環境協調發展的政策；加強州和地方政府與企業、非營利組織的合作，把社會力量納入到大都市區治理的框架之中，可以提高治理環境和社會問題的有效性。［2］（p10）

大都市治理的發展。米克在1998年就指出，在美國大都市管理中出現了聯邦——州——地方統治范式向全球——區域——鄰里治理范式的轉移。［3］（p11）尼古拉斯·亨利研究發現，美國地方政府間合作采用了區域的途徑進行規劃，經歷了治理大都市區的努力過程，其區域改革運動從1900年至今一共經歷了5個階段，即國家規劃、州以下的區域主義、大華盛頓遠離、綠色規劃直到現在的復合型合作。亨利認為，這些區域合作領域從最初的城市建設一直發展到了交通規劃和經濟發展；區域合作的主題從宏觀的經濟發展、交通、固體廢棄物、土地使用等一直擴展到了與公私部門建立合作伙伴關系。［4］（p655－664）

大都市區治理機制。作為促進大都市區經濟社會發展的方式，大都市區治理形式多樣、機制靈活、范圍廣泛，既有政府間的協作機制，又表現為聯邦和州政府的相關政策及其實施過程。美國科學院下屬的一個專門委員會的研究表明，大都市區治理機制對于解決地方政府跨界的有形服務供給和改善問題非常有效，是醫治公共交通、空氣質量、給排水、公園、機場、經濟發展的“疑難雜癥”的良藥。大都市區政府發展規劃是典型的跨行政區規劃，靠各行政主體自覺自愿合作很難實現，靠上級政府強制推行也面臨很大的難度。歐、美、日等地區和國家運用立法、協議等對合作實施機制進行了創新，通過成立專門的組織機構來保障合作的運行。［5］菲利普·J·庫珀從美國州際及州內地方政府間關系的角度，分析了州際、州內地方政府間正式協議與非正式協議的合作模式以及各合作模式的組織結構，指出這些合作對解決地方政府間公共事務及公共服務的提供有重要影響。他強調州際協議由于具有法律效力，是美國州政府間約束性最強的合作形式，是解決國家和地區問題的有用工具。［6］（93－117）

2.多中心治理理論。文森特·奧斯特羅姆提出了多中心治理的主張，認為交疊管轄的組織間環境中多組織安排機制能夠在大城市領域治理、公共服務產業運營與市場經濟相對的公共經濟組織以及高度聯邦化的行政體制運作方面成為富有活力的秩序體制。［7］（p78）麥金尼斯也探討了在多中心制度框架內，通過分權、多層次合作和自治組織等方式治理公共資源的問題。［8］制度分析學者大多相信，多中心治理通過建構包容政府（國家）、社會組織和公民自治行動在內的綜合治理主體，形成了不同社群提供公共服務的行動體系，是社會治理的一種理想類型，能夠有效解決社會公共問題。文森特甚至認為，民主管理的特征將是多權力中心，而不是單一集權。各合作主體將通過廣泛多樣的協議和協定進行合作。文森特和埃莉諾還將地方政府間合作關系往前推進了一步，認為這種合作不僅僅限于政府內部的合作，而是一種包含政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人的更加廣闊的合作關系。此外，埃莉諾·奧斯特羅姆還進一步驗證了公共池塘資源使用者可以通過各種對話機制（論壇、俱樂部）交流信息，克服有限理性的欠缺，通過利益共享解決沖突，建立合作和合約機制，減少交易費用和抑制機會主義。［9］

3.整體政府與網絡化治理理論。佩里希克斯提出了基于整體政府理論的合作模式。他認為，新公共管理過分強調公共服務模式的市場化方法以至于忽視了部門之間的合作與協調，造成了碎片化的制度結構。所以，應該建立公共服務標準和新的公共服務協議，采用跨部門的公共服務標準和協議，使各部門之間的 “協同”工作得以實現。［10］斯蒂芬·戈德史密斯則進一步提出了網絡化治理的理念，其中包括不同部門之間、不同政策領域之間日益增加的橫向協作、部委與其代理機構之間的內部縱向協作以及地方機構在提供公共服務時進行的協作。網絡化治理可以說是跨區域合作的最高境界。它既強調同級政府內的跨部門合作，又把公私部門以及與公民的聯系納入其中。通過強調制度化、經常化和有效的“跨行政區”合作以增進公共價值。［11］

4.地方政府間伙伴關系理論。作為地方政府間公共服務合作的一個新的研究視角，學者們對此也給予了足夠的重視。克里斯坦森把美國地方政府間伙伴關系的類型從政府之間各自獨立運作到政府機構合并，分為七種不同程度的合作關系：交換信息、共同學習、評估與商討、共同計劃、共同負擔財務支出、聯合行動、合資經營。［12］在地方政府間伙伴關系發展中，地方政府治理的理念已經由傳統的以威權為主的舊地方主義轉變為強調權力或資源互依和區域合作的新地方主義。各地方政府希望能夠跨越行政區域的界限，通過以政策議題為導向，建立伙伴關系，整合資源以發揮協同作用，進而提升整體區域的競爭優勢。

網絡化治理與伙伴關系都強調使用組織間網絡治理機制。朗茲和斯凱爾克認為，組織間的伙伴關系將會隨著時間的流動而出現不同的治理模式，他們引用了W·鮑威爾對于治理模式的分類，把政府間的關系分為市場、科層體制及網絡等三種互動關系，同時指出，在政府間協調的過程中，需要綜合運用市場、科層和組織間網絡等多種協調（合作）機制。［13］（p76）海倫·沙利文和克里斯·斯凱爾克從合作影響因素和合作方式等方面分析了英國地方跨區域合作演進的原因，指出政治環境、操作機制及財政狀況是影響政府間合作的重要因素；要促使跨區域問題得到圓滿解決，可以采用契約、伙伴關系及網絡三種形態，利用可行的合作機制、協同發展組織甚至“公司治理”來增強其解決能力。［14］（p14－138）針對跨區域政府合作的協調機構建設，曼德爾提出利用“組織間網絡”代替傳統的層級節制體系以加強政府間合作的模式。［15］（p393－417）

（二）地方政府間公共服務合作的經驗驗證

國外學者對地方政府間公共服務合作進行了大量的實證研究，多集中在旅游、公共安全、交通等領域，其中最為集中而且取得成果最多的是跨區域水資源管理和流域治理。上世紀30年代以來，不少跨國界或國內跨區域的河流諸如田納西河、密西西比河、科羅拉多河、伏爾加河、泰晤士河、亞馬遜河、多瑙河、萊茵河、尼羅河等均進行了綜合整治與開發并且成就斐然。這些流域水環境治理的最初動因并不一致，或為了水資源的分配，或為了水污染的治理，或為了防洪，但成功的流域水環境治理經驗均提供了一致的啟示：成立統一的管理機構，并通過相關立法確保其權威性；因地制宜，采取不同的開發理論和開發模式；整體利益與局部利益得以協調，外部性得到內部化。其中，完善的管理機構是流域治理活動健康發展的重要保證。［16］（p85）

以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的多中心治理理論則在警察服務和公共池塘治理方面進行了長達十幾年的跟蹤研究，從操作規則、憲法選擇規則和操作層次規則三個方面對公共事務的治理進行了長期深入的分析和研究。而英國的社區與地方政府研究中心則對地方政府間戰略伙伴關系的建設、合作框架、組織機構以及地方政府提供公共服務的內容、水平等進行了詳細的介紹和分析，同時進行了各個領域的實證研究，并驗證了合作的效果。［17］

二、國內地方政府合作提供公共服務的研究進展

國內學者主要從地方政府間合作的綜合研究、地方政府間合作機制及其經驗驗證和長三角地區地方政府間合作三個方面展開研究。

（一）地方政府間合作的綜合研究

對于地方政府間的合作，國內學者普遍嘗試用多維視角對其內容、手段和形式進行詳盡的解析。如林尚立從政治學角度提出了中國各級地方政府間合作的三種主要形式。［18］（p332－334）李文星等借鑒戰略管理理論，認為地方政府間的跨區域合作治理的主要障礙是跨區域合作治理支持體系不健全，中央政府角色缺位，未能及時提供有效的政策或法律制度保障，并提出建立戰略聯盟是地方政府間跨區域合作治理的基本策略。［19］（p307－317）謝慶奎從府際關系角度對政府間關系進行了分析，指出政府間關系實際上是政府間權力配置與利益分配的關系，包括利益關系、權力關系、財政關系和公共行政關系，這種劃分為我們進一步分析地方政府間公共服務合作的核心要素提供了基礎。［20］

城市群的形成對于跨區域公共服務合作已表現出強烈的需求，經濟地理學者較早地介入了這一研究領域。劉君德、汪宇明從大城市群建設的角度提出了整合中國城市群內政府管理體系的思路，高度集權的城市群政府、建立松散的城市協調機構（非政府機構）、城市聯合政府（跨區域職能）以解決在城市群中出現的越來越多的治理問題。［21］（p241－252）張緊跟通過對國外城市群治理模式的梳理，分析了長三角城市群、珠三角城市群的合作治理模式與合作機制，提出了多中心競逐模式與聯動整合的策略，指出未來區域城市群的治理應該是從區域政府間協作走向區域治理的模式。［22］宋迎昌從比較的視角發現美國大都市區治理形式多樣、機制靈活、范圍廣泛，既有政府間的協作機制，又可以表現為聯邦和州政府的相關政策及其實施過程。這樣的大都市區治理模式對于解決中國地方政府跨區域的有形服務供給具有重要意義。

陳瑞蓮等人將跨區域公共服務合作視作一種區域公共管理的創新，并對這一管理模式的內涵、特征、研究方法等進行了闡述。該學者認為，應該從體制上協調好中央與地方的關系，促進地方政府間的合作，通過厘清政府與市場之間的關系，推進市場經濟發展和政府改革，推動地方政府間合作，從而走出“公地災難”和“囚徒困境”。［23］（p144－170）金太軍進一步指出，區域公共管理實質上是政府治理方式上的制度變遷，即打破原有行政區行政的制度安排，重塑利益格局的制度演變過程，在這一過程中，貫穿著不同利益主體的博弈，最終形成新的制度——相關因素充分博弈后的契約格局。在從行政區行政到區域公共管理的過程中，應該建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協商機制，進一步轉變政府職能，斬斷地方政府與社會經濟主體的利益連帶關系，強化中央政府的宏觀調控職能。［24］高建華認為，區域公共管理主要是區域政府合作管理，應該運用整體性治理理論作為區域合作治理的主要治理方式，并在整體性政府構建、整體性治理模式、整體性治理協調機制、信任機制和承諾機制以及監控機制等方面加強努力。［25］

此外，還有一些學者從地方政府行為的動機視角用經濟學理論分析了地方政府間合作的開展。龍朝雙、王小增從動力機理的角度出發，把影響中國地方政府間合作的因素分為引力、壓力、推力和阻力，著重分析了各種“力”的來源和作用方式，在此基礎上構建了地方政府間合作的動力機制。［26］楊龍在分析中央政府促進地方政府合作機制的基礎上，探討了地方政府之間良性互動合作的動力及過程，并概括出中國地方政府合作機制的三種模式：互利模式、大行政單位主導模式和中央誘導模式。［27］肖建忠通過博弈論的方法探究了改革開放以后地方政府間的橫向博弈，指出博弈均衡的途徑是地方政府間合作。［28］張可云也從博弈論的角度緊緊圍繞區域利益這一核心動力，構建了政府間合作的理論框架。［29］

（二）地方政府間合作機制及經驗驗證研究

從目前來看，對地方政府間公共服務合作機制的研究還比較零散。現有文獻多是從廣義上對地方政府間橫向協調的主題進行探討。較為一致的看法是，要促進地方政府間的合作，必須建立健全地方政府間的協調機制。

張明軍、汪偉全從府際治理理論的視角出發，提出完善地方政府間關系的協調機制，包括網絡式的問題解決方式、項目和管理功能上的府際間轉移、利益協商與補償機制、重視社會力量的參與。［30］劉祖云從博弈論的視角分析了地方政府間的博弈歷程，認為中國地方政府間的博弈是從競爭博弈走向競合博弈的一個過程。在地方政府間的合作中，府際治理機制是命令機制（等級制）、利益機制（各級地方利益）和協商機制（以契約為基礎）并存和整合形成的。［31］胡佳、郝小龍從中國城市群建設的角度提出跨區域政策協調需要在區域、立法協調、區域共同市場、區域合作機制及區域協調機構方面加以突破，同時要衡量區域合作機制的成本。［32］陳國權、李院林認為競合式“有為高治”導向的政府間新型關系是重塑長三角地方政府間關系的必然選擇，而這有賴于四種機制的建立，即平等互信的政治對話機制、互惠互利的利益調節機制、及時高效的問題磋商機制以及科學合理的權力調控機制。［33］胡榮濤指出，地方政府間合作要建立利益分享機制和利益補償機制。［34］（p261－282）陳瑞蓮、胡熠提出應當采取流域區際生態補償的準市場化模式，建立健全流域區際民主協商機制、流域生態價值評估機制、補償資金營運機制和流域區際經濟合作機制等。［35］

孔繁斌從政治哲學的角度指出，不同的社會治理模式形成了不同的運作機制，統治型社會治理模式形成的是“權威——依附——服從”的權力集中機制，管理型社會治理模式形成的是“契約——協作——紀律”的法律機制，多中心治理運作構建的是 “服務——信任——商談”的合作機制。由于傳統的統治型政府基本上不承擔公共服務的責任，管理型政府履行的只是公共服務的“短缺性”供給職責，作為服務型社會治理或具有服務型社會治理屬性的多中心治理模式，其功能在于優化公共服務的供給，按照符合公共服務再生產的要求，形成自己的治理機制安排。這種合作機制是一個責任機制。［36］（p10）王健、鮑靜等提出了“復合行政”的多中心治理理念和以提供跨區域的公共服務為主要職責的合作機制。他們指出，“復合行政”就是在經濟全球化背景下，為促進區域經濟一體化，實現跨區域公共服務，跨行政區、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制，這是一種有一定行政職能（僅限于跨區域職能）的政府間合作機制，它既注意滿足各行政區政府對跨區域公共服務的需求，又不完全限制各行政區政府在轄區內行使必要的行政管理權；既保持能統攬全局的部分行政干預力量的存在，又防止行政機構的盲目升級和臃腫。［37］

目前，對地方政府間公共服務合作進行檢驗的成果還不多。如郭漸強、劉明然在《長株潭城市群建設的關鍵在于區域公共管理體制創新》一文中，在對長株潭城市群的形成和優勢作出實證考察后，提出了創新區域公共管理體制的若干設想，尤其強調了非營利組織的作用。［38］陳瑞蓮等人以珠江三角洲地區各級政府管理公共事務為視角，結合珠江三角洲地區政府改革與制度創新、城市管理與社區建設、社會保障、文化建設等方面，把珠江三角洲地區作為一個案例來剖析地方政府對區域公共事務的合作治理。［39］王勇以流域政府協調機制的建構為基礎，從科層型協調機制、市場型協調機制和府際治理協調機制的綜合運用角度，對中國淮河1994－2004年治污進行了實證研究。［40］吳瑜燕、張可云以北京市與周邊地區環境保護為例，提出在跨區域環境保護合作中要注重統一規劃，強調區域合作信息的收集，并提出了北京與周邊地區區域合作機制的主體框架。［41］

（三）對長三角地區地方政府間合作的研究

馬斌結合長三角兩省一市地方政府間的一系列合作實踐，分析了長三角區域內政府合作所取得的績效、面臨的問題和制度困境，指出長三角區域政府合作機制的構建及有效運作要有良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。［42］楊俊宴、陳雯通過對長三角地區16個城市職能部門的問卷調查，分析了長三角地區16個城市在區域合作中的合作需求，指出了長江三角洲區域協調的主要方向，并從完善區域協調法規、構建區域協調常設機構和完善協調調控手段等方面提出協調制度創新的建議。［43］王擴建從博弈論的角度分析了長江三角洲區域合作中利益不協調的原因，并從改革區域財稅體制、區域政績評價機制和建立跨區域利益協調機構等方面提出了新的合作路徑。［44］羅小龍、沈建法從伙伴關系的視角對長三角地區的城市合作進行了分析，認為合作是否有效取決于合作的機制、過程、性質和領域，以及伙伴的選擇和其中形成的利益相關者的作用。［45］孔亮以太湖流域的水污染物治理為例，從水污染權配置的視角分析了太湖流域水污染物治理過程中存在的問題，并提出了建立以水污染權分配和交易為核心內容的水污染物總量控制機制的建議。［46］

針對目前地方政府間合作中所采用的合作協議方式，一些學者從法律的視角進行了分析。何淵通過收集目前地方政府間合作的行政協議并以長三角地區為例，指出目前中國地方政府間的行政協議從締約到履行中都存在著大量的問題，應加強法律建設，以保障行政協議的法律效力，使其能夠得到真正履行。［47］馮望以長三角地區為例，從行政契約角度對長三角地區跨區域合作進行了研究，提出應將地方政府間的宣言和協議契約化，并通過制度構建加以保障。

三、國內外研究現狀述評

綜上所述，國內外學術界現有的成果為本文的研究奠定了一定的基礎，并且極大地開闊了本文的研究視野。但總體來看，已有研究還有待進一步拓展。

首先，從研究的學科領域看，當前有關地方政府間合作的內容多是從區域經濟學和政治學的角度進行研究的，而從多學科交融的視角對地方政府間公共服務合作的研究相對較少，尤其是從公共管理學科的角度進行的研究明顯不足。而從公共管理本身的學科特點看，其本質上致力于解決公共事務，同時又強調經濟學、政治學、生態學、社會學等多學科方法的交匯，是一種“邊界寬廣或難有邊界的大學科。兼容并蓄，博采眾長，使用人類所有學科的智慧和成就，來完成人類組織建設文明生存環境的目標是它的學科使命”。［48］因此，從公共管理學視角對地方政府間公共服務合作進行研究，有利于進一步推動對地方政府間合作的研究。

其次，國外對于地方政府間公共服務合作的理論研究是基于國外的政治經濟環境基礎之上，從大都市治理、地方政府間伙伴關系、多中心治理到整體政府治理及整體型治理，都強調了政府之間、政府——社會——公民的共同合作與多層治理，這些研究成果與實踐能否用于作為單一制國家、公民社會不發達的中國，有待于進一步研究與驗證。

再次，當前國內學術界關于地方政府間合作及其合作機制的研究有了一定的基礎，但是很多研究都是綜合性研究，多以經濟領域的合作為主要研究對象與內容，把公共服務與地方政府合作結合起來的相對較少。在對地方政府間公共服務合作機制的研究中，大多數國內學者提出了應該建立相應的機制以促進合作，但是對合作過程中不同合作機制的要素組成、各機制運行機理、機制之間的相互關系作用機理以及如何通過建立與完善這些機制以提高公共服務合作績效的系統性分析不多。隨著地方政府間合作的發展以及地方政府職能的轉變，地方政府間公共服務合作的任務會越來越重，需要通過對合作機制的進一步分析與完善來保障合作的順利推動。

因此，如何結合我國地方政府間公共服務合作的現實問題，以現有合作機制為基礎，深入分析其要素組成與運行機制，探索如何進一步創新和完善公共服務合作機制，將成為下一步研究的重點。

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（責任編輯：高 靜）

Research and Comment on the Cooperation of the Local Governments to Provide Public Services

Yin Yanhong

It is a difficult and hotspot issue for countries around the world to provide the public services cooperatively by the local governments.Scholars at home and abroad pay more and more attention to the research on the cooperation of the public services supply.This article will have a systematic analysis of the theories，cooperative mechanism and experiential means of providing the public services by the local governments.

local government；public services；cooperation mechanism；cooperation practice

C916.2

A

1007－8207（2012）08－0001－06

2012－07－10

尹艷紅 （1975—），女，江蘇徐州人，國家行政學院公共管理教研部講師，管理學博士，研究方向為地方政府治理、政府績效管理。

本文系國家社科基金重大項目 “建設服務型政府戰略與對策研究”的階段性成果，項目編號：09ZD064。