新形勢下的地方農(nóng)業(yè)立法——以甘肅為例

□ 尚宏梅

在中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成的今天和今后一個(gè)時(shí)期，作為中國特色社會主義法律體系重要組成部分的地方性立法如何開展，地方人大及其常委會如何進(jìn)一步行使好法律法規(guī)賦予的地方立法權(quán)，地方立法的內(nèi)容、重點(diǎn)、角度如何轉(zhuǎn)變，成為近期大家十分關(guān)注和思考研究的一系列重點(diǎn)課題。筆者作為地方人大農(nóng)業(yè)工作者，僅就中國特色社會主義法律體系形成條件下甘肅省農(nóng)業(yè)地方立法問題，談一談自己的認(rèn)識。

一、農(nóng)業(yè)法制建設(shè)現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)地方立法任務(wù)

經(jīng)過新中國成立以來的立法努力,尤其是近20多年的努力,我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本上做到了有法可依，可以說，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)體系框架已經(jīng)基本形成。一是以保障農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展為中心，制定了農(nóng)業(yè)法。二是以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目的，制定了土地管理法、森林法、草原法、漁業(yè)法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法、防沙治沙法等法律、行政法規(guī)。三是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研成果和實(shí)用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，制定了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、植物新品種保護(hù)條例等法律、行政法規(guī)。四是以減少農(nóng)業(yè)自然災(zāi)難，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全為核心，制定了防洪法、氣象法、動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等法律、行政法規(guī)。五是以保護(hù)和合理利用種質(zhì)資源、防治病蟲害為內(nèi)容，制定了種子法、種畜禽管理?xiàng)l例、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、獸藥管理?xiàng)l例、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)。六是以規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)組織化水平為導(dǎo)向，制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法、鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例等法律、行政法規(guī)。七是以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為宗旨，制定了村民委員會組織法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法、農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例、耕地占用稅暫行條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法律、行政法規(guī)。從總體上看,這些法律、行政法規(guī)對規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,發(fā)揮了積極的作用。

甘肅省人大常委會自成立以來的30多年時(shí)間，緊密結(jié)合本省的具體情況和實(shí)際需要，積極開展農(nóng)業(yè)地方立法活動(dòng)，截至2010年底共制定了《甘肅省農(nóng)作物種子條例》《甘肅省草原條例》《甘肅省全民義務(wù)植樹條例》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等36部涉農(nóng)地方性法規(guī)，內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、土地管理、森林保護(hù)、植物檢疫、水利資源、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機(jī)監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等多方面。地方農(nóng)業(yè)立法的不斷推進(jìn)和發(fā)展，有力地推動(dòng)了依法治農(nóng)、依法興農(nóng)的進(jìn)程，為甘肅省農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

我們也必須看到，農(nóng)業(yè)立法雖然取得一定成效，但同建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)相比,尤其是同農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀要求相比,還有不少差距，仍有需進(jìn)一步完善的問題，這也是今后一個(gè)時(shí)期甘肅省地方農(nóng)業(yè)立法面臨的主要任務(wù)：一是在立法反映農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，協(xié)調(diào)把握不同社會群體、不同利益階層關(guān)系，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展主體訴求方面，有待于進(jìn)一步研究；二是部門利益傾向還有待進(jìn)一步克服；三是地方特色還有待于進(jìn)一步突出；四是法規(guī)立項(xiàng)的論證工作機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善；五是立法后評估機(jī)制需要得到進(jìn)一步重視和研究。

隨著面臨的形勢和主要矛盾發(fā)生的變化，地方立法要更加自覺地找準(zhǔn)發(fā)展定位，拓展發(fā)展空間，站在提高立法質(zhì)量的高度，加強(qiáng)法律規(guī)范的具體化和可操作性，避免原則性、籠統(tǒng)性、概括性的立法，告別數(shù)量擴(kuò)張、急迫立法的粗放型發(fā)展時(shí)代，開啟一個(gè)以良法善治為追求，更加注重立法質(zhì)量的“精耕”立法時(shí)代，力爭多出“精品”，為促進(jìn)法律體系的豐富完善發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、新形勢下農(nóng)業(yè)地方立法幾個(gè)重點(diǎn)

從當(dāng)前情況看，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村仍面臨著一系列新的矛盾和挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境和市場的約束增強(qiáng)，保障農(nóng)產(chǎn)品供求平衡難度加大；受國際市場影響，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競爭加劇；農(nóng)村土地利用率低成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的大問題；農(nóng)業(yè)比較效益下降，保持糧食穩(wěn)定增長、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；農(nóng)村生產(chǎn)要素外流加劇，縮小城鄉(xiāng)差距難度增大；農(nóng)村金融仍然是我國金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)等。我國地廣人多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。尤其對于農(nóng)業(yè)來說，由于地理、環(huán)境、氣候、歷史、人文、傳統(tǒng)等方面原因，各地都有自己特定的情況和問題，對于以農(nóng)業(yè)為主的甘肅省來說，今后一個(gè)時(shí)期地方農(nóng)業(yè)立法應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面高度重視和著力加強(qiáng)：

第一，針對農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，研究制定規(guī)范農(nóng)村雙層經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品交易等方面的地方性法規(guī)。

第二，針對工業(yè)和城市建設(shè)濫占耕地、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢等問題，研究制定規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等方面的地方性法規(guī)。

第三，針對農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重和貧困人口增多等問題，研究制定規(guī)范農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)村社會保障、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村扶貧開發(fā)等方面的地方性法規(guī)。

第四，針對自然條件嚴(yán)酷、農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足等問題，研究制定規(guī)范農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、金融支農(nóng)等方面的地方性法規(guī)。

第五，針對水利基礎(chǔ)設(shè)施落后、水資源管理法規(guī)較少等問題，研究制定規(guī)范水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源保護(hù)和合理配置等方面的地方性法規(guī)。