對完善人大預算權的憲政思考

□ 蔡 宇

2011年11月16日，國務院常務會議原則通過《中華人民共和國預算法修正案（草案）》,并決定將草案提請全國人大常委會審議[1]。作為國家財政基本法，預算法頒布至今已有17年，隨著經濟社會的發展，它的一些條款已經不合時宜，預算管理、執行和監督工作的規定存在不完善的地方，亟待彌補和規范。自九屆全國人大將預算法修訂列入立法規劃以來，圍繞預算法的修改和人大預算權的完善，理論界一直給予了廣泛關注和熱烈討論。以下，筆者談一點自己的思考和認識。

一、人大預算權:高于行政預算權的憲政權力

憲法和相關法律規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國和地方各級人大，國務院和地方各級政府是國家權力機關的執行機關。各級人大審查和批準本級政府提出的年度預算及其調整方案，并對本級和下級政府預算執行情況進行監督。從憲法和法律的表述來看，各級人大在預算管理中行使的是國家權力，是代表人民對國家財政進行約束和管理，體現的是人民的利益和意志。因此，無論在法律地位還是操作層面上，人大預算權都應該高于行政預算權，這是我們國家特有的權力制度設計。

依照“主權在民”、“依法治國”的憲政理念，人大預算權既是國家權力機關代表人民行使國家權力的載體，同時也是一個切實可行的國家財政管理和監督制度。在國家預算管理中，各級人大扮演的是決定和監管的角色，在這一點上，必須要有清楚的認識，不能把人大預算權等同于行政預算權，更不能讓位于行政預算權。只有認清人大在國家財政管理中的憲政國家權力地位，把人大預算權放在憲法賦予它的應有的地位，從而切實發揮它的作用，才能更好地踐行依法治國的理念，使社會主義制度的優越性真正得到體現。

二、人大預算權：不僅僅是一種監督權

對于人大預算權的屬性，理論界有很多爭論，認為是立法權、決定權和監督權的都有。認為是立法權的，參考的是世界議會預算權的通例，歐美主流國家把議會預算權定性為立法權[2]。我國憲法把預算權列為人大各項職權之一，與立法權并列，而且，不是所有人大都有立法權，各級人大審查和批準預算不是按立法程序來操作的。因此，不能簡單地把人大預算權歸于立法權之中。

當前，通過聽取預算執行情況報告、決算報告和財政審計報告，監督政府預算執行情況，是各級人大常委會的常態工作，因此認為人大預算權是一種監督權的占主流意見，形成了人大預算權權力實質與行使現狀的誤差。根據憲法和相關法律規定，各級政府只有提出預算及其調整方案的權力，沒有決定及調整預算內容的權力，這個權力被憲法賦予了各級人大。人大預算權分為三個部分，一是各級人民代表大會行使的審查和批準政府預算的權力，二是各級人大常委會行使的審查和批準政府預算調整方案的權力，三是各級人大及其常委會對各級政府預算執行情況進行監督的權力。其中，前兩項是對政府預算及其調整方案合理性和合法性的審查，并決定其是否生效，行使的是決定權，是一種剛性權力。因此，如果把人大審查和批準預算及其調整方案的行為定性為監督，等于把預算的決定權交給了政府，把人大對預算的決定權弱化為了監督權，就違背了我國憲法的制度安排。

“在人民代表大會的四類職權中，決定權可謂是表現人民代表大會國家權力機關特征的一種職權。”[3]人大通過審查、批準政府預算，來控制政府的施政方針，決定國家的建設和發展，具有重大意義。相對于監督權，決定權是行使國家權力更有力的方式，應該把人大決定國家預算的權力放到更重要的位置。首先，必須確保各級人民代表大會審查和批準政府預算的決定權得到充分行使；其次，應該明確把各級人大常委會審查和批準政府預算調整方案的權力歸為決定權，而不是把它與監督權模糊在一起。在實踐中，有一些地方人大進行了這方面的探索，例如上海、廣東等省市人大常委會出臺了《討論決定重大事項的規定》，把本級預算的調整方案列為必須由人大常委會決定的事項之一。

三、人大預算權的著力點：管住政府“錢袋子”

據媒體報道，2007年各級政府在最后一個月突擊花掉了近1.2萬億元，2008年超過1.5萬億元，2009年為2萬億元，而2011年則不得不在年底決定如何支出超過3.5萬億元的財政資金[4]。同時，各地流行政績工程和奢華工程，不切實際的大項目、大工程盲目上馬，縣鄉級政府爭建“白宮”、“天安門”。年底突擊花錢、拍腦袋花錢這些老問題，不但屢禁不止，反而愈演愈烈，引起了社會廣泛關注。問題的根子在哪里？媒體認為，政府花錢亂象的根源是預算制定不科學、執行不嚴密，與人大預算權的行使不到位有很大關聯。針對預算亂象，財政改革的呼聲日趨強烈，各級政府已經開始財政公開和預算管理的嘗試。2009年10月，廣州市財政局在網上全部公開當年114個部門預算。2010年3月，國土資源部率先公布部門預算，引發中央部委的公布潮。2011年3月5日，國務院總理溫家寶在政府工作報告中明確指出，“加快實行財政預算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事?！?1月21日，國務院法制辦公布《機關事務管理條例（征求意見稿）》，條例規定：縣級以上人民政府應當根據預算定額和開支標準編制機關運行經費預算；應當將公務接待費、公務用車購置和運行費、因公出國（境）費納入預算管理[5]。以上種種，對各級人大的預算監管責任形成了倒逼。

預算是國家財經政策的命脈，對經濟社會發展的重要性不言而喻，“缺乏預算控制和約束的政府，本質上是不安全的政府”[6]。嚴格監管本級政府預算是憲法賦予各級人大的職責，是人大預算權的著力點。各級人大不能缺位，更不能讓位，必須切實履行職責，用好預算權，加強對政府預算的管理和監督，防止權力錯位與失控。

四、人大預算權的完善途徑：從形式權到實質權

不可否認，由于種種條件的限制，各級人大在行使預算權時還面臨很多問題，人大預算權的作用發揮與憲法的規定、人民群眾的期望之間還有很大差距。筆者認為，目前，借國家預算法修訂及國家推動預算公開透明的力度，正是暢通途徑，實現人大預算權從形式權變為實質權的最佳契機。

一是為預算權的行使掃清制度障礙。憲法和相關法律規定人大審查和批準政府預算，但是沒有明確授予人大修正和否決政府預算的權力，阻礙了人大預算權的行使；人代會會期與政府財年不一致，造成接近1/3年度的財政預算未批先用，不僅政府支出失去法律依據，同時也嚴重損害了人大預算審批權的嚴肅性；人代會會期過短，代表無法充分審議政府預算，使預算審查與批準流于形式，這些都是人大預算權面臨的制度障礙。近年來，各級人大對預算權的行使進行了有益的探索，有些基層人大還嘗試突破常規，啟用否決權和修正權。例如：河北省饒陽縣人大、湖南省沅陵縣人大、河北省承德市人大和新疆維吾爾自治區昌吉市人大常委會否決本級政府預算、政府決算和預算執行情況報告，在政府修正后予以通過[7]。上海閔行區人大在全國首家制定《關于預算草案修正案的試行辦法》，進行了預算修正權的探索，為人大代表質詢政府預算提供了依據[8]。此次預算法的修訂，是完善人大預算權的契機，應當吸納各級人大的創新成果，明確授予各級人大在預算管理和監督工作中的否決權和修正權，進一步細化人大行使預算權的相關制度和工作程序。此外，可以考慮進行制度改革，配合人代會會期確定新的財政年度，并適當延長人代會會期，切實組織好預算審查和批準工作，使人大預算權成為真正可操作的實質性權力。

二是建立強大的預算審查專業隊伍。我國各級人大代表來自于社會各個階層，在政治上具有廣泛的代表性，同時，這也就決定了多數人大代表不具備財經專業知識，預算審議能力比較弱。為提高預算審批水平，全國人大常委會重點加強了預算預審環節的能力建設，于1998年設立了預算工委（初設編制20人[9]，美國國會預算辦公室編制218人[10]），其后陸續有18個省級地方人大常委會成立預算工委。但是，與預算審查工作的實際需要相比,無論人員編制還是工作能力，各級人大常委會預算工委都還有待進一步加強。預算是管理國家事務的重要工具，人大預算權的重要性絲毫不亞于立法權，預算審查的工作強度也不低于立法工作，應該參照法工委的標準來建設預算工委。同時，在發揮好財經委、預算工委專業隊伍作用的基礎上，可以創新方式，引進社會力量增強預算審查工作力度，以彌補自身能力與實際工作需要之間的差距。例如，江蘇省揚州市人大常委會成立了人大常委會財經工委(預算工委)咨詢機構——預算審查監督咨詢組，從市審計、國稅、地稅、人行、發展計劃委等部門邀請專業人員，配合財經工委對財政預算草案、預算調整方案草案及部門預算草案進行初步審查[11]。建設一支專業的強大的預算審查隊伍的重要意義有兩點，一是扎實地做好對政府預算的初審工作，提前發現預算中存在的問題并提出修正方案，向人民代表大會提交翔實的審議報告，幫助代表順利審查和表決預算草案，切實行使好人大對政府預算的決定權；二是彌補人大自身沒有審計力量的缺陷，加強對政府預算執行情況的監控，有重點地主動開展對政府預算執行情況的監督，切實行使好人大常委會對政府預算的監督權。

三是不斷豐富預算權的行使方式。目前，各級人大行使預算權的主要方式是，通過會議形式被動聽取政府及其有關部門所作的報告，存在形式和手段單一的問題。近年來，一些地方人大在預算監督工作方式上進行了新的嘗試，例如，2011年10月25日廣州市人大常委會聽取《2010年度市本級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告》后，就部分預算項目資金執行率低這一問題首次對市政府進行專題詢問，對“預算不科學，很多單位因為錢沒花出去，在年底搞突擊花錢”的現象提出批評[12]，并且揪住問題不放手，于11月22日再次組織對政府有關部門預算執行情況進行檢查，將預算監督工作一抓到底，引起了廣泛關注。預算權行使過程中，各級人大可以有意識地把人大自身力量與審計機關的力量和社會力量整合起來，不局限于聽報告，更多地采用聽證會、專題視察、專題詢問，甚至采取質詢和特定問題調查的方式，把審議、監督與問責結合起來，切實加大對預算的審議力度和預算執行情況的監督力度，有利于各級人大預算權的權威地位建立。

注釋：

[1]《人民日報》2011年11月17日第2版。

[2]吳大英、任允正：《比較立法學》，法律出版社1985年版，第128頁。

[3]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第4版，第314頁。

[4]《中國青年報》2011年11月23日。

[5]《新華每日電訊》2011年11月22日，第4版。

[6]王雍君：《中國預算法的修訂：精神、理念和核心命題》。

[7]陳儀：《激活人大預算審批權力》，載《甘肅行政學院學報》2009年第4期。

[8]《21世紀經濟報道》2009年2月13日。

[9]劉劍文：《民主視野下的財政法治》，北京大學出版社2006年5月版，第248頁。

[10]楊志恒：《預算政治學的構筑》，業強出版社1993年版，第44頁。

[11]韓春勝：《地方人大預算審查監督之創新》，載《人大研究》2008年第1期。

[12]《羊城晚報》2011年10月25日。