延安時期陜甘寧邊區參議會建設的歷史經驗和現實啟示

魚俊清，許濤

（西安政治學院軍隊黨的建設學系，西安710068）

延安時期陜甘寧邊區參議會建設的歷史經驗和現實啟示

魚俊清，許濤

（西安政治學院軍隊黨的建設學系，西安710068）

陜甘寧邊區參議會是邊區人民參與國事管理、實現當家作主的主要組織形式。在陜甘寧邊區存在的十多年時間里，參議會發揮了極為重要的作用，自身制度不斷完善，實踐不斷深入，有力地支持保證了邊區人民各項民主權利的實現。邊區參議會建設的歷史經驗不僅對新中國政治制度的創建具有重要指導意義，其對當前建設中國特色社會主義政治文明也具有重要的參考價值。

陜甘寧邊區參議會；“三三制”；民主政治；歷史經驗；現實啟示

一、陜甘寧邊區參議會成立的歷史背景

中國共產黨歷來就非常重視民主政治建設，邊區參議會是延安時期黨在陜甘寧邊區局部執政設立的人民參政機構。作為黨在抗日根據地建立的時間較早、較為完善的民主政治制度，它是邊區人民參與國事管理、實現當家作主的主要組織形式。

1935年底，中國共產黨率紅軍結束長征到陜北后，召開瓦窯堡會議，確定了抗日民族統一戰線策略，開始了由土地革命向抗日戰爭的轉變。中國共產黨為了適應抗日救亡的新形勢，團結全國一切抗日力量，于1936年8月25日發出致中國國民黨書，宣布“在全中國統一的民主共和國建立之時，蘇維埃區域即可成為全中國統一的民主共和國的一個組成部分，蘇區人民的代表將參加全中國的國會，并在蘇區實行與全中國一樣的民主制度。”[1]831937年2月10日，中共中央致電國民黨五屆三中全會，提出“五項要求四項保證”。其中第二項重要內容是“工農民主政府改名為中華民國特區政府”，并提出“在特區政府區域內，實施普選的澈（徹）底的民主制度”。[1]95在共產黨的強烈要求和“八·一三”上海抗戰嚴重形勢的逼迫下，陜甘寧邊區政府于9月6日成立。緊接著，10月12日，國民政府行政院第333次會議正式通過決議，承認陜甘寧邊區，并直屬行政院領導，劃延安等23個縣為邊區管轄。

抗日戰爭全面爆發后，初期國民黨執行的是片面抗戰路線。在大敵當前的危急形勢下，國民黨在政治上雖然做了一些讓步，但是它沒有也不愿意從根本上放棄反共反民主的專制統治，仍然堅持一黨專政，既不愿意給包括共產黨在內的其他黨派以民主權利，也不積極發動人民群眾抗戰，嚴重阻礙了抗戰形勢的進一步發展。中國共產黨高舉抗日和民主兩大旗幟，為發動廣大人民群眾，團結各民主黨派實行全面抗戰，倡議設立一個包括全國各黨派、各團體在內的民意機關，選舉成立“國防政府”、實行“民主集中制”。[1]328-329與此同時，不少愛國黨派、群眾團體、民主人士紛紛發文闡述抗戰與民主的關系，反對國民黨一黨專政，要求建立能反映民眾意志的民意機關，獲得參政權。到1938年初，民主抗戰、成立最高民意機關的社會呼聲更加高漲。中國共產黨隨即向將要召開的國民黨臨時全國代表大會提議，要求認真討論建立健全民意機關問題，指出這是“刻不容緩的當務之急”。迫于國內外形勢的強大壓力，1938年3月，國民黨在漢口召開臨時全國代表大會，制定了《抗戰建國綱領》，決定設立民主黨派于1932年“國難會議”上提出的國民參政會作為戰時最高民意機關。4月，國民黨公布了《國民參政會組織條例》，并在7月召開了第一屆國民參政會。會上，又作出了關于在各省、市召開參議會的決定。隨后，國民政府于當年9月和11月分別公布了《省參議會組織條例》與《市參議組織條例》。

1938年11月25日，陜甘寧邊區政府參照《省參議會組織條例》，發布了《邊區議會改為邊區參議會》的訓令，決定改陜甘寧邊區議會為陜甘寧邊區參議會，[2]保持了邊區政權與國民政府在行政組織上的統一和名稱上的一致，把國民黨地方政權的咨詢機構的外在形式和邊區工農民主政權的組織形式有機地結合起來，完成了由工農蘇維埃代表大會到陜甘寧邊區參議會的過渡。“這個陜甘寧邊區參議會是過去邊區議會改稱的；這是根據抗戰建國綱領中建立地方民意機關的原則，遵照國民參政會的決定而實行的。”[3]正如林伯渠在邊區第一屆參議會上致開幕辭所說：“參議會是響應了國民參政會的建立各級民意機關的號召而舉行的”。陜甘寧邊區參議會與國民黨統治區的省參議會雖然名稱相同，但內容是完全不同的。邊區參議會擁有選舉權、監察彈劾權、立法權、財政權、否決權，“內容”是抗日救國，是“新的內容用舊的形式表現”，況且“決定進步與否的東西是實質，不是形式”，[4]這就使邊區參議會超出了國民政府省市臨時參議會組織法中規定的“咨詢機關”的性質。陜甘寧邊區參議會是抗日戰爭歷史條件下的特殊產物，它的產生是奪取抗戰勝利的需要。中國共產黨沒有將邊區參議會建成咨詢機關，也沒有照搬西方議會，而是結合抗戰與民主政治的實際，使其成為邊區人民的權力機關。

1939年1月17日至2月4日，陜甘寧邊區第一屆參議會在延安勝利召開，標志著邊區參議會正式成立。陜甘寧邊區參議會從1939年1月成立到1950年1月結束，歷時11年，共召開過三屆四次大會。由人民選舉邊區參議會參議員，再由參議員選舉政府，決定施政方針，邊區是第一個。毛澤東說：“邊區是一個民主的抗日根據地，它把抗日戰爭與民主制度結合起來，以民主制度的普遍實行去爭取抗日戰爭的勝利。”[5]79使邊區成為了“全國最進步的地方”[6]718和“全國唯一樂土”，[7]可以說“陜甘寧邊區的方向就是全國新民主主義的方向。”[5]173

二、陜甘寧邊區參議會建設的基本原則和歷史經驗

1.全面實行“三三制”政權原則，始終貫徹黨和黨外人士合作共事的方針。邊區參議會實行“三三制”的政權組織形式是劃時代的探索和創新，得到了各階級、各階層的擁護，是黨在陜甘寧邊區局部執政取得成功的寶貴經驗，在我們黨政權建設史上寫下了濃墨重彩的一筆。1940年3月，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中第一次提出了“三三制”原則，他說：“根據抗日民族統一戰線的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一。”對于這種嶄新的制度，黨是堅決徹底地執行。在以后的選舉過程中，共產黨員超過三分之一時，中共備選人員主動退出參議會或政府，以保證“三三制”的實施。《陜甘寧邊區施政綱領》在規定實行“三三制”的同時，明確要求共產黨員必須與黨外人士實行民主合作，不得把持包辦獨斷專行。因此，“三三制”政權的建立，讓黨外人士參與其中，既為黨同黨外人士合作共事提供了組織保證，也為黨外人士發揮作用提供了政治舞臺。為了克服中共黨內存在的不善于同黨外人士合作的狹隘的關門主義和宗派主義傾向，毛澤東在1941年11月6日邊區第二屆參議會開幕式所作的演說中指出：“共產黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會。別人說得對的，我們應該歡迎，并要跟別人的長處學習；別人說得不對的，也應該讓別人說完，然后慢慢地加以解釋。”他還強調：“共產黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的。”[8]李鼎銘在就職邊區政府副主席的演說中說，共產黨“很愿意大公無私做到精誠團結”，各黨派、無黨派人士應“互相信任，互相親愛”，“看成一家人，同力合作，干這抗戰建國的事”。他在這屆參議會上提出了“精兵簡政”的提案，并得以通過后交邊區政府組織實施。共產黨同黨外人士親密合作，廣交朋友，采納李鼎銘“精兵簡政”的建議，也成為共產黨與黨外人士合作共事的成功典范。

2.依法施政，保障人權，不斷推進民主政治建設進程。在共產黨的領導下，陜甘寧邊區在民主政治建設方面進行了大膽探索，使其成為實行民主政治的模范，為其他革命根據地樹立了榜樣，為解放后黨在全國執政提供了極為寶貴的經驗借鑒。1939年1月，陜甘寧邊區第一屆參議會在延安召開。會議通過林伯渠所作的邊區政府工作報告，通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》等一系列文件。4月4日，公布了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》。這個施政綱領，明確規定了陜甘寧邊區和其他抗日民主根據地的性質、特點和基本政治、經濟政策，表明中國共產黨在抗日民主根據地所實行的是真正的民主主義制度。1941年4月27日，中共中央政治局批準《陜甘寧邊區施政綱領》，5月1日由中共陜甘寧邊區中央局頒布，故稱“五一”施政綱領。綱領經毛澤東反復修改，涉及政治、經濟、軍事、文化教育等方面，規定了保障人權、保持政府廉潔，以及土地、工商業、文化教育和民族事務等方面的原則和政策。同年11月召開的邊區第二屆參議會第一次會議通過決議，接受中共中央西北局提出的“五一”施政綱領為邊區的施政綱領，使黨的主張成為邊區人民的意志。“五一”施政綱領在陜甘寧邊區就成為具有“憲法”性質的基本法規。同時，參議會還通過了《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，人權問題在陜甘寧邊區受到了高度重視。《條例》中第二條明確規定：“一切抗日人民不分民族、階級、黨派、性別、職業與宗教，都有言論、出版、集會、結社、居住、遷移、信仰及思想信仰之自由，并享有平等之民主權利。”[9]《條例》的頒布和實施，對于提高干部和群眾的人權觀念，保障人民的人權、財權，加強各抗日階層的團結，起到了積極作用。尤其是《陜甘寧邊區保障人權財權條例》不僅在抗日民主根據地的歷史上留下了用法律形式保障人權的閃光的一頁，而且在中國人民民主法制建設史上也譜寫了用法律保障人權的新篇章。

3.加強和改善黨的領導，自覺接受人民群眾的監督。共產黨對邊區參議會的領導主要是政治領導，這是陜甘寧邊區局部執政條件下對執政方式的探索與創新。邊區參議會實行“三三制”以后，改變了共產黨員“清一色”的現象和“黨政不分”、“以黨代政”的領導方式，也加重了共產黨的領導責任，對各級黨組織和黨員干部的領導能力、領導水平、領導藝術提出了新的更高的要求。正如毛澤東當時指出的：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]742首先，不斷加強和改善黨對政權的領導，還要密切黨同人民群眾的血肉聯系，接受人民群眾的監督。陜甘寧邊區政府是人民的政府，它的一切權力屬于人民，人民是權力的主體，邊區政府的一切工作人員只是代表人民行使權力的“公仆”。為了防止“公仆”變為“主人”，“權力主體”必須對“權力行使者”加以監督。《陜甘寧邊區施政綱要》規定:“人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。”1943年4月，《陜甘寧邊區政紀總則草案》規定:“各下級政府或政務人員，如接得人民向上級政府控告的訴狀，特別是控告政務人員的訴狀，須隨時負責轉呈上級政府，不得有任何阻難，亦不得置之不理”。1943年邊區政府經過三次精兵簡政后，內部機構裁并了四分之一，人員減少40%，精干高效，勤勉廉潔，被人民譽為“只見公仆不見官”的最廉潔政府。其次，邊區實行民主政治，擴大人民民主，注意傾聽黨外人士的意見和建議。自覺接受黨外人士的批評和監督，廣求良策，從善如流，是中國共產黨在延安時期形成的政權建設經驗和民主作風，確立了黨自覺接受人民監督、加強民主政治建設的原則。這些經驗和作風在黨成為執政黨之后，不斷發揚光大，從而保證了黨和國家在大政方針決策上的科學化、民主化。

三、陜甘寧邊區參議會建設的現實啟示

在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設進程的今天，認真總結黨在陜甘寧邊區參議會建設積累的寶貴歷史經驗，有利于堅定不移地走中國特色的民主政治建設和科學發展道路。我們認為，陜甘寧邊區參議會建設之所以取得成功，關鍵是在黨的領導下，堅持從我國的國情實際出發，堅持把馬克思主義普遍原理和本國具體實際相結合，堅持走自己的路。這些在特定的歷史條件下形成的成功經驗對于當前發展社會主義民主政治，堅持中國特色社會主義政治發展道路具有重要的現實指導意義。

1.從新的實際出發，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。陜甘寧邊區參議會堅持全面實行“三三制”政權原則，堅定不移地貫徹黨和黨外人士合作共事的方針，在民主政治建設上取得了巨大的成功。當前，從新的實際出發，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是中國特色社會主義發展道路一條重要的經驗，是推動中國經濟政治社會科學發展的重要制度基礎。首先，要強化執政黨自身建設，提高黨的領導水平和執政水平。在世情、國情、黨情發生深刻變化的新形勢下，提高黨的領導水平和執政水平，加強黨的執政能力建設刻不容緩。必須堅持立黨為公、執政為民，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式，切實保障民主黨派的民主權利，拓寬民主監督的渠道，真誠接受民主黨派的監督，不斷提高黨的領導水平和執政水平。其次，加強參政黨建設，提升參政議政能力。必須加強民主黨派的思想建設和組織建設，健全參政黨的工作機制，完善多黨合作與政治協商的運行機制，全面提高參政黨的參政議政能力。第三，遵循共產黨與各民主黨派合作的基本方針，建立和諧的黨際關系。中國共產黨領導下的多黨合作制度遵循的基本方針是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”，在這一方針指導下的長期實踐中，形成了“思想上同心同德、目標上同心同上、行動上同心同行”的和諧的黨際關系。當前，執政黨和參政黨仍需進一步鞏固、堅持和發展我國和諧的政黨關系，營造更加和諧的政治環境。

2.不斷擴大社會主義民主，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路。陜甘寧邊區參議會民主建設的基本思路是，實現廣泛真實的民主，加強法制建設，走民主制度化法律化的道路。實際上，邊區就是在走一條符合中國基本國情的政治發展道路，是黨對治國方式的大膽探索和實踐，其對當前推進社會主義民主政治建設具有重要的啟示意義。首先，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一是中國特色社會主義民主政治的本質特征，是堅持和發展中國特色社會主義民主的根本保證，必須長期堅持，使三者相互促進、相互貫通，確保中國民主政治建設的正確方向。通過三者的有機統一，不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，進一步發揮社會主義制度的優越性，為黨和國家的興旺發達、長治久安提供堅實的制度保障。其次，堅持推進政治體制改革，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路。政治體制改革的基本原則是堅持共產黨的領導，在社會主義制度的框架內進行，而且要有利于政治穩定。因此，要認真落實憲法賦予人民代表大會的各項職權，在堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的原則下繼續推動政治協商、民主監督、參政議政的制度化、規范化、程序化進程，不斷完善民族區域自治制度和基層民主自治體系，通過積極穩妥推進政治體制改革，保證人民當家作主，增強黨和國家活力，最大限度地調動人民群眾的積極性，從而加速中國特色社會主義政治文明發展進程。

3.繼續推進全國人民代表大會制度改革，充分發揮人大監督的作用。延安時期在經濟文化較為落后，戰時環境極其惡劣的情況下，邊區參議會成功實踐了生動活潑的特色民主，特別是關于指導參議員提高議案質量保證大會效能，保障黨外參議員的話語權，健全常務委員會職能，精簡參議員等方面自身建設的歷史經驗，對當前充分發揮人大監督作用具有很強的借鑒意義。

人民代表大會的監督權是憲法和法律賦予的重要職權，是人民當家作主、管理國家事務、行使國家權力的體現，也是國家監督體系中最高層次、最有權威和最具法律效力的監督。胡錦濤總書記曾指出：“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗，加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務。”[10]人民代表大會及其常務委員會必須努力克服自身存在的問題與不足，切實加強自身建設，不斷創新監督方式，確保各級人民代表大會對同級政府決策的有效監督。首先，提高人員素質，加強機構建設。一方面要打造一支政治素質、理論素質、業務素質和道德素質過硬的人才隊伍，激發監督活力；另一方面要完善選舉制度，在考察、醞釀人大代表和常務委員會的候選人時，要注重能力和民意結合，選出維護百姓利益的真正代表。其次，轉變監督方式，提高監督效能。一是要“自我說服”，變被動監督為主動監督，積極發揮監督作用；二是要變單一形式的監督為形式多樣的監督；三是要變運動型監督為持續性監督，以提高監督實效。第三，完善代表制度，加強程序規范。一是結合實際，調整人大代表規模；二是啟用專職代表，體現人民意愿；三是加強程序的合理化、規范化和法律化建設。第四，豐富監督手段，注重社會效果。一是加強人事監督，把好任免關和監督考核關；二是加強評議監督，廣泛開展調查研究和聽取匯報；三是加強法律監督，合理分配了解權、評判權、處置權和制裁權；四是加強經濟監督，調整專門監督機關管轄權和擴大財政預算監督范圍；五是加強媒體監督，創造良好的監督環境，使人大監督與媒體監督整體聯動產生強大的社會效應。總之，人大監督要遵循“圍繞大局、關注民生、依法推進、務求實效”的工作思路，著重解決改革發展中的熱點、難點和焦點問題，細化監督、規范監督和優化監督，以求監督工作不斷發展和創新，為黨和人民交上一份滿意的答卷。

[1]中共中央文件選集(11)[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.

[2]陜甘寧邊區政府訓令——邊區議會改為邊區參議會[N].新中華報,1938-11-25.

[3]周揚.陜甘寧邊區參議會第一屆大會召開的意義及成果[N].新中華報,1939-02-22.

[4]謝覺哉日記(下)[M].北京:人民出版社,1984：740.

[5]毛澤東年譜(中卷)[M].北京:人民出版社，1993.

[6]毛澤東選集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1991.

[7]宋金壽.抗戰時期的陜甘寧邊區[M].北京:北京出版社,1995：766.

[8]毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991：809.

[9]陜甘寧邊區參議會(資料選輯)[G].北京:中共中央黨校出版社,1985：276.

[10]胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年的講話[EB/OL].[2004-09-15].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/-content_1987867.htm.

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1002-7408（2012）05-0014-03

魚俊清（1955-），男，陜西韓城人，西安政治學院軍隊黨的建設學系教授、碩士生導師，研究方向：中國共產黨戰略策略；許濤（1981-），男，河南開封人，西安政治學院中共黨史專業碩士研究生，研究方向：中國共產黨戰略策略。

[責任編輯：黎峰]