關于完善我國環境標準體系的若干思考

蔣莉，白林

（1.江蘇技術師范學院環科系，江蘇常州213001；2.中共四川省委黨校期刊社，成都610071）

關于完善我國環境標準體系的若干思考

蔣莉1，白林2

（1.江蘇技術師范學院環科系，江蘇常州213001；2.中共四川省委黨校期刊社，成都610071）

環境標準體系在促進資源節約、產業轉型升級和環境友好發展方面具有十分重要的作用。我國環境標準體系雖經歷了近30年的建立和發展，得到了社會各界的廣泛認同，但不可否認其仍存在缺陷。對此，今后的環境標準體系應著力從樹立健康價值理念、明確環境標準法律性質、內部協調統一及與國際接軌互動上著力完善之。

環境標準；環境保護；環境法；完善

2011年11月28日，聯合國氣候變化談判會議在德班召開，世界環境資源保護問題再一次成為社會關注的焦點。與此同時，2011年北京入冬后的幾場大霧，美國大使館自己監測的空氣質量數據在微博上的廣泛傳播，使得PM2.5這一空氣質量標準進入公眾視野。由此可見，伴隨著國民經濟的穩步發展、國民素質的逐步提高，環境保護問題越來越受到社會各界的廣泛關注。判斷環境受到保護的好與壞，需要相應的環境標準進行評判，并以其作為環境保護的指導性標準和重要手段。

一、建立環境標準體系的必要性

環境法中的“環境”是建立在人類的價值判斷基礎之上的范疇。環境對于人類的利益關聯屬性恰如奧古斯汀對人類與上帝關系之描述：我們生活于此環境中，行動于此環境中，我們的整個存在都在此環境中。環境養育了我們，并繼續支撐著我們的生命。[1]295這種為人類生命提供支撐的“上帝”載體包括但不限于空氣和水——包括海域、港灣、河口；陸地環境——森林、干地、濕地、山脈、城市、郊區和農村環境。“環境運動已經清楚地表明：無論我們的文明發展到什么程度，都仍受到生態系統的規限……我們的各種技藝雖能大大增加我們選擇的余地，卻不能使我們擺脫這種規限。我們的經濟財富可以用勞動去獲取，但我們生態的福祉卻深深地根據于自然。”[1]126

胡錦濤總書記2009年9月22日在美國紐約召開的聯合國氣候變化峰會開幕式上，發表了題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話，并且就環境保護明確指出：“氣候變化是人類發展進程中出現的問題，既受自然因素影響，也受人類活動影響，既是環境問題，更是發展問題，同各國發展階段、生活方式、人口規模、資源稟賦以及國際產業分工等因素密切相關。”這些都表明環境保護與貿易問題、資源問題、氣候變化問題等有著某種內在的、有機的聯系。而環境標準則是環境與貿易問題、氣候變化問題的一個“縮影”，是它們的具體“執行者”。[2]應對氣候變化、資源枯竭等環保問題毫無疑問最終要落實到環境標準上來，環境標準也不可避免地要擔此重任。

環境標準是一種通過數字、指標、圖形、樣品、方法等來指導和規范人們行為的具有“普遍性、規范性、導向性和強制性”等法律表征的技術性行為規范。[3]環境標準是體現環境優化經濟發展、實現環境保護目標的重要手段，科學地運用環境標準，能夠進一步發揮環境標準在環境保護中的技術法規作用，有效保持和改善環境質量，控制環境污染。環境標準體系，或言之環境標準法律制度，是環境法的重要組成部分。科學合理，可操作性、實用性強的環境標準體系，可以保證提供的環境信息的科學性，促進環境監督和管理部門之間進行有效的信息交流，極大地提高環境管理水平。“十二五”規劃一改以往加快轉變經濟增長方式的提法，突出強調加快轉變經濟發展方式，經濟增長與經濟發展的名稱變化表明了我國政府已經注重可持續發展原則下的經濟與環境的共同進步。而環境標準體系在經濟發展方式轉變過程中對加強環境監督、遏制環境污染、改善環境質量和維護生態平衡、促進綠色貿易、推動行業整合升級等方面無疑具有十分重要的現實意義。當下全球各國對環境保護問題都十分重視，尤其是歐、美、日等經濟發達國家，紛紛根據本國環境價值的追求目標建立了各自的環境標準體系。同時，隨著法制的完備以及科學技術的發展，這些國家的環境標準體系無論從立法技術上還是標準制定種類范圍上均位居世界前列。除此之外，不少國際政府間組織和NGO也在依據該組織的宗旨和功能制定相應的環境標準，致力于全球環境保護的廣泛借鑒和深度合作。我國要在以后的環境保護方面與國際接軌，有所建樹，避免因環境保護問題而受制于綠色貿易壁壘，國外的環境標準體系值得參考。

二、我國現行環境標準體系之檢討

環境標準體系是世界各國環境法的一項基本制度，并且大部分發達國家已經開始嚴格實行環境標準體系，這對于保護本國生態環境、防治環境污染、節能減排、促進經濟社會可持續發展起到了重要的作用。我國環境標準體系雖已初步建立，但相比國外環境標準先進經驗，還存在著一些不足和待檢討之處。

（一）我國環境標準體系的現實狀況

改革開放前夕，我國政府已經開始關注自然環境的污染和破壞問題，此后經過30多年的建立和發展，我國環境標準體系已經初具規模，并且形成了由國家和地方兩級構成，包括環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準、環境方法標準、環境標準物質標準以及其他環境標準6方面的環境標準體系。截至2010年，我國共批準發布國家環境標準已達841項，北京、上海、山東等省市共制定地方環境保護標準30余項，均涉及環境質量標準和污染物排放標準，而且還有更多的行業標準與企業標準被制定并公布。[4]

我國環境標準體系的形成和發展，大致可劃分為三個階段：第一階段是1949年-1973年。該階段制定和實行的環境標準，屬于局部環境質量標準性質，主要以保護人體基本健康為主。1956年國家建設委員會、衛生部共同頒布實施的《工業企業設計暫行衛生標準》是我國頒布的第一個環境標準，此后國務院、建筑工程部、衛生部相繼出臺施行了《生活飲用水衛生規范》（1959年）、《放射性工作衛生防護暫行規定》（1960年）、《工業企業設計衛生標準》（1962年）。這些標準的制定，對與環境保護有關的城市規劃、工業企業設計及衛生監督工作起到了指導和促進作用，但該時期的環境標準還只是比較抽象和簡單的規定，僅涉及某些環境要素的環境質量標準。第二階段是1973年-1979年。1973年召開的第一次全國環境保護工作會議，在進一步充實、修訂已有標準的同時，開始制訂工業“三廢”排放標準。該時期頒布了《生活飲用水衛生標準》《漁業用水標準》《農業灌溉水質標準》《工業企業設計衛生標準(修訂)》。特別是1973年由國家計委、國家建委、衛生部頒發的《工業“三廢”排放試行標準》，是我國環境標準體系工作取得的一項突破性進展，標志著環境質量標準開始向污染物排放標準過渡。第三階段是自1979年至今。1979年《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布實施，緊接著有關大氣、水質、噪聲、海洋等環境法律法規先后頒布。尤其是近兩年來，全國各地各級部門對于環境標準給予極大重視和高度關切，在全國范圍內組織了多學科的大批技術力量，投入到我國環境標準體系的建設中。至此全國性綜合污染防治工作逐步展開，并且開始系統地、全面地制定各種環境標準，進而形成比較科學的環境標準體系。

（二）我國環境標準體系的不足之處

1.環境標準體系中的健康價值理念未能建立。在人和自然的關系中，以人為本就是不斷提高人類的生活質量，增強可持續發展能力，即保持人類賴以生存的生態環境具有良性的循環能力。而環境法上的以人為本，就是要維護人類在環境上的種種權益。但是因為受制于“飲鴆止渴”式的發展理念，我國環境標準過分遷就經濟增長的沖動。“環境標準應與國家的技術水平、社會經濟承受能力相適應”原則的經濟技術剛性約束十分普遍，環境標準的制定和執行工作對經濟指標沖擊環境與健康價值的壓力躲閃、退讓，使得保護生態環境和保障人體健康的價值靈魂始終未能主導環境標準的制定和實施進程。[5]由此帶來的便是我國環境標準體系的建立并沒有以“以人為本”為導向，缺乏專門涉及公眾權益內容的環境標準，并且嚴重制約了環境法制保障公民環境權益作用的發揮，尤其體現在保障公民最基本的健康權益上。例如1995年國家《土壤環境質量標準》，其標準分類、分級設置的經濟效益訴求十分明顯，目的就是滿足相關植物的正常生長需要，而非滿足人體健康要求。正是因為環境標準體系對于人體健康目的的忽視，導致在我國現實中環境與健康的管理要求沒有形成具體的管理政策與手段，開展環境與健康管理缺乏法律與政策依據；缺乏以健康風險防范與預警為目標的環境監測體系，難以為科學開展環境與健康管理提供依據；環境保護系統在人力資源、技術支撐、資金保障、機構建設等方面的能力遠遠不能滿足環境與健康管理的需求。[6]

2.環境標準法律性質模糊。環保先進國家幾乎無一例外地將環境標準與司法準則相等同，旨在更好地加強環境標準的施行和環境保護監督管理。但是我國環境法學界對于環境標準的法律性質還存在頗多爭議，蔡守秋教授認為“環境標準與有關環境標準的法律規定即環境標準法結合在一起，共同形成環境法體系中一個獨立的、特殊的、重要的組成部分。如果沒有環境標準法，環境標準就不可能進入環境法體系。”[7]王燦發教授認為:“環境標準僅是對環境保護的各項技術要求加以限定的規范，其本身不能確定自己的作用、效力以及違反標準要求的法律責任。它只有與關于環境標準管理的法律、法規結合在一起，才能構成完整的法律規范。因此，由環境標準管理的法律、法規和各種環境標準所組成環境標準法是我國環境法體系的重要組成部分的提法才是準確和完善的。”[8]這些爭議反映的是環境標準中某一類的特征而非全部，這就反映出環境標準的復雜性。而尚未理順的環境標準與環境法律的關系，凸顯了環境標準在法律性質方面的模糊性。尤其是我國環境標準體系將環境標準區分為強制性標準和推薦性標準，強制性標準必須執行，推薦性標準僅具有行業指導意義，并不具有法律的強制力，更不具有法律執行力。環境標準的法律性質模糊，直接制約了環境標準能否達到預期效果，也導致了環境法律的規制相對滯后。

3.環境標準體系缺乏協調性。我國環境標準體系內容繁多，主要分為6類2級，即環境質量標準、污染物排放(控制)標準、環境監測方法標準、環境標準樣品標準、環境基礎標準和環境保護行業標準6個大類以及國家環境標準和地方環境標準兩個層級。地方環境標準是對國家環境標準的補充和完善，在執行上地方環境標準優先于國家環境標準。在我國環境標準體系中，國家標準是基礎，地方可以根據實際情況制定嚴格于國家的環境標準。然而在實踐當中，政府重視國家環境標準的制定和實施，而輕視地方環境標準。比如一些地方根本不考慮本地的實際情況和需要，照搬國家標準，這樣以最低標準規制的現實狀況必然造成環保標準的負面激勵，環境基礎好的省份地區不會提高環境質量標準，而工業發達省份地區也不會“嚴于國家污染物排放標準”。[9]如此長時間執行低水平的環境標準，自然難以保證環境保護目標的實現。

4.環境標準修訂不及時。環境標準應當作為行業、產品發展的前沿標準，以此敦促行業、企業進行升級換代，并且逐漸降低乃至消除其對環境資源的浪費和破壞。過去由于在環境標準制定時遷就當時國內的生產水平和工藝流程，導致環境標準水平偏低。但在目前已頒布的環境標準中，依舊大量沿用上世紀80年代頒布實施的標準。由于時間、客觀條件的變化，某些技術指標早已不符合現實需求，環境標準設計之初就存在的缺陷和不足無法進行及時修正和調整。比如《環境空氣質量標準(GB3095－1996)》中規定的污染物太少，已經和現有的社會發展形勢不相適應，環境中大量的污染物種類也需要納入環境標準進行環境質量評價，但是對于有些目標污染物的評價仍然只能參照衛生部1979年頒布的《工業企業設計衛生標準(TJ36－79)》中“居住區大氣中有害物質的最高容許濃度”的標準進行評價，而該標準已經頒布32年，無法對現實需要作出反應。

5.國內環境標準與國際標準缺乏互動。環保先進國家在其發展過程中積累了豐富的環保經驗，并且基于其先進的科學技術，建立了完善的環境標準體系。但是我國在環境標準制定上由于投入不多，很多基礎性研究工作跟不上，環境標準與國際標準還存在十分明顯的差距。一方面環保先進國家在對外貿易中愈加注重環保標準，即評估該項貿易對于本國的環境是否會造成直接或間接的損害和破壞而實施“綠色貿易壁壘”。另一方面，發達國家常常把大部分國內已淘汰、高能耗、高污染的產業轉移到發展中國家，而改革開放后我國一直積極吸引外資，客觀上也造成一部分外商將淘汰的技術、設備、生產工藝、危險廢物等轉移到我國。這一現象產生的直接原因就是我國有關污染物排放和自然資源保護的環境標準過低，缺乏與國際標準的互動協調。

三、完善我國環境標準體系的建議

（一）在環境標準體系中樹立健康價值標準

所有的環境法律政策以及標準體系都是為了防治環境污染和生態破壞，但其背后的邏輯思路是為了維護人的環境權利——其中以人的生命健康為首要權利。[9]但是誠如前述，我國環境標準體系中缺乏應有的健康價值理念。因此，為了保護公眾健康權益和提高人民生活質量，十八部委在《國家環境與健康行動計劃》（2007-2015）中提出，我們當前急需制訂以下方面與保障公共健康相關的標準：環境污染健康損害評價與判定標準；環境污染健康影響監測標準；環境健康影響評價與風險評估標準；飲用水、室內空氣及電磁輻射等衛生學評價標準；土壤生物性污染標準；環境污染物與健康影響指標檢測標準；突發環境污染公共事件應急處置標準。總之，健康價值理念下的環境標準應當是強調環境中的污染物質在數量和濃度達到一定限值會對人類產生危害，而非簡單歸類為有損環境。同時，為了制定科學合理的以保障公共健康為中心的標準，需要建立環境與健康的動態管理數據庫，明確各種污染物質對人體健康損害的判定標準，擴大對環境污染導致公共健康損害事件調查的范圍、深度和廣度，并且增加環境與健康技術體系人員及資金的投入，為規范和管理環境與健康工作及時提供有效依據。特別是在新環境標準的制訂和舊環境標準的修訂過程中，要一改以往經濟價值優先的觀念，樹立健康價值理念，倡導建立以人為本的環境標準體系。

（二）明確環境標準的法律性質，推動強制性標準的立法

環境標準的制訂初衷是倡導環境保護、提升環境質量，是一件功在當代利在千秋的好事。如果將環境標準按照效力層級簡單區分為強制性標準和指導性標準，容易使企業或整個行業無所適從，而且管理部門也無法依據環境標準對其進行有效的環境監督管理。同時指導性環境標準在耗費大量人力財力制訂出來后，因為沒有強制執行的效力，又被束之高閣而無人問津。強制性環境標準是必須執行的標準，不執行或執行不到位都將承擔一定的法律后果。從強制執行力來說，強制性標準與法律法規無異，這與《世界貿易組織技術性貿易壁壘協議》對技術性法規的定義具有同樣特性。[10]可見，強制性環境標準是貫徹執行環境保護法律法規的重要技術支撐，是環境保護法規體系的重要組成部分。當前已有一大批學者希望通過《中華人民共和國大氣污染防治法》的修訂，拉開完善環境保護強制性標準立法的序幕。同時依照現行《標準化法》的規定，無論是國家標準還是行業標準，都可以設置強制執行標準。因此建議將國家標準一律定位為在全國范圍內強制執行的環境標準，即：國家環境質量標準、國家污染物排放控制標準、國家環境監測規范均由國務院環保行政主管部門制定、公布，在全國范圍內普遍適用；而對于行業標準中屬于慣例性質或準入性質的環境標準也可以考慮上升為強制性環境標準。具體做法是由該行業協會草擬行業環境標準范本，報國務院環保行政主管部門審核批準后，在該行業范圍內普遍施行。另外，在推行強制性環境標準取得積極成效時，可以考慮在日后修訂的《環境保護法》中增加明確規定，即環境質量標準、污染物排放標準、環境監測規范是強制執行標準，任何單位和個人必須參照執行。并且依此原則對《標準化法》的規定展開相應的修訂工作。

（三）構建協調統一的環境標準體系

環境標準化工作是經濟建設和社會發展的必要技術支撐，是調整和優化經濟結構，推動科技創新、技術進步、產業升級，提高產品、工作和服務質量及市場競爭力的重要技術基礎。[11]因此，環境標準的制定在統一的基礎上應當充分考慮不同地區、不同行業的實際情況，并且針對不同特點、不同環境容量和環境功能區劃的要求，制定不同的環境標準，不搞簡單一刀切，切實體現環境標準的統一準確性和分類指導性。一方面，制定環境標準時要充分考慮環境標準的可操作性和科學性。根據不同標準的不同情況，制定全面的中遠期規劃，并且對不同的污染因子要有相應的檢測手段和檢測技術，使之與環境標準相配套。要滿足前述要求，國務院環保行政部門和地方政府就需要加大標準制定方面的經濟投入，充分做好調研工作，全面掌握我國經濟發展水平和環境科技水平狀況，了解國際環境形勢，根據不同行業、不同區域的技術特性，按照現行環境法律、法規和政策的要求，制定多種國家和地方標準。令人欣喜的是，最近環保部規劃，在未來五年內，針對各個行業領域將出臺包括水污染物、大氣污染物、固體廢棄物和化學品污染，以及噪聲污染等在內的100項國家標準。[12]另一方面，理順國家標準與地方標準的關系。針對前述地方標準照搬國家標準的現狀，應當通過立法明確國家標準具有基礎性質，地方標準是因地制宜的高標準。在沒有地方標準的省市地方，應當執行國家標準；凡欲制定地方環境標準的地方政府環保部門，必須制定高于國家標準水平的地方標準。同時為了體現環境標準制定的程序性和強制性，應當交由本級政府批準，報上級環保部門備案。

（四）建立環境標準及時修訂機制，積極與國際接軌

在全球化的今天，經濟發展水平和環境科技水平不斷發生變化，環境標準需要與時俱進，需要規劃好環境標準修訂機制，保證其應有的時效性。[13]因此，應當加強環境標準制修訂的進度與速度，以滿足環境資源管理的需求。對于環境標準體系的建設、標準的修訂，環保部門應當站在國家層面上，開展跨部門、跨行業、跨地區設計單位、科研單位和生產企業及環境保護管理部門之間的環境標準學術研討活動和廣泛的公眾參與，博采眾長，整合資源，并且應組織學習國際上發布的新標準，以進一步提高我國環境標準的及時性、科學性、實用性和國際性。

結語

環境標準是環境法體系的重要組成部分，也是環境法制建設的基礎，環境立法、執法、司法、守法都有賴于環境標準的建立。且其在加強環境監督、遏制環境污染、改善環境質量和維護生態平衡等方面均具有重要的現實和長遠意義。我國的環境標準體系經歷了從無到有、從少到多的變遷，也取得了一些成就，但與環保先進國家相比還存在很大差距，亟須采取措施加以完善。我們有理由相信，隨著環境保護理念的深入人心，環境標準體系會受到更多關注，相關制度也會更加完備。

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[12]郭力方.百項環保標準將陸續出臺——味精或成下一個調控目標[N].中國證券報，2011-08-04.

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D922.684

A

1002-7408（2012）05-0092-04

國家社科基金青年項目（10CFX004）；教育部人文社科青年項目（09YJC820080）。

蔣莉（1973-），女，江蘇徐州人，碩士，江蘇技術師范學院副教授，主要從事環境管理研究；白林（1975-），男，成都人，中共四川省委黨校期刊社編輯，主要從事理論法學研究。

[責任編輯：張亞茹]