新形勢下地方立法的取向

□ 劉曉東

中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國社會生活的各個方面實現(xiàn)了有法可依，我國的立法工作已經(jīng)從過去的以制定構建為主，進入了重在修改完善的新的發(fā)展時期。面對立法工作的新形勢，地方立法如何確定取向，是一個需要認真研究和探討的問題。

一、及時修改抵觸或不適應的地方性法規(guī)

中國特色社會主義法律體系形成后，完善法律體系是長期的歷史任務。今后一個時期，國家立法會把更多的精力放到法律的完善上來，而完善法律的主要方式就是修改法律。同時，國家還會制定新的法律、行政法規(guī)。這種情況必然使得一些地方性法規(guī)，因與修改和新制定的法律、行政法規(guī)出現(xiàn)抵觸，而需要進行修改。另外，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，現(xiàn)有的地方性法規(guī)也會出現(xiàn)不適應形勢發(fā)展的情況，也需要進行修改。由此可見，修改地方性法規(guī)將成為新形勢下地方立法的主要任務。近年來，地方立法機關對抵觸的或不適應的地方性法規(guī)的修改都很重視，已經(jīng)將其擺在了與制定法規(guī)同等重要的地位。但現(xiàn)實存在的問題是：絕大多數(shù)地方性法規(guī)的修改，都是一定時期通過集中清理法規(guī)進行的，致使一些地方性法規(guī)的修改不及時，這無疑會對國家法律的貫徹實施造成影響，給當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展造成阻礙。為了保證與上位法抵觸和不適應的地方性法規(guī)得到及時修改，應當做到以下幾點：

1.建立法規(guī)修改的常態(tài)機制。這就要求地方立法機關改變以往通過集中清理修改法規(guī)的做法。應當國家每修改、制定一部法律、行政法規(guī)，就要對照審查相關的地方性法規(guī)。要把被動變成主動、滯后變成及時、集中變成日常，使地方性法規(guī)的修改常態(tài)化，并逐步形成快速啟動法規(guī)修改的機制，由人大常委會主導，法規(guī)草案提案機關具體負責，各相關專門委員會密切配合。實踐中，對那些修改內(nèi)容較少、調(diào)整關系較簡單的法規(guī)，可以適用“快速通道”，不必受限于人大常委會的年度立法計劃，可隨時提請常委會主任會議安排列入常委會議程進行修改。對那些修改內(nèi)容較多、調(diào)整關系較復雜的法規(guī)，也要隨時提出，提前做準備，盡可能地列入下一年度的立法計劃，進行修改。

2.建立法規(guī)修改的督促機制。目前，地方性法規(guī)案大多數(shù)是由政府提出的，修改法規(guī)案也由政府來提出。啟動法規(guī)修改的程序往往受制于政府或政府有關部門。如果政府態(tài)度消極，則影響法規(guī)修改的及時性。為此，應當建立法規(guī)修改的督促機制。當國家法律修改或新法出臺后，由人大相關專門委員會或人大常委會工作機構與政府相關部門進行溝通，推動政府及時地提出修改法規(guī)案。如果政府不作為，人大常委會可以采取一定的方式，督促政府盡快地提出修改法規(guī)案。必要時，也可以考慮由人大常委會或人大相關專門委員會提出法規(guī)修改的議案，對法規(guī)進行修改。

3.建立健全地方立法后評估機制。地方立法后評估是指地方性法規(guī)制定實施后，按照一定的程序和標準，運用科學的方法和技術，對其立法質(zhì)量進行定性和定量的分析和評價。這是加強和改進地方立法工作的一項新舉措，也是地方性法規(guī)修改的重要依據(jù)。通過地方立法后評估，可以發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)中存在的缺陷，如與上位法的規(guī)定有相抵觸的地方、某些規(guī)定不符合實際情況、某些制度設計和安排不合理以及立法技術方面等問題。要建立健全地方立法后評估制度，將立法后評估與法規(guī)修改結合進來。通過地方立法后評估，發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問題，及時加以修改完善。

二、抓緊制定與法律配套的地方性法規(guī)

我國法律的實施，很多需要有相關的行政法規(guī)和地方性法規(guī)予以配套。配套法規(guī)對于保證法律準確有效地實施具有重要的作用。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和不斷完善，配套法規(guī)在法律貫徹實施中的地位和作用越來越突出。全國人大常委會也加大了對制定配套法規(guī)的督促力度。作為地方立法機關應當提高認識、適應形勢，抓緊制定與法律配套的地方性法規(guī)。

1.與法律配套的地方性法規(guī)要有界定。哪一類地方性法規(guī)屬于法律的配套法規(guī)，目前尚沒有一個明確的界定。實踐中對此有不同的理解，一種意見認為：凡是根據(jù)國家法律制定的，對法律細化和補充的地方性法規(guī)都屬于與法律配套的法規(guī)。這種觀點失之過寬。因為，地方性法規(guī)基本都有對法律細化和補充的功能。照此觀點，絕大多數(shù)的地方性法規(guī)都將被納入與法律配套的法規(guī)的范圍，這顯然是不合適的。另一種意見認為：只有法律明確規(guī)定應當由地方性法規(guī)作出規(guī)定的法規(guī)，才是與法律配套的法規(guī)。對于法律規(guī)定“可以”由地方立法機關作出實施規(guī)定的法規(guī)，由于其可選擇性的原因，地方立法機關可以制定，但也可以不制定。為此，這類不屬于與法律配套的地方性法規(guī)的范圍。這種觀點失之過嚴。筆者認為：從實際情況看，作為與法律配套的地方性法規(guī)，應當以法律明確規(guī)定由地方作出規(guī)定的法規(guī)為主，但也應當包括法律規(guī)定“可以”制定實施規(guī)定的法規(guī)。因為，規(guī)定地方立法機關可以制定實施規(guī)定的法規(guī)的法律，其中都有許多內(nèi)容規(guī)定得比較原則，需要地方立法進一步作出規(guī)定，以保證法律的貫徹實施。

2.法律明確要求制定的配套法規(guī)必須盡快出臺。從某種意義上講，這類配套法規(guī)應視為國家法律的組成部分或者延伸，沒有這類法規(guī)的配套，國家法律就不完整，內(nèi)容就有缺項，法律這方面的規(guī)定就執(zhí)行不了。如食品安全法規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”很顯然，這方面如果沒有地方性法規(guī)的配套，食品安全法對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)的管理就處于真空狀態(tài)。因此，對于法律明確要求制定的配套法規(guī)，地方立法機關必須盡快出臺。

3.法律規(guī)定可以制定的配套法規(guī)要抓緊制定。

這類配套法規(guī)與法律明確規(guī)定要制定的配套法規(guī)有所不同，其規(guī)定可以配套的內(nèi)容，在法律中已有規(guī)定，不存在沒有地方性法規(guī)配套，則法律內(nèi)容不完整、管理有缺項和法律執(zhí)行不了的問題。但法律規(guī)定的內(nèi)容可能原則一些，地方立法機關制定實施規(guī)定的法規(guī)，則有利于保證法律的實施。另外，法律規(guī)定地方可以制定實施規(guī)定的法規(guī)，也是一種授權。既然法律作出這一授權，則制定實施規(guī)定的法規(guī)就有一定的必要性。因此，對于這類配套法規(guī)，地方也應當抓緊制定。只是由于配套法規(guī)的內(nèi)容，法律已有規(guī)定，地方性法規(guī)的任務是細化和補充，所以可不必像法律明確規(guī)定要制定的配套法規(guī)那樣，要求盡快出臺。可以在法律執(zhí)行一段時間之后，根據(jù)執(zhí)行的情況再制定實施規(guī)定的法規(guī)，使其更有針對性和可操作性。

三、根據(jù)需要制定執(zhí)行性地方性法規(guī)

這里所說的執(zhí)行性地方性法規(guī)，是指不包含法律明確規(guī)定地方立法機關需要制定的法規(guī)或地方立法機關可以制定的實施規(guī)定的法規(guī)，而是地方立法機關根據(jù)本地的實際情況，為執(zhí)行某項法律而自行制定的法規(guī)。這類執(zhí)行性地方性法規(guī)，過去地方立法中制定得比較多。因為，當時國家法律體系在形成過程中，立法的步伐快，有些法律規(guī)定的內(nèi)容比較原則，線條比較粗。因此，為了保證法律的實施，地方立法機關有必要根據(jù)本地的實際，制定法規(guī)對法律作必要的細化和補充。現(xiàn)在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并逐步完善，使這種狀況得以改變。國家法律的內(nèi)容更加具體細化，加之有相應配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章，無疑減少了地方制定執(zhí)行性法規(guī)的必要性。因此，今后地方立法對制定執(zhí)行性法規(guī)的數(shù)量要有所控制，只有在真正需要制定時再制定。

1.把握制定法規(guī)的時機。執(zhí)行性地方性法規(guī)通常要等待與法律配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章出臺后制定。針對一部法律，是否需要制定執(zhí)行性地方性法規(guī)，不僅要看該法律本身的規(guī)定，還要看其配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章。法律規(guī)定比較原則的內(nèi)容，可能由配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章具體化了。因此，制定執(zhí)行性地方性法規(guī)，要等待其配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章出臺，避免地方立法機關過早制定，因其內(nèi)容同后來出臺的配套行政法規(guī)及部門規(guī)章規(guī)定重復，而失去意義。更要避免出現(xiàn)與配套行政法規(guī)規(guī)定相抵觸或與部門規(guī)章規(guī)定不一致，而不得不進行修改的情況。

2.根據(jù)本地的實際情況制定。執(zhí)行性地方性法規(guī)必須根據(jù)實際情況，對法律進行細化和補充，只有這樣才能真正起到保證法律實施的作用。制定執(zhí)行性地方性法規(guī)可以在法律實施一段時間后，再研究著手制定。因為執(zhí)行性地方性法規(guī)不同于與法律配套的地方性法規(guī)，從時間要求上看，沒有那樣的緊迫。與此同時，法律通過一段時間實施，可以使地方立法機關更清楚需要對哪些內(nèi)容進行細化和補充，使制定的執(zhí)行性地方性法規(guī)更符合地方的實際，發(fā)揮更大的作用。

3.堅持有幾條寫幾條的原則。對于執(zhí)行性地方性法規(guī)的制定，歷來是強調(diào)有幾條寫幾條。在法律體系形成后，對這一原則更要加以堅持。今后，隨著社會主義法律體系的不斷完善，不僅需要地方制定執(zhí)行性地方性法規(guī)的法律總體數(shù)量會逐漸減少。而且就某一具體法律來說，需要地方細化和補充的內(nèi)容也會越來越少。因此，地方立法機關在制定執(zhí)行性地方性法規(guī)時，必須根據(jù)需要細化和補充的內(nèi)容，堅持有幾條就寫幾條，不要大而全，小而全，追求所謂體例上的完整，尤其是不要制定實施辦法或?qū)嵤┘殑t。

四、慎重制定先行性地方性法規(guī)

在中國特色社會主義法律體系形成之前，國家法律有許多空白，為地方立法機關制定先行性法規(guī)，留下了很大的空間。現(xiàn)在國家在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設各個方面已實現(xiàn)有法可依。這無疑大大壓縮了地方立法機關制定先行性法規(guī)的空間。因此，今后雖然應當繼續(xù)發(fā)揮地方立法的主動性、創(chuàng)造性，搞好先行性法規(guī)的制定，但在確定先行性法規(guī)立法項目時，需要更加慎重。

1.不能突破地方立法的權限。制定先行性地方性法規(guī)的權限是受到嚴格限制的。只能就全國人大及其常委會專屬立法權之外，國家尚未制定法律和行政法規(guī)的事項作出規(guī)定。國家法律體系形成并逐步完善，不僅國家尚未立法的空白不多了，而且國家尚未立法的事項，許多也不在地方立法的權限范圍之內(nèi)。為此，地方制定先行性法規(guī)時，要特別注意不能突破地方立法的權限。對屬于全國人大及其常委會立法權限的事項，地方立法絕對不能涉及。有些事項即使不屬于全國人大及其常委會專屬立法權的，但如果是應當由中央統(tǒng)一管理的，地方也以不作出規(guī)定為宜。

2.研究國家未立法的原因。對于國家專屬立法權之外的國家尚未立法的事項，地方立法機關擬制定先行性法規(guī)，還需要研究國家尚未制定法律或行政法規(guī)的原因,看是否屬于不需要立法的情況。社會生活中的絕大多數(shù)問題可以通過政策、行業(yè)規(guī)則、道德等規(guī)范來調(diào)整。需要立法來解決的問題，必須是那些一定要通過國家強制力來調(diào)整，涉及普遍的和穩(wěn)定的權利義務關系的事項。中國特色社會主義法律體系形成后，國家對新立法項目的確定更加慎重。所以地方立法機關在制定先行性地方性法規(guī)時，也要采取慎重的態(tài)度，對于國家認為不需要用立法調(diào)整的事項，地方也沒有必要立法。

3.最好有政策措施加以過渡。國家有些法律尚未出臺，其中原因各不相同。但不少是由于立法條件尚不具備，或者缺乏成熟的經(jīng)驗，或者是意見分歧比較大。如果地方立法機關就這樣的事項制定先行性地方性法規(guī)，難度可想而知。在這種情況下，如有可能的話，應當先制定相應的政策措施作為過渡。待這些政策措施執(zhí)行一段時間后，在總結經(jīng)驗的基礎上再進行地方立法，這樣效果會更好。

五、重視制定自主性地方性法規(guī)

自主性地方性法規(guī)最大的特點是解決地方性事務，其所規(guī)定的事項不需要或在可預見的時期內(nèi)不需要由國家制定法律、行政法規(guī)。因為其與法律、行政法規(guī)的關聯(lián)度比較小，所以中國特色社會主義法律體系形成前后，對這類法規(guī)的制定影響相對也比較小。正是由于這一特點，地方立法機關要重視自主性地方性法規(guī)的制定。

1.對地方性事務要有寬泛的理解。不能把地方性事務僅認為是地方所獨有的事務，這種理解過于狹隘。對地方性事務要從立法的角度來理解，要根據(jù)該事務的事項是否由國家立法統(tǒng)一作出規(guī)定來判斷。不需要由國家立法統(tǒng)一作出規(guī)定的事項，都可以視為地方性事務。據(jù)此，地方性事務應當是很寬泛的。不僅燃放煙花爆竹、養(yǎng)犬這類事務屬于地方性事務，社會生活的各個方面都有屬于地方性事務的事項。例如，對本地某種社會習俗的管理，對具體江河湖泊、自然生態(tài)區(qū)的保護，對風景名勝、文化遺產(chǎn)的保護，對某一經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的促進等等，地方都可自主作出規(guī)定。

2.要更充分體現(xiàn)法規(guī)的地方特色。地方特色是地方性法規(guī)的靈魂所在。無論何種類型的地方性法規(guī)，都要在保持與國家法制統(tǒng)一的前提下，突出地方特色。自主性地方性法規(guī)由于是對地方性事務作出的規(guī)定，所以在體現(xiàn)地方特色方面獨具優(yōu)勢。但也不應僅僅滿足于此，制定自主性地方性法規(guī)也有一個如何更好地根據(jù)本地的實際情況，作出更有針對性的規(guī)定問題。因此制定這類法規(guī)，更需要深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，使制定的法規(guī)更符合實際、貼近群眾，更充分地體現(xiàn)地方特色。

3.加大自主性法規(guī)在地方立法中的比重。中國特色社會主義法律體系的形成和完善，使地方立法呈現(xiàn)出新的格局：已有的地方性法規(guī)要根據(jù)國家立法的變化及時進行修改，與法律配套的法規(guī)要按照法律的要求抓緊制定，執(zhí)行性法規(guī)要根據(jù)實際需要制定，先行性法規(guī)制定的空間越來越小，只有自主性法規(guī)的制定有較大的自由度。因此，在今后的地方立法活動中，要加大自主性地方性法規(guī)的比重，更好地發(fā)揮地方立法的主動性、創(chuàng)造性。