論基于公民住房權的住房政策架構

湯林弟

(北京師范大學 珠海分校不動產學院，廣東 珠海 519087)

論基于公民住房權的住房政策架構

湯林弟

(北京師范大學 珠海分校不動產學院，廣東 珠海 519087)

住房不僅是一種商品，更是一種基本人權所需。以保障公民住房權作為國家住房政策的制定依據，既是履行國家義務的必然要求，也是提高國家住房政策效力、避免住房政策出現偏誤或波動的可靠法則。住房政策本質上屬于一種社會福利政策。我國住房領域存在的許多問題，本質上是由于當前住房政策只看到了住房的商品屬性而忽略了住房的社會權利屬性造成的。重建住房政策的公民住房權之基礎，不僅可以從根本上提升我國公民基本權利保障水平，也有助于解決我國住房社會福利體系中的一些體制性和結構性問題。

住房權;住房政策;社會福利;國家義務

住房權(housing rights)，嚴格稱為適足住房權(the right to adequate housing)，在我國又被翻譯作住宅權或居住權等，是最近幾十年來在世界人權領域日益受到重視的一項新的基本人權范疇。住房權概念近年傳入我國后，引起了學術界、尤其是法學界比較大的關注。目前，學者們大多從住房權的立法保障和司法救濟等角度探討我國公民住房權的實現問題。由于國家在公民住房權實現過程中扮演著非常重要的角色，因此筆者認為保障公民住房權除了要構建完善的住房權法律體系外，還應通過國家有效的住房政策才能實現。

一、作為公民基本權利的住房權

“衣食住行”是人類的基本生活方式，屬于基本人權范疇。因此，世界各國法律體系都或多或少地具有保護公民居住權利的傳統。但是，住房權作為一項基本人權得到確認和保障，卻是從20世紀中期開始的。1948年的《世界人權宣言》第25條明確規定:“人人享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務;且于遭受失業、疾病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之環境時，享有保障之權利。”1966年的《經濟、社會、文化權利國際公約》第11條載明:“本公約締約各國承認人人享有為其本人和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實現基于自愿同意國際合作的重要性。”1981年在倫敦通過的聯合國《住房人權宣言》則直接“確認居住在良好的適宜人居住的住所是所有人的基本權利”。目前，世界上大部分國家都明確了公民住房權保障的法律地位。據此，“公民有權利獲得成本適度、設施良好、安全健康的宜居住所，為了保障這種權利的公平、無歧視的實現，政府、個人和國際社會組織在其中承擔著重要職責與義務。”［1］其中，南非、法國等國家甚至直接為公民住房權的可訴性立法，即要求政府必須履行保障公民獲得適足住房條件并不受強制驅逐等威脅的義務，否則公民可向司法機關提起訴訟。

住房權作為基本人權首先緣于其對人類生存需要的重要性。判斷一項權利是否屬于基本權利，要看它是否重要到不能由多數人控制的代議機構決定的地步。［2］也就是說，基本權利是人的時刻不可被剝奪的權利，它天然存在、毋庸置疑。住房對于人的意義不言而喻，如果失去適足的居住條件，人就無法解決生活、休息、安全、情感等基本需要，連生存都成問題，更談不上發展。住房基本權利的提出既是世界人權事業進步的要求，也與人類面臨的日益嚴峻的住房問題密不可分。由于人口膨脹、環境破壞、戰爭和自然災害等原因，目前全球有超過10億人不同程度地遭遇住房條件惡劣或短缺的境況。在有些國家，雖然大部分人較好地解決了住房問題，但由于尚未消除的身份歧視政策的影響，社會群體之間在住房權實現和保障方面還存在較大的差距，住房權作為基本權利依然屬于一個問題而不是現實。住房權的重要性，還在于其對其他一些人權的基礎意義。根據聯合國一些人權機構的分析，許多人權的享有都離不開適當住房權的實現。這些權利包括:人格尊嚴的權利，不受歧視的權利，適當生活水準的權利，自由選擇居所的權利，言論自由和結社自由的權利，人身安全的權利，個人隱私、家庭、住宅和通訊不受任意侵擾的權利，等等。同時，享有適當、安全和有保障的住房對于人們能夠享有一些其他權利具有重要影響，如環境衛生權、獲得高標準的精神和身體健康的權利。世界衛生組織宣稱:住房是與疾病條件、高死亡率和高發病率相關的最重要的環境因素。［3］

住房權并不是一個抽象概念，而是一系列具體權利構成的集合。首先，住房權彰顯了公民的自由權，包括享有免受從住房中被強制驅逐或住房受到暴力毀壞的自由，公民的住房、家庭及其隱私不受暴力干擾的自由，公民選擇居住地以及自行遷徙的自由等。其次，住房權涵蓋了公民在住房方面的一些基本權利，包括居住保障權，房屋、土地及不動產補償權，獲取適足住房的平等權與不受歧視權，各級住房問題決策的參與權等。再次，所謂的適足住房不僅僅是提供必要的物理空間，同時還應滿足這樣一些條件:其一是保障住戶在居住期間的安全，通過法律方式保護其免受驅逐、騷擾和其他威脅;其二是提供必要的設施和服務，如供水、供電、飲食、清潔、衛生等;其三是住房成本的適度性，避免住戶因成本過高而失去住房，或因住房負擔過重而影響其他基本人權的實現;其四是住房的可居性，不僅要滿足物理安全和充足空間，而且要能夠有效抵御寒、濕、熱、雨、風及其它可能對住戶健康或房屋性能造成的威脅;其五是住房的可達性，要為殘疾人士及邊緣人群提供獲取住房的必要措施;其六是居住地點不能隔絕于工作、醫療、教育、兒童護理等必要的社會場所或設施，且必須遠離受污染或其它情形的危險地區;其七是文化適足性，即居住者的文化身份必須得到考慮和尊重。最后，住房權實現的一個關鍵在于法律有效保障公民免受強制驅逐。強制驅逐，即指違背個人、家庭或社區的意愿而采取非法方式迫使其永久性或暫時地從居住地搬離。根據聯合國人居署(UN－Habitat)的統計，世界上每年至少有200萬人被強制驅逐，同時有更多的人受到強制驅逐的威脅。［4］

二、國家在住房社會福利中的法治義務

人的基本權利在人類社會的秩序體系中具有本源性的地位。人權的本源性一方面指人權是人取得和享有各種具體法律權利的基礎，另一方面指人權也構成了公共權力正當化的來源和基礎。［5］作為公共權力的主體，國家的建立從根本上不是依靠武力與強制，而是所有人自愿讓渡自己的部分人權，彼此間達成一個基本契約，并建立國家來履行這個契約。因此，建立國家的目的是為了改善所有人的生存環境，以更好地保障和實現自己固有的人權。［6］在現代國家中，住房權不僅是公民的一項基本權利，更是國家義務的重要組成部分。英國思想家洛克在《政府論》中就提出，“國家沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利。”［7］隨著福利國家理念的日益普遍化，政府在社會福利事業中的主體位置及其主體性思維正在變得越發清晰和堅定。由于住房是一種價值巨大、存續長遠、關涉眾多的福利形式，因而其在社會福利體系中的地位就顯得尤為特殊。住房在大多數國家被視為一種商品，受市場規律支配的現實，給公民住房權的實現及社會福利事業帶來了不小的困惑和阻力。住房權與人身權、選舉權等公民基本權利不同，后者只要國家不去主動侵犯就可以實現，因而它們對應于國家的消極義務;而住房權則對應于國家的積極義務，因為住房權無法自然實現，它必須通過國家的積極干預和有效推動，憑借法律途徑消除各種不平等才能達成。例如，住房的成本適度性、居住者免受驅逐的權利都依賴于國家的法治義務。

國家在公民住房權實現中的法治義務必須通過有效的住房政策才能實現，而有效的住房政策首先取決于完善的住房權法律保護體系的建立。作為公民的一項基本權利，住房權通常需要通過國家憲法得以確認。“在人權的保障體系中，憲法保障是首要的也是最富有成效的。因為憲法是一個國家的根本大法，具有最高權威和最高的法律效力。沒有憲法保障，任何人權保障將成為無源之水、無本之木。”［8］基于此，聯合國住房特別報告員強調，“一切對本國憲法進行修訂或擬定新憲法的國家，應充分注意把住房權條款列入條文，以期澄清、改進并加強適足住房權這項人權。”［9］目前，把公民住房權規定為憲法的一項基本權利已成為國際社會的一種趨勢。據統計，截至2005年底，有76個國家在其憲法中表述了住房權的內容，有33個國家制定了有關貧困群體取得可負擔得起的住房的法律或法案，其中南非共和國1996年通過的憲法堪稱將住房權入憲的典范。［10］為了確保國家履行憲法第26條規定的對住房權的保障義務，南非還通過了許多具體性法律，例如《租賃房屋法》《土地改革法》和《阻止非法從土地驅逐和非法占有土地法》等。

國家在住房社會福利中的法治義務不僅體現于建立完善的住房權法律保護體系，更體現在通過切實有效的手段來確保每個公民住房權的實現。住房需求的全民性，決定了住房的公共福利性質。國家所要解決的住房社會福利不是針對某一部分特殊人群，而是全體公民，這是社會福利公平和平等原則的體現。然而在現實情況下，一個社會所面臨的最主要的住房問題往往卻是少數人甚至極少數人缺乏適足的住房條件。那么，這是否意味著這部分人的住房福利對國家來說無關大局呢?答案自然是否定的。住房權是全民人權，只要社會中有一個人無法獲得適足的住房條件，人們就有理由認為國家在公民住房權實現中未能充分履行自己的義務。因此，住房社會福利與其它福利事業一樣，都需要重點和優先考慮那些在住房條件改善方面缺乏足夠自給能力的群體，如殘疾人、貧困者、寡居者等。這與社會福利的公平和平等原則并不矛盾，因為平等原則的一個重要理念就是“相同情況，相同對待;不同情況，不同對待。”［11］然而，在住房社會福利中如何保障弱勢群體的住房權確實是一個考驗國家住房政策的難題。這個難題不僅難在國家每年需要提供巨額的財政支持，也難在采取單純的住房救濟方式往往會使弱勢群體產生依賴性，從而喪失充分的個人奮斗的動力，所以容易導致“一旦救濟，永遠救濟”的尷尬局面。為了破解這一難題，歐美發達國家的住房政策正在經歷一場從單純救濟向公民“資產建設”的范式轉換，即通過鼓勵和資助弱勢群體購買住房并輔以靈活的金融手段，引導他們進行資產累積和長遠規劃，幫助他們逐漸形成自我發展能力，最終跳出依賴救濟度日的深淵。

三、我國住房政策與住房社會福利

新中國成立后，我國住房政策經歷了曲折的發展歷程。在計劃經濟年代，我國城鎮職工的住房問題由單位承擔，憑借國家無償劃撥的土地，單位自行集資興建住房，實行住房分配制或低租金租住政策。由于住房供應嚴重缺乏，自1978年起，我國開始住房供給商品化的探索，1982年在個別城市進行試點，1986年開始全面推進。1994年7月，國務院《關于深化城鎮住宅制度改革的決定》首次提出建立與社會主義市場經濟相適應的新的城鎮住宅制度，實現住宅商品化和社會化。在1996年建設部“把住宅建設培育成國民經濟新的增長點”的指導思想下，房地產業開始成為我國經濟發展倚重的支柱，同時也對我國社會發展造成極大影響。1998年始，我國正式全面停止住房實物分配制度，推行住房貨幣化改革，同時建立住房公積金和個人住房貸款制度，建立并完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，發展住房金融，培育和規范住房交易市場，促使住宅業成為新的經濟增長點。上述一系列政策大大促發了我國經濟社會發展的活力，但由于在一定程度上“用藥過猛”，住房的社會福利性質受到抹殺，住房政策實際上演變成了房地產產業政策，帶來了住房價格飛漲、公民住房權利難以保障、貧富差距和社會矛盾日益凸顯、經濟泡沫涌現等不良后果。考慮到上述弊端，我國2006年對住房社會福利體系做了重新審視和重大調整，提出把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。至此，我國住房政策開始了由經濟政策向社會政策的逐漸回歸。

我國住房政策的轉變既是一個重大進步，也是恢復國家理性的體現。目前國家大力發展廉租房、公租房、限價商品房等保障性住房，一定意義上是在補過去的“欠賬”。而采取限購等略顯“過激”的手段控制商品房價格，也是在糾正以往過偏的唯GDP論取向。然而，我們不能單純因為住房政策的這些轉變而大喜過望，以為我國住房社會福利事業的前景一片大好。要知道，與發達國家甚至部分發展中國家相比，我國在保障公民住房權方面還有相當的差距，我們在公民住房權立法、行政和司法等各方面還有許多迫切需要解決的問題。我國已加入聯合國住房權保障相關國際公約，在世界各國住房社會福利事業快速發展的今天，我國住房社會福利體系的改革任重道遠，其對我國住房政策的進一步調整優化提出了更高的要求。如前所述，國家的合法性基礎來源于其對公民基本權利的保障，公民的權利就是國家的義務。在反思住房政策時，必須首先以公民的住房權利是否得到實現和滿足為衡量標準。只有從這一點來理解國家的住房政策，才能正本清源、求真務實。以保障公民住房權作為國家住房政策的制定依據，既是履行國家義務的必然要求，也是提高國家住房政策效力、避免住房政策出現偏誤或波動的可靠法則。

從公民住房權視角反思我國住房政策，第一個要面對的就是公平性問題。這里的公平性問題，主要指公民的住房平等權及其實現。1995年在土耳其伊斯坦布爾通過的聯合國《人居宣言》第27條指出，“在公平的人類住區中，所有人，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他觀點、國籍或社會出身、財產、出生或其他地位，均有平等享有住房、基礎設施、保健服務、充足的食物和水、教育和空地的機會。”［12］我國住房社會福利中不存在種族、性別等不平等現象，但由于我國住房政策的探索性和不穩定性特征，客觀上存在一些平等性問題。首先，我國住房政策的多層次目標策略并沒有有效解決對全體公民的機會均等問題。例如，作為一種公共福利形式的住房公積金制度，目前僅覆蓋一部分大中型企事業單位在職城鎮職工，而許多小型企業職工、下崗職工及城鎮就業農民工無法享受同等待遇;在勞動力流動極其普遍的今天，我國住房政策仍然對代表落后管理模式的戶籍制度抱殘守缺，使相當數量的所謂非戶籍人口不能享受當地的住房保障權利，在很大程度上涉嫌身份歧視。其次，我國住房政策在實施過程中經常由于各種原因而出現“失靈”現象，如經濟適用房、限價商品房本來是用于解決一部分低收入群體的住房問題，但在現實中卻往往曝出官員、企業主等強勢群體擠占有限名額的怪現象;當初為緩解低收入群體購房難問題而設計的住房公積金及貸款制度，事實上卻更多地惠及中高收入人群。上述現象不僅降低了住房政策的有效性，更嚴重的是損害了國家福利制度的權威和公信力。再次，過分強調公民住房需求的多層次性，往往使住房政策表現出“碎片化”的特征，不僅影響了住房社會福利的整體效益，而且也容易出現各層次之間難以平衡的問題。因此，不管是一般的商品性住房政策，還是保障性的限價房、廉租房政策，都應盡力置于同一政策視野下，保持政策依據的統一性并注意具體政策之間的相互銜接和協調，保持最佳的系統耦合性;進行住房政策的宏觀和長遠論證，避免朝令夕改、“老人老辦法、新人新辦法”等有失公允現象。

從公民住房權視角反思我國住房政策，第二個要面對的就是公民住房權法律保護體系的完善問題。我國住房政策的搖擺和不穩定性在很大程度上緣于我國公民住房權法律保護體系的不完善。因此，為了從根本上推進我國住房政策的合理化、保障公民住房權，就必須建立健全我國公民住房權法律保護體系。“法律對于權利來講是一種穩定器，對于失控的權力來講則是一種抑制器。頒布自由與平等的憲章的目的，就在于使今天所賦予的權利不會在明天被剝奪。”［13］憲法作為一個國家的根本大法，既是公民基本權利的保障書，也是公民對國家權力的授權書，同時也是國家保障公民基本權利的保證書。我國《憲法》歷來重視對公民居住權利的保障，例如1982年《憲法》第39條就規定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，但由于其中并未明確提出公民享有平等的住房權等表述，因此住房權在我國還不是一項清晰的憲法權利，有待在憲法中加以明確。我國已經加入聯合國住房權相關國家公約，即意味著我國確認了公民住房權這項基本權利，因此使公民住房權入憲應無任何理論或實踐上的障礙。且目前世界上越來越多的國家在憲法中對公民住房權加以明確保障，我國作為發展中的社會主義大國，理應在此方面起到表率的作用。我國憲法對于公民住房權的保障，主要可從明確公民住房權的基本人權地位、公民住房權的主體內容和實現途徑、國家在保障公民住房權方面的職責和義務等角度進行規定。作為住房權憲法權利的具體體現和補充，我國住房保障相關法律法規體系的健全也極為重要。必須在現行的房地產業法律法規體系的基礎上，升級完善《土地管理法》《拆遷補償條例》等部門性法規，加快制定住宅法和住房保障法，構建有效的公民住房權法律保護體系，夯實我國住房社會福利的法治基礎。

最后，國家住房政策必須以充分保障公民住房權為先決考慮是從公民住房權視角反思我國住房政策要面對的第三個問題。建立在公民住房權基礎之上的國家住房政策，將有助于從根本上改變我國城市發展和房地產建設中的暴力拆遷等不合理現象，規制公共權力的行為邊界，保障廣大弱勢群體的合法權益。由于我國現行的城市房屋拆遷和土地征用政策在制定之時并沒有以充分保障公民住房權為先決考慮，因此給政府公權力的濫用留下了巨大的缺口。在各地飛速擴張的城市化過程中，政府未告知相關群體而擅自變動土地利用規劃、開發商在政府的默許下粗暴侵犯公民住房權、建設單位未經土地或房屋占有人充分認可而強制動工的現象屢見不鮮。目前，因暴力拆遷等行為而引發的社會矛盾已成為阻礙我國構建社會主義和諧社會的重大障礙。2009年北京大學幾位法學學者上書全國人大，要求審議《城市房屋拆遷條例》等法規違憲問題的報道在國內引起巨大反響，也掀起了全社會對我國公民住房權保障現狀的大討論。盡管此后國務院多次強調要嚴格征地拆遷管理工作，切實維護群眾合法權益，但由于缺乏相應合理的法律依據，最終仍因來自地方的強大阻力而未有實質性改善。造成這一局面的原因是多方面的，其中既有“GDP崇拜”的影響，也有相關法律法規不健全的沖擊，更深層次則是由于公民住房權保障這一基本理念在政府行政考量體系中的地位不夠高造成的。這顯然是有悖于政府的合法性前提和公共信托責任的。因此，要想改變目前各地城市發展中因拆遷而引發的公私對立和對抗現象，僅依靠上級機關的通知是決然行不通的。有效的出路只有一個，那就是從根本上樹立和維護公民住房權神圣不可侵犯的至高權威性，由此反思和調整我國的經濟社會發展政策，政府應切實承擔起在保障公民住房社會福利中的法治義務。

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F293.31

A

1002－7408(2012)02－0019－04

湯林弟(1979－)，男，江蘇宿遷人，北京師范大學珠海分校不動產學院副院長、講師，法學博士，主要從事公共管理與文化研究。

［責任編輯:張亞茹］