隨遷農民工子女教育財政缺失與制度創新
——基于教育券的視角

徐占春

（宜春學院馬克思主義學院，江西宜春336000）

隨遷農民工子女教育財政缺失與制度創新
——基于教育券的視角

徐占春

（宜春學院馬克思主義學院，江西宜春336000）

與當前國際標準相比，我國的教育財政投入仍顯不足，而這有限的教育投入又表現為向義務教育領域傾斜不足。當前農民工子女就學難問題主要集中在義務教育階段。引進教育券制度，改善隨遷農民工子女教育財政的供給和配置模式，以發放教育券的形式，多渠道增強隨遷農民工子女教育財政資金的利用率，拓展城市教育對隨遷農民工子女的容納能力，對于構建社會主義和諧社會意義深遠。

財政缺失；義務教育；教育券；轉移支付；教育績效

改革開放以來，我國的工業化和城鎮化水平不斷提高，越來越多的農民進入城市務工，隨遷農民工子女也越來越多。最新數據顯示，我國進城農民工的數量將近2億，他們背后是多達1400萬的隨遷子女。[1]這些學齡兒童在流入地很難得到公平教育的機會，這嚴重影響了他們與社會的有效融合。具體來說，教育資源配置不均衡是隨遷農民工子女獲得公平教育機會的重要障礙，而這種教育資源配置的不均衡主要表現為隨遷農民工子女教育財政的缺失。

一、隨遷農民工子女教育財政供給的缺失

改革開放至今，我國財政性教育經費短缺的狀況并沒有隨著社會經濟發展而得到根本緩解，甚至還有加劇趨勢。截止到2008年，中國國家財政性教育經費占GDP比例為3.48%，達到了歷史最高點，但仍未實現4%的目標。[2]要解決這一問題，一方面是努力增加財政收入，另一方面要合理調整財政支出結構，真正體現教育優先和適度超前發展的方針。

我國教育不但總投入不足，而且義務教育財政主體重心過低。由于基礎教育程度的勞動力的流動性不強，而高等教育的收益似乎是全社會共同享有的，于是基層政府承擔了基礎教育的財政責任。1994年分稅制財政體制改革使基層政府財政收入逐年下降，但教育財政負擔并沒有減輕。從1996年開始，國家相繼發布了《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》（1996年）、《流動兒童少年就學暫行辦法》（1998年）、《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（2001年）、《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》（2003年）和《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（2006年），逐步確立了農民工子女義務教育以流入地政府為主、以全日制公立中小學為主的“兩為主”原則。2006年6月29日新修訂的《中華人民共和國義務教育法》又規定：“父母或者其他監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件?！?/p>

幾經變遷，隨遷農民工子女教育政策逐漸體現了中央政府在保障學齡流動兒童入學中的主導作用，但在現行我國教育財政體制中，義務教育經費大頭仍然由戶籍所在地的地方政府承擔，“兩為主”的原則實際上進一步強化了這種不合理的經費分擔結構，使隨遷農民工子女義務教育財政負擔大部分變成了流入地政府的責任。在相關轉移支付制度不完善的情況下，基層政府社會公共產品供給質量參差不齊，嚴重影響了基礎教育經費的來源。在教育經費總量不足的情況下，有限的資金不能向隨遷農民工子女的義務教育有效傾斜，從而難以確保提高教育效率，保障教育公平。

二、隨遷農民工子女教育財政的制約因素

除了財政性教育經費供給缺失的影響，當前隨遷農民工子女教育財政政策的落實還面臨著諸多制約因素。

1.隨遷農民工子女生源流動性強。頻繁的流動性是隨遷農民工子女家庭的一個顯著特點。調查顯示，在北京、上海、寧波、蘇州、廣州、東莞、深圳、貴陽、武漢、成都等十個城市，農民工子女學生87.3%與父母同住，5.5%與父母一方居住，1.2%與祖父母同住，3.4%與父母和祖父母同住，如果把與父母同住、與父母一方居住、與父母和祖父母同住歸為一類，則占96.2%的學生家庭歸屬于舉家遷移。[3]那到底是什么原因造就了如此龐大的隨遷農民工子女學生群體呢？大多數擁有子女的農民工普遍認為，將子女留在家鄉難以直接輔導子女的學習、規范子女的行為。根據項繼權對武漢市四個社區農民工的調查，超過76%的農民工表示會把子女帶到城市讀書。[4]這種頻繁的流動會給隨遷農民工子女教育帶來了一系列不可避免的問題：學籍管理困難，教育撥款難以落實；學生經常換學校，學習缺乏連貫性，既難以保證教育質量，也難以真正融入城市生活。因此，在現行城鄉教育財政配給結構下，只有加強教育資源的流動性和統籌性才能滿足隨遷農民工子女教育需求。

2.隨遷農民工子女教育撥款受戶籍制度限制。造成隨遷農民工子女就學困難的一個主要障礙就是與戶籍制度掛鉤的義務教育撥款模式。1958年，我國政府頒布了《戶口管理條例》，實行嚴格的戶籍管理制度，并使之與就業、保障、教育等相聯系。這種戶籍制度將城市與農村劃分為兩個在權利、義務與社會福利保障上不對等的社會集團，造成了城鄉教育資源配置差別。在過去很長一段時間里，學齡兒童少年的入學通過法律明文規定由其戶籍所在地的政府負責，流入地政府對流動人口子女的入學并沒有法律上的責任。義務教育經費只是根據地方政府下屬市、縣、鄉戶籍在冊常住的學齡兒童少年人數下撥，隨遷農民工子女流出地地方政府在進行義務教育撥款時，也采取同樣的方法，以致義務教育撥款不能隨著生源流動。這種僵化的教育撥款方式使得隨遷農民工子女接受城市義務教育的權利得不到切實保障。

我國憲法明確規定，“公民有受教育的權利”，義務教育法也規定，適齡兒童、少年“享有平等接受義務教育的權利”，“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供接受義務教育的條件。”顯然，在父母工作生活的城市里平等入學，是所有農民工子女的法定權利。然而，在隨遷農民工子女當中有一個特殊的群體——超生子女，他們公平接受義務教育的權利在國家計劃生育政策推行的大背景下，往往因為戶籍原因而被剝奪了。2006年，鄭州市區中小學接受學生的能力嚴重飽和，全國人大代表胡大白提議對農民工超生子女設置入學限制，只給每個農民工家庭提供兩個入學名額，[5]這很明顯不是解決問題的辦法。教育資源暫時跟不上，最多可以降低辦學水平，但絕對不能以此為由，限制部分孩子接受義務教育。2008年2月20日鄭州市教育局再次提出有可能抬高不符合計劃生育政策的農民工子女入學門檻。[6]另外，在云南省玉溪市紅塔區，很多違反計劃生育政策的“超生游擊隊”因為無法辦理“準生證”，而無法享受政府出臺的幫助解決農民工子女義務教育入學問題的政策，不能讓孩子免費就讀于公立學校。公立學校高昂的借讀費導致大部分農民工選擇了農民工子弟學校。但是，農民工子弟學校往往因為學費較低、微利經營而無法達到合法辦學標準，進而無法享受國家“三免一補”的政策。由于缺乏優惠政策，一些特別貧困的超生農民工子女最終失去了接受正規義務教育的機會。[7]

3.針對隨遷農民工子女教育的中央財政轉移支付滯后。在現行分稅制財政改革的背景下，義務教育財政體制雖然明確提出了加大中央及省級財政對義務教育的轉移支付力度，但是由于轉移支付制度不完善，轉移支付的教育財政資金規模占全國實際教育支出的比例很小且效率低下。首先，中央財政對地方轉移支付制度缺乏統一規范，下級政府無法進行正常預算，不能據本級財政共有資金數額進行有效的分配，用于保障義務教育公平的轉移支付資金過少。其次，現行的分稅制使省級財政收入轉移給中央部分越來越多，對下級政府的轉移支付規模逐漸縮小，難以發揮轉移支付應有的作用。農民工子女流入地政府往往因經費原因缺乏執行政策的動力。

4.社會偏見影響隨遷農民工子女教育財政政策落實。根據國家政策規定，隨遷農民工子女就學以流入地全日制公立中小學借讀為主。但是，許多人認為隨遷農民工子女如果與本地居民子女享有平等教育權利，將會擠占本地居民子女的教育資源，從而導致公立學校對于招收流動人口子女入學的積極性不高。現有義務教育經費配置模式往往導致流入地政府需要配套額外的、超負重的教育投入，因而部分發達地區的領導和職能部門擔心隨遷農民工子女教育問題解決的太好了會招來更多的“教育移民”，加重當地的教育財政負擔。[8]另一方面，應試教育指向往往讓很多公立學校教師要么對學習普遍較差的隨遷農民工子女放任不管，不把他們的考試成績計入教師的業績考核中，要么完全排斥隨遷農民工子女，怕他們的學習成績太差，影響教師的工作考核指標完成。因此，很多流入地政府和教育職能部門即使有可支配的教育經費，也不愿用在隨遷農民工子女身上。

三、教育券與隨遷農民工子女教育財政制度創新

教育券最早由美國經濟學家米爾頓·弗里德曼于1955年提出。教育券制度主要是通過發行教育券將市場競爭引入教育領域，從而提高教育的整體績效，保障教育效率與公平的統一。就我國隨遷農民工子女教育問題而言，教育券制度的引進應該是轉變原有教育財政在隨遷農民工子女義務教育問題上的配置方式。

1.建立以學籍為基礎的教育財政撥款模式。首先，針對隨遷農民工子女教育經費流動的戶籍制度障礙，改革當前的戶籍制度，取消粘附在戶口上的各項利益差別，形成我國公民在全國各地待遇統一的戶口管理制度，徹底消除隱藏在戶籍制度背后的教育公平障礙。其次，要進行隨遷農民工子女學籍制度創新，使學籍成為隨遷農民工子女教育財政撥款的根據。相關教育部門和機構要利用現代互聯網絡技術開發全國統一的隨遷農民工子女電子學籍信息系統，進行學籍跟蹤管理。這個系統必須具備及時反饋隨遷農民工子女學籍變化動態的功能，為教育券發放管理提供依據。較強的流動性是隨遷農民工子女的一個顯著特點，建立全國性的電子學籍管理系統可以打破過去與戶籍制度掛鉤的僵化的教育經費劃撥方式，增強教育資源的流動性，提高義務教育資源的配置效率。目前，我國部分地區譬如廣東的廣州、佛山，安徽的宣城成功建立了功能強大的電子學籍管理系統，實現了中小學學籍的統計、查詢、瀏覽等功能，而且能夠實現學?；拘畔⒐芾怼W生信息管理、學籍管理、學業管理、查詢統計等功能。[9]這種電子管理系統如果能夠大范圍推廣，將會以最低的管理成本實現優化教育資源配置的目的，為推廣教育券制度，改善隨遷農民工子女教育財政投入提供堅強有力的輔助平臺。

2.實現隨遷農民工子女教育財政陽光轉移支付體制。我國廣大中西部省、自治區、直轄市由于財力相對薄弱，教育經費投入非常緊張，使得這些地區的隨遷農民工子女教育問題解決缺乏良好的財政大環境；而沿海經濟發達地區雖經費充足，其教育資金相對充裕，但隨著隨遷農民工子女的增多，財政壓力也不斷增大。要保障隨遷農民工子女義務教育經費的落實，中央、省級和市級政府與縣、鄉兩級政府之間的隨遷農民工子女義務教育財政轉移支付制度亟待完善。中央、省、市三級政府所承擔的農民工子女義務教育經費可以采取專項資金的形式，通過轉移支付方式劃撥到農民工子女流入地政府。專項經費的轉移支付絕不能搞平均分配，必須以流入地農民工子女的規模為依據，并根據流動學籍信息管理系統所反饋的動態變化，相應增減撥款。此外，隨著社會經濟發展，中央和省級政府可支配財政收入越來越多，中央和省級財政部門完全可以從各省市的稅收返還中提取專款，通過轉移支付的方式劃撥給流入地教育部門，用于資助接納農民工子女的學校的辦學費用和貧困生助學補助。為了保證專款專用，這部分轉移支付經費必須以教育券方式隨生源流動。農民工子女家庭憑電子學籍到流入地教育部門申領教育券，入學時候交給就讀學校。與此同時，隨遷農民工子女教育財政轉移支付必須增加預算的透明度和教育部門參與預算編制與審核的力度，從而實現隨遷農民工子女義務教育經費的陽光轉移支付。

3.拓展城市對隨遷農民工子女教育的容納能力。一是鼓勵民間資本投資隨遷農民工子女教育?，F階段，各農民工流入地政府正通過多元化的制度安排，逐步擴大流動兒童入讀公辦學校的比例。但仍然有相當部分農民工子女因受流入地公立教育系統的承載力所限，不能就讀于公辦學校。為此，政府部門應該多方面拓寬辦學渠道，采取多種形式辦學以解決隨遷農民工子女就學問題。

在很多農民工子女集中的城市，民工子弟學校成為了除公辦學校以外的農民工子女教育主要承擔者。與公辦學校相比，民工子弟學校實行動態化學籍管理，教學針對性強，收費標準不超出農民工家庭承受范圍，且操作更加靈活。但民工子弟學校往往受到辦學資金限制，教學條件較差，安全管理欠缺規范。為了更好地解決隨遷農民工子女教育難題，政府應該為民工子弟學校提供與公辦學校競爭的機會。競爭機制的引進，將會鼓勵民工子弟學校與公辦學校爭奪農民工子女生源以及隨之流動的教育券，從而保證民工子弟學校的教學經費投入，改善辦學條件，進而提高教育質量。而公辦學校為了爭取更多的辦學經費，自然也會積極參與隨遷農民工子女生源競爭。當然，當前各地民工子弟學校確實存在辦學資質良莠不齊的情況，面對這種情況政府部門絕不能簡單地勒令關停，而是應該制定嚴格合理的民間資本辦學資質審核程序，鼓勵民間資本投入地方教育，以突破隨遷農民工子女教育投入“瓶頸”的制約。民間資本可以認購政府教育部門發行的教育券，再用教育券到政府招標指定單位購買相應的教育發展物資和服務。

二是推廣農民工子女學校創新辦學模式。在大力鼓勵民間資本投資隨遷農民工子女教育的同時，已有的農民工子女學校創新辦學模式也應該得到進一步推廣。如，農民工子女“隨遷”學校，是通過教育券使流出地政府教育撥款和社會籌措經費隨著農民工子女流動到流入地，在當地政府協助下創辦的農民工子弟學校。這種辦學模式可以有效地減輕流入地政府吸收隨遷農民工子女就學的壓力，同時也減輕了家長的負擔，滿足了學生就近入學的需要，成為解決隨遷農民工子女就學問題的一條有效途徑。江西和安徽這兩個農民工輸出大省在這方面進行了有益探索，比較有影響的有江西省麻丘鎮駐武漢跟蹤小學、江西省廣豐縣駐外民工子弟學校和安徽省霍邱縣駐滬教學點。再如，“新市民”學校，是以流入地政府管理為主的農民工子女學校。這些學校與當地公立學校一樣有教育質量保障。在這方面，杭州市走在了全國的前面。1999年，國內第一所以流入地政府管理為主的民工子弟學?！疤斐尚W”在杭州成立。后來，杭州市相繼又出現了“明珠實驗學校”、“藍天小學”和“運河小學”。這些學校不僅正規、合法，而且具備良好的辦學條件，各種教育設施基本達到了當地公立學校的標準。當前，財力雄厚的流入地政府所建立的農民工子女學校不僅可以有效解決農民工子女就學難問題，同時也可為其他農民工流入地參考。通過中央和省級財政的財政統籌，大部分農民工流入地都可以把財政轉移支付換成教育券資助以流入地政府管理為主的農民工子女學校。

4.加強隨遷農民工子女義務教育財政支出績效考核。我國改革開放以來長期實行以經濟建設為中心的基本方針，經濟建設成就成為地方政府績效的主要評價依據。這使得地方政府在物質資本的投入上熱情高漲甚至過度供給，從而在教育等公共產品方面的投入不足。[10]這將嚴重阻礙農民工及其子女的市民化，甚至會引發社會矛盾，妨礙社會主義和諧社會的構建。為了刺激和保持政府對農民工子弟教育的投入熱情，必須在各級政府樹立科學的政績觀，提高政府對教育事業重要性的認識，切實增加各級政府、學校工作績效中的教育績效權重，把教育工作績效確定為政府政績重要評判項目，以明確各級政府的農民工子女教育財政職責。具體考核指標應該包含各級政府對于隨遷農民工子女義務教育券的劃撥、使用和管理數據。

結語

義務教育屬于公共產品的范疇，具有非排他性和非競爭性，這就決定了政府在義務教育供給中所擔負的責任。與世界發達國家相比，我國的教育財政投入仍然有待提高。在現有的教育投入體制中，義務教育經費所占比重不足，且主要由地方政府承擔。流入地政府因為投入不足所造成的財政壓力而缺乏接納農民工子女的熱情，隨遷農民工子女教育公平得不到有效保障。要解決好這個問題，必須增加政府總的教育財政投入，明確各級政府的教育財政支出責任。在此基礎上，還要突破相關教育財政制約，為隨遷農民工子女教育問題解決提供制度保障。只有這樣，才能促進中國基礎教育的可持續發展，為構建社會主義和諧社會添磚加瓦。

[1]倪光輝.1400萬農民工隨遷子女有望在當地參加升學考試［N］.人民日報，2010-03-24.

[2]劉斯斯.保障公平教育投入求變［J］.中國投資，2010，（5）.

[3]陶紅.農民工子女義務教育狀況分析——基于我國10個城市的調查［J］．教育發展研究，2010，（9）.

[4]項繼權.農民工子女教育：政策選擇與制度保障——關于農民工子女教育問題的調查分析及政策建議［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005，（3）.

[5]尚國傲.鄭州人大代表提議民工超生子女在鄭入學應設限［N］.河南商報，2006-10-11.

[6]連惠燕.限制超生子女上學惹爭議［N］.河南商報，2008-02-22.

[7]李文雯.超生游擊隊：無法破解的上學難題[EB/OL].http://www.yxdaily.com/yxnews/edu/xw/2009/3/836926.shtml，2009-03-05.

[8]王滌.流動人口子女全納教育研究［M］.長春：吉林人民出版社，2006：37.

[9]李文彬.農民工子女義務教育財政供給機制研究［J］.教育發展研究，2010，（9）.

[10]王永欽.中國的大國發展道路——論分權式改革的得失［J］.經濟研究，2007，（1）．

G52

A

1002-7408（2012）05-0074-03

教育部人文社會科學研究項目“教育券與隨遷農民工子女就學問題研究”（09YJAZH086）階段性成果。

徐占春（1981-），男，廣東南雄人，宜春學院馬克思主義學院講師，研究方向：思想政治教育。

[責任編輯：張亞茹]