充分發揮專題詢問監督效應之探析

□ 葉敏健 楊澤民

2010年全國人大常委會三次開展專題詢問，如同風乍起吹皺一池春水，在各地引起強烈反響，地方人大常委會專題詢問常態化趨勢日益顯現。加強理性思考和實踐總結，切實增強對專題詢問的理解力、創造力和執行力，是擺在地方人大干部面前的一項重要任務。

一、加強理性思考，準確把握專題詢問在人大監督體系中的地位和作用

專題詢問作為加強人大監督工作的一項新舉措，如何準確把握專題詢問在人大監督體系中的地位和作用，需要在實踐中深化三個方面的理性思考。

1.專題詢問在法定監督體系中的地位。人大及其常委會的監督，是國家權力機關對憲法和法律的實施，對國家行政、審判、檢察機關的工作行使監督職權，通過權力制約權力，從制度上保證國家機器按照人民的意志和需要運轉。監督權作為一項公權力，由公法賦予，受公法限制，其行使遵循法無授權為禁止原則，人大不得在現有法律規定之外隨意創設新的監督形式。但適應社會主義民主法制建設發展新形勢的要求，在法定監督形式下創新完善監督工作方法則是必然的也是必要的。根據憲法及有關法律的規定，我國監督法明確規定了各級人大常委會的七種監督形式，構建了符合我國國情的人大監督體系，其中詢問和質詢是法定的監督形式之一。從人大監督體系來看，專題詢問是法定監督形式詢問的創新和發展。它既遵循了監督法關于詢問的主體、內容和程序規定，又有別于一般詢問的新特點，主要體現在：議題更突出，詢問和應詢都圍繞特定議題的重點問題展開；組織性更強，多數都以分組會議和聯組會議形式組織詢問和應詢；集中性更高，在會議規定的時間內詢問和應詢采取集中問答方式進行；公開性更好，通過對專題詢問的現場報道，有利于充分反映人大的履職過程和監督實效。從上述特點看，專題詢問沒有突破法定監督形式，本質上還是詢問，但創新和發展了詢問這一法定監督形式，有利于完善人大監督工作方式，增強人大監督工作成效。

2.專題詢問與其他監督形式的關系。從實踐來看，初期開展的專題詢問，多數都與聽取和審議專項工作報告相聯系。加上監督法規定，各級人民代表大會常務委員會審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派人到會，聽取意見，回答詢問。因此有許多人認為，專題詢問只是聽取和審議專項工作報告的輔助手段。應當說，這一認識是偏頗的。從法律規定來看，詢問和質詢是七種法定監督形式之一，并設立了專章予以規定；從監督職權來看，詢問和質詢權是人大常委會的一項重要權力。但是，詢問和質詢權的行使，又是人大常委會行使監督權的一種獨特方式。一方面在法定監督形式中，有關詢問和質詢、特定問題調查，沒有規定具體的監督內容；另一方面詢問和質詢權的行使，不是人大常委會的集體行為，而是人大常委會組成人員的個人行為，其權力基于各級人大常委會享有對“一府兩院”的監督權。我國監督法規定，國家權力機關行使監督權的主體只能是各級人大常委會，各種監督形式形成的議案或報告，程序上都必須交于人大常委會審議，必要時形成相關的決議或決定，審議是人大常委會集體行使監督權的主要工作方式。因此，詢問權行使須與其他監督權綜合行使。各級人大常委會在會議期間審議各項議案和有關報告時，常委會組成人員都可以行使詢問權，必要時均可以開展專題詢問。在審議過程中，詢問權與其他監督權綜合行使，有利于提升審議質量，強化監督效果。從近年來各級人大常委會的實踐看，專題詢問已不局限與聽取和審議專項工作報告結合開展，而是與各種監督形式結合開展，這是符合監督法立法原意的。

3.專題詢問開展的常態化問題。我國監督法雖然規定了詢問和質詢是法定監督形式之一，但以往人大常委會在會議期間，更重視議案和有關報告的審議，忽略了詢問權行使在監督工作中的重要性，詢問往往成為人大常委會組成人員在分組審議中了解“一府兩院”工作情況的一種簡便手段，其作為人大常委會法定監督形式的重要作用沒有得到有效發揮。2010年以來，在全國人大常委會的帶動下，各地人大常委會都在積極開展專題詢問，成效初步顯現，并呈現常態化的趨勢。通過這種議題更突出、組織性更強、集中性更高、公開性更好的方式，詢問這一法定監督形式的作用得到了更有效地發揮，人大常委會組成人員的詢問權得到了更有效地行使。發揮好專題詢問直面交流、直指問題、直接深入，以及對專項工作聚焦強度、互動深度、督促力度大的優勢，把詢問與人大常委會會議期間的各項議案和有關報告的審議結合起來，推動專題詢問常態化，對加強和改進人大監督工作，更好地履行人大監督職能具有重要意義。

二、注重實施研究，切實增強對專題詢問具體工作的理解力、創造力和執行力

搞好專題詢問，需要在操作認識層面上，加深對相關問題的研究，提高對專題詢問具體工作的理解力、創造力和執行力。

1.牢固樹立跳出問答看效果的正確理念。專題詢問的關鍵在于問出水平、答出責任，但過于追求場面熱鬧，甚至以互動情況作為活動成敗的標準，是不妥當的。人大監督的目的，歸根結底是“三個確保”，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。任何一項監督活動，都可以用這個標尺來衡量成效、判斷是非。專題詢問也不例外，其最終目的決不僅是追求場面的熱鬧非凡。如果問前準備不充分，答后落實不得力，即便問答較為熱鬧，專題詢問優勢也難以轉化為監督實效。唯有牢固樹立“跳出問答看效果”的科學理念，從以問答為追求向以問答為手段轉變，從關注問答向問答與整改并重轉變，按照“工夫在會前、關鍵在問答、成敗在整改”的總體要求，宏觀規劃好、微觀實施好各個環節工作，才能確保專題詢問取得實實在在的成效。

2.深入研究審議與詢問的分合利弊。從目前掌握的情形看，專題詢問既有“先審議后詢問”的方式，也有“審議與詢問相結合”的方式。前者，在聽取并審議有關報告后，專門組織常委會組成人員圍繞特定事項進行詢問。由于“議”與“問”之間有一定的時間間隔，常委會組成人員可以根據大家“議”的情況對原先準備的“問”進行調整完善，加之“問”成為專場，互動時間更從容，可以問得更有針對性和深度。后者，在聽取有關報告后，常委會組成人員作審議發言并進行詢問。由于審議與詢問放在一塊進行，常委會組成人員“議”與“問”結合、以“問”促“議”，有關部門既聽到“問”的情況又了解“議”的過程，更加清楚人大作為民意機關的關注關切。概而言之，前者更有利于“問”，容易發揮專題詢問集中性高、互動性強的優勢；后者加強了審議與詢問的有機聯系，更有利于“審”，可謂各有特點和優勢。如何選擇，既要看問題的多少，還要看常委會在這個專題上的監督價值取向。如果專題宏大，常委會組成人員問題多，組織者意欲充分發揮詢問的功能，建議以前者為宜；如果專題單一，大家擬提問題少，組織者旨在以詢問促審議，通過提高審議的針對性和質量來增強監督實效，建議以后者為宜。

3.注重發揮追問的正面效應。直面交流、互動性強是專題詢問的鮮明特點，在互動中詢問人對回答不滿意或者受啟發產生新的問題，進而追問，是自然而然的事情，也是詢問人的法定權力。追問有利于更加深入地認識問題，有效地調動現場氣氛，但從組織的角度講，如果追問過多，花費了很多時間，部分詢問人就沒有機會發問。以若干個經過深入研究才確定的問題的詢問機會喪失為代價，換取對單個問題的認識加深，是得不償失的。所以說，應該允許和鼓勵追問，但絕不是多多益善。在內容上，追問應該是對已問問題的拓展和延伸，而不是在專題范圍內出其不意地隨意加問。在實踐中，確定詢問重點內容需由有關委辦研究并經主任會議集體討論；開展調查研究由委員會組織部分常委會組成人員和人大代表集體進行；詢問問題產生以相關委員會集體研究提出為主，以常委會組成人員個人提出為輔，即便是常委會組成人員個人提出的問題，也要經過委辦研究確定。縱觀涉及詢問問題形成的上述重要環節可以看出，專題詢問雖是常委會組成人員的個人行為，但每一個問題都綜合了不少人的建議，凝聚了集體的智慧，其產生具有集體性、嚴肅性、科學性特征。脫離原來的準備，個人在現場隨意追問雖是法定權限，但不利于專題詢問上述優勢的發揮。圍繞鼓勵適度、嚴謹、高效的追問，探索建立相關運行規則和工作程序很有必要。

三、把握關鍵環節，努力使專題詢問開展得更加有聲有色、富有成效

要使專題詢問富有成效，發揮它在監督體系中應有的作用，需要在具體工作層面上，緊緊圍繞以下三個關鍵環節下工夫、求突破。

1.高質量地確定詢問問題。“問”是專題詢問的應有之義，“問似看山不喜平”，必須問出水平、問得精彩。要切實提高“問”之質量，必須做好三個方面工作和樹立正確內容取向。三個方面工作指，一是人大要深入基層，深入實際，開展調查研究，傾聽群眾呼聲，收集相關資料，掌握真實情況。也可以通過網絡等媒體公開征集詢問問題，加以梳理并合理采納。二是加強與有關部門的溝通聯絡，了解它們在相關領域的工作重點、面臨困難，哪些問題需要人大推動解決。三是各相關委員會和詢問人對所掌握的情況進行分析研究，提出高質量的問題，特別要找到帶有普遍性、傾向性而且經過努力可以解決的問題。強調樹立正確內容取向主要是考慮到，專題詢問既不是“探問式”層次的問，也不是“請教式”形態的問，更不是“查閱式”功能的問，而是國家權力機關依法進行的監督性的莊嚴之問。它有“查問”的溫和，又有“追問”的認真，還有“責問”的剛性。因而，專題詢問應有正確的內容取向，宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣；不甚了解的不宜發問，不痛不癢的不應發問，部門出彩的無須發問；“問”大事、“詢”大局，“問”民生、“詢”民權，“問”熱點、“詢”焦點，做到符合相關法律法規和中央、省委的決策部署，切合民生改善和民意伸張之所需，遵循本項事業發展規律、具有整改落實的必要性和可行性。

2.精心組織集中詢問會。雖然詢問人要問的和應詢人擬答的，都在會前進行了充分準備，監督與被監督雙方也進行了溝通，但集中詢問會的現場組織依然十分重要。集中詢問會發揮的功能有兩個層次。第一個層次是載體功能，即通過會議這個載體把詢問人和應詢人準備好的表達出去，完成問答。第二個層次是促進功能，即在互動中相互啟發，詢問人問得更深，應詢人答得更透。如果組織不力，現場氣氛沉悶，沒能真正互動起來，一問一答徒有形式，這樣的會議只是發揮了載體功能。如果組織精心，安排科學，現場氣氛熱烈，互動真誠深入，雙方既不脫離原有的框架，又不拘泥于原有的準備，跳出細枝末節，聚焦關鍵問題，有效達成共識，有關部門明晰改進工作的關鍵點，常委會組成人員找到跟蹤監督的切入點，意味著會議的促進功能得到較好發揮。為充分發揮“促進功能”，在形式上宜一問一答，不宜多問一答；在追問上宜適度鼓勵，不宜禁止；在應答態度上宜實事求是，不宜避重就輕、答非所問；在應答內容上宜簡明扼要、講清即可，不宜全面匯報工作、大講空話套話。將上述要求化為便于操作的工作規程，有利于在工作規范化、科學化中保障“促進功能”發揮。

3.注重加強“問”后工作。開展專題詢問，不但要有聲有色，更要富有成效。問答只是手段，整改才是目的。如果“問”后工作不扎實，效果出不來，專題詢問就成了走走過場的民主秀。正因為如此，吳邦國委員長在全國人大常委會第一次開展專題詢問閉幕會上強調：“全國人大常委會辦公廳要會同有關專門委員會和工作委員會，將這次專題詢問中大家比較關注的問題進行梳理，選擇其中一兩個突出問題，加強跟蹤監督，促進相關工作。”“問”后工作主要有兩個方面，一是匯總整理詢問意見。不能簡單地把詢問問題作為詢問意見轉請“一府兩院”研究處理。從邏輯上講，詢問問題有不清楚、不滿意、表達關切等類型。屬于不清楚，通過應詢人回答解釋清楚不存疑慮的，當然不作為意見。屬于不滿意，通過應詢人回答得知確實沒有得到有效解決的，自然要作為意見。屬于表達關切，通過應詢人回答發現事關重大、涉及群眾切身利益，需要引起重視、認真解決的，應當作為意見。二是完善工作機制，加強跟蹤督辦，促使“一府兩院”把答應和許諾的事情辦理好，努力把專題詢問的優勢轉化為實實在在的監督成果。