我國電子政務發展的再提升與整合

樊西峰

（浙江長征職業技術學院商務系，杭州310023）

我國電子政務發展的再提升與整合

樊西峰

（浙江長征職業技術學院商務系，杭州310023）

我國電子政務正處在快速發展當中，但也存在一些問題，主要是電子政務發展不平衡、跨部門協同辦公存在障礙、數字鴻溝依然存在、電子政務缺乏統一標準等。應采取相應對策強化我國電子政務建設，使其更好地發揮促進國家經濟社會發展的作用。

電子政務；網站建設；數字鴻溝；行政效率

據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）的統計，目前我國網民人數已經超過5億。隨著網絡的不斷普及，人們越來越多地感受到了網絡的便捷，越來越多的人參與到了電子商務活動當中去，同時，對電子政務的需求也在快速增長。早在1999年，我國就啟動了政府上網工程，而在更早的20世紀80年代，我國政府辦公自動化建設就已經拉開了電子政務發展的大幕。經過20多年的發展，隨著網絡的普及和網民的快速增長，我國電子政務已經進入新的發展階段。抓住歷史機遇，使電子政務再上新的臺階，正成為各級政府部門和研究者們的新課題，本文擬在梳理我國電子政務過去的發展和特征的基礎上，通過對我國電子政務相關問題的分析，對我國電子政務未來發展提出幾點建議。

一、電子政務的概念與特征

（一）電子政務的概念

電子政務是隨著電腦和互聯網的普遍應用而興起的政府工作方式的一種轉變。但它并不僅僅只是工作方式的一種轉變，從政府開始用上電腦，進行單機版的辦公自動化，到組建政府局域網，進行聯網協同辦公，再到通過互聯網向公眾提供政府信息和開展政府服務職能上網，電子政務已從一開始的一種工作方式的轉變升級為一種涉及政府組織結構轉變的深刻變革。1993年，在當時的美國總統克林頓和副總統戈爾首倡“E-government”以后，全世界對電子政務都投入了極大的熱情。各種電子政務研究機構也紛紛建立，對電子政務的概念也各有理解，甚至對電子政務的提法也各式各樣，如信息化政府、網絡政府、數字政府等。

總體上來說，電子政務的概念可以表述為：運用計算機、網絡和通信等現代信息技術手段，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間和部門分隔的限制，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際水準的管理與服務。

（二）電子政務的特征

1.電子政務類型多。政府是整個國家的公共行政權力的象征、承載體和實際行為體，是國家的統治機構，是為維護和實現特定的公共利益，按照區域劃分原則組織起來的、以暴力為后盾的政治統治和社會管理組織。職能包括政治、經濟、文化和社會公共服務四個大的方面，具體又分為若干小項。每項職能的實現都屬于政務的范疇，而電子政務正是要通過電子化的手段來實現政府的一些職能，因此內容也非常廣泛，總體上來說，包括以下幾個類型：（1）政府間的電子政務，簡稱G2G，包括電子法規政策系統、電子公文系統、電子司法檔案系統、電子財政管理系統、電子辦公系統、電子培訓系統、業績評價系統等；（2）政府對企業的電子政務，簡稱G2B，包括電子采購與招標、電子稅務、電子證照辦理、信息咨詢服務、中小企業電子服務等；（3）政府對公民的電子政務，簡稱G2C，包括教育培訓服務、就業服務、電子醫療服務、社會保險網絡服務、公民信息服務、交通管理服務、公民電子稅務、電子證件服務等。電子政務繁多的類型對應了政府繁多的職能，不同類型的電子政務通常由不同的政府職能部門來完成。

2.電子政務發展具有漸進性。聯合國公共經濟與公共管理局與美國公共管理學會曾將各國電子政務的網站建設劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線事務處理以及無縫鏈接五個階段。電子政務能夠達到的階段不是政府單方面的事情，與整個社會的網絡環境、網民的數量、政府工作人員的電子政務處理能力等都有關系。其發展階段是一個綜合的結果。從歷史發展的角度來看，電子政務經歷了這樣五個階段，政府不能脫離自身情況和當地社會環境直接開展最高級別的電子政務，由起步階段到無縫鏈接階段有一個漸進的過程。在這個過程中涉及政府工作人員的培訓、更新，政府組織結構的配套變更，政府服務對象的習慣引導和形成等，需要一定的時間。當然，最主要的問題還是在政府，因為如果真正是一個符合需求的系統，政府服務對象會自然選擇，而幾乎不需要引導，2011年6月上線的鐵道部網絡訂票服務即是一個例子，在2012年春運一開始，該網站就創造了每天10億次點擊的記錄，雖然網站不堪重負，致使網民訂票體驗極差，但足以說明網絡訂票業務是一個符合公眾需求的事物（鐵道部網絡訂票應不屬于電子政務范疇，本文不討論這一問題，僅作一相似例證）。

3.電子政務不是簡單的政府工作電子化。電子政務需要實現政府組織結構和工作流程的優化重組，不能簡單理解為把現有的工作完全照搬到網上。在網絡環境中，時空限制被打破，可以使原有的一些復雜的程序變得簡單，也可以使原來難以操作的一些流程容易實現。例如，工商登記的名稱預核準，可以使申請者預先自行在網上通過數據庫比對，查看所擬名稱是否已經被使用。在傳統工作條件下，這一點是難以實現的，而在電子政務中則會比較輕松實現，這一微小變化也會使政府行政效率提高，申請者得到方便；又例如，在電子政務條件下，交警處罰不用當場收錢，只開罰單，由銀行代收罰款，這種工作流程的變化在傳統工作條件下也是難以實現的，是電子政務中的工作流程創新。

4.電子政務包含政府內部工作電子化和服務職能電子化兩個層次。政府本身是一個組織機構，其內部的管理和協調同任何組織內部的管理都是類似的，為了更高效率的工作，實現辦公自動化和網絡辦公也是政府自身管理的需要。通常情況下，要實現對社會服務的電子化，首先要在政府部門內部實現辦公自動化和網絡辦公。這與一個企業開展電子商務的過程是類似的。在實現政府內部管理辦公自動化和網絡化之后，再開展對社會服務職能的電子化。通常一個政府的電子政務需要按照事物發展的規律來如此安排實現這兩個層次的電子政務。

二、我國電子政務發展的基本狀況

（一）電子政務受到各級政府的高度重視

首先是國家層面很重視。從1999年政府上網工程啟動開始，電子政務就已經成為我國國家信息化戰略中的重要組成部分。2011年4月21日，國務院辦公廳發出《關于進一步加強政府網站管理工作的通知》（國辦40號文件），顯示了政府對發展電子政務的決心。2011年工業和信息化部編制了《國家電子政務“十二五”規劃》，作為未來5年推動國家電子政務發展的指導性文件，對“十二五”期間電子政務的發展確定了基調：電子政務要以科學發展為主題，要堅持將科學發展觀貫穿電子政務發展全過程，要堅持把以人為本和構建和諧社會作為電子政務發展的出發點和落腳點，要堅持把深化應用和突出成效作為電子政務發展的根本要求，堅持創新發展和加強管理的有機統一。據國脈電子政務網的統計，僅2011年一年，國家層面的關于電子政務方面的相關政策、文件、通知、會議和批示就有十項。

其次，各地政府也非常重視電子政務的發展。如，打開浙江省人民政府網站，站內搜索“電子政務”詞條，出現3932篇有關的頁面，大部分都是電子政務會議、培訓、考核辦法、經驗借鑒等內容，從一個側面反映出了地方政府對電子政務工作非常重視。

（二）電子政務發展穩步推進，成果顯著

20世紀80年代，我國開始進行政府辦公自動化建設，是我國電子政務發展的起步階段。1999年，我國啟動了政府上網工程，開始網絡化辦公的進程。此后，《國家電子政務總體框架》《2006-2020年國家信息化發展戰略》、全國電子政務工作座談會、《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《國民經濟和社會發展信息化“十一五”規劃》《關于進一步加強政府網站管理工作的通知》《國家電子政務“十二五”規劃》等有關電子政務的文件、規劃不斷出臺，為電子政務發展指明了方向，奠定了基石。目前，統一的政務外網平臺已經形成，我國幾乎所有的縣級以上城市和各省、自治區、直轄市以及國家部委和中央政府都建立起了網站平臺。國家各項重大電子政務工程建設穩步推進，金稅、金盾、金信、金保、金審、金宏、金土、金質、金農等電子政務工程陸續實施。

（三）各地電子政務積極創新

摘錄幾個國脈電子政務網的國內經驗交流區的文章名就可以看出這一點：“寧夏將在全國省級政府中率先實現移動辦公”、“銀川市網上行政審批亮相，市民足不出戶就能辦事”、“天津市濱海新區政務服務‘一站式’辦結‘保姆式’服務”、“海曙政務微博平臺開通，近50個部門‘聯合辦公’”……廣州市民網頁訂閱服務現已整合水費、電費、燃氣費、移動話費、電信資費、公積金信息、交通違法信息、參保信息等信息，為訂閱各類服務信息的市民提供最新服務信息的主動推送。全國各地已經形成電子政務創新應用你爭我趕的景象。

（四）電子政務開始上“云”

“云”就是云計算，簡單比喻一下云計算，就像是自來水廠，云計算的使用者只需要有一臺能上網的設備，不一定是電腦，就可以像使用水龍頭接水一樣使用云服務器上的資源。云計算以其資源整合，節約成本，安全性、可用性、伸縮性好而成為未來電子商務和電子政務的首選模式，電子政務在政府的大力推動下，已經開始逐漸“云”化。部分對新技術跟進比較緊密的地方已經著手將原有分散的服務器和數據中心進行整合，搭建電子政務云平臺。

三、我國電子政務發展面臨的問題

（一）電子政務發展不平衡

我國電子政務發展的不平衡除了通常理解的地域不平衡以外，還有部委之間的不平衡。筆者查看了所有省、自治區和直轄市網站的ALEXA排名情況?？傮w上，所有省級政府網站的排名都比較靠后，最靠前的一位是15123位（全球排名），日均IP訪問量最大的有57600，而最小的只有420，意味著幾乎沒有人訪問該省政府網站。這說明政府網站雖然目前已經全部建設完成，但是日常發揮作用的差別很大。

（二）跨部門協同辦公存在障礙

網絡使得共享變得非常容易，而長久以來在我國形成的政府部門之間各自為政、信息不共享的情況也轉到了電子政務上。各級政府和部門之間信息不共享，造成整個社會資源的浪費，并且不利于政府職能的實施，比如稅務和社保系統的不聯通，就給企業偷漏稅款、少交社保等違法行為留出了空間。造成這種情況長期存在的原因還在于政府工作缺乏關于各級政府和部門之間協同和數據庫共享的規定，缺乏協同工作的慣例。

（三）數字鴻溝依然存在

美國國家遠程通信和信息管理局（NTIA）1999年在《在網絡中落伍：定義數字鴻溝》的報告中提出“數字鴻溝”這一說法。數字鴻溝被概括為：“在所有的國家，總有一些人擁有社會提供的最好的信息技術。他們有最強大的計算機、最好的電話服務、最快的網絡服務，也受到了這方面的最好的教育。另外有一部分人，他們出于各種原因不能接入最新的或最好的計算機、最可靠的電話服務或最快最方便的網絡服務。這兩部分人之間的差別，就是所謂的‘數字鴻溝’。處于這一鴻溝的不幸一邊，就意味著他們很少有機遇參與到我們的以信息為基礎的新經濟當中，也很少有機遇參與到在線的教育、培訓、購物、娛樂和交往當中?！?/p>

據CNNIC2011年7月份發布的報告顯示，我國農村網民人數為1.31億，占總體網民人數的27%，而2011年4月28日國家統計局發布的“2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）”顯示，居住在鄉村的人口約6.74億，占50.32%。也就是說，有大約4.43億農民沒有上網，農民上網的比例為19.4%；居住在城鎮的人口約為6.66億，城鎮網民人數為3.54億，上網人數比例53.2%。也就是說，城鄉之間存在著明顯的數字鴻溝。當然，在網民和非網民之間也存在著數字鴻溝。

（四）對電子政務的學習和認識有待深化

政府部門一些人員，對電子政務的認識不夠，缺乏學習，將電子政務片面地視為政府辦公自動化，將電子政務平臺片面地視為政府信息發布的工具。沒有深入了解電子政務平臺的地位和作用，忽視了電子政務平臺的服務職能,將電子政務平臺片面地視為政府社會管理工具。大部分的社會公眾，對政府電子政務平臺的了解也不深，對電子政務平臺能夠干什么了解不清，這些都需要深入學習和引導。

（五）電子政務缺乏統一標準

我國電子政務雖然從20世紀80年代算起來，也經歷了20多年的發展，但是真正開始快速發展電子政務的時間是在“十一五”期間，即從2006年開始。而從一開始對電子政務也是摸著石頭過河，沒有現成的、統一的標準，其結果就是電子政務建設過程中系統建成什么樣的目標不清晰，運行自然很難進行。

四、發展我國電子政務的幾點建議

（一）內外兼修，解決電子政務發展不平衡的問題

內外兼修就是一方面修煉內功，一方面引導外力。具體來說，就是加強政府電子政務人員培訓，提高服務意識，同時提升電子政務系統的可用性、伸縮性和安全性，使得各地政府和各部委電子政務系統的可用性得到均衡提升。電子政務系統易用，自然會吸引公眾使用，當然，還需要“修外”，通過網絡基礎設施的建設和社會培訓來推動網民數量的增加和對電子政務的認識提升，一方面可以逐漸填平數字鴻溝，另一方面，為電子政務培養使用者。通過內外兼修，可以逐步解決電子政務地區發展不平衡、部委之間發展不平衡的問題。

（二）梳理職能，制定統一的電子政務工作流程標準

各級政府和部門之間缺乏工作協同，最根本的問題在于，一些部門在原有的格局下存在一些既得利益，并且沒有人愿意去觸及一些深層次的問題。為了要實現溫總理所說的電子政務的目標“提高行政效率，降低行政成本”，就需要打破僵化的部門之間的壁壘，實現數據共享、協同辦公。這需要在梳理各級政府、各部門的職能的基礎之上，認真分析工作內容，尋找可以共用的數據，制定出統一的電子政務工作流程標準。此舉用來解決部門之間不能協同工作的制度性和電子政務的統一標準的問題。

（三）提升服務，推進網上辦事大廳建設

“為人民服務”道出了政府的最根本職能。溫家寶總理提出的電子政務目標中還有一句：“改進政府管理和方便人民群眾?！薄案倪M政府管理”講的是要利用電子政務改進政府內部管理，這是電子政務的第一個層次；而“方便人民群眾”則是從政府的服務職能出發，拿企業來比喻的話，就是把人民群眾當成政府的“客戶”，要增強政府的服務意識和以人民群眾為本的思想，為此要不斷提升政府的服務水平。類比一個企業的服務，現在的政府服務水平仍處在給部門分別提供服務的較低水平上。一個企業最高水平的服務時客戶找到企業的客服人員之后，他不是告訴客戶你這個問題去找哪個部門而是客戶的任何問題在他這里都能得到解決。為了要提升政府服務水平，各地政府都建了行政辦事大廳，將所有辦事相關部門集中起來，群眾只要到辦事大廳去一般都可以不出大廳把自己的所有問題解決掉，在現有的條件下，這已經是高水平的服務了。電子政務應該借鑒線下辦事大廳的模式，將政府各項辦事業務集中起來，形成網上辦事大廳，不需要人民群眾自行查找網站。另外，各網站用戶賬號不同的問題也需要得到重視，以后發展網上辦事大廳時，應設置類似門戶網站通行證的登陸方式，使得去政府網站辦事的個人或單位只需要登陸一次，就可以很方便地進入自己想要去的網站辦事，而不需要每登陸一個新的網站都要這個網站的獨特的用戶名和密碼。這一細節一方面增強了用戶的良好體驗，另一方面也提升了電子政務系統的效率。

（四）加強管理，重視數據和系統安全

電子政務系統運行起來后，會擁有數量龐大的公民和企業信息資料，需要從制度、人員、軟硬件等方面加強管理，絕對保證數據和系統的安全性。通過建設安全管理制度，加強人員安全意識培訓，定期備份，建設冗余系統等方式來保證電子政務系統的安全運行。

（五）降本增效，推進“政府云”建設

云計算目前已經渡過概念普及階段，進入實質應用階段，政府云也應被提上日程。原有的電子政務系統自成體系，每套電子政務系統都對應有其自身的機房、服務器等，管理工作分散，工作人員數量多，設備投資重復等問題廣泛存在，采用“政府云”來建設新一代電子政務，可以降低成本，提高電子政務系統的效率。

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1002-7408（2012）05-0022-03

樊西峰（1977-），男，陜西蒲城人，浙江長征職業技術學院商務系電子商務教研室主任，高級電子商務師，研究方向：電子商務與電子政務。

[責任編輯：陳合營]