地方人大推進社會管理創新的路徑和方法

□ 杜忠文

社會管理創新，是指在現有的社會資源和管理經驗基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現社會管理目標的活動[1]。我國“十二五”規劃綱要將加強和創新社會管理的內容概括為五個方面，即:創新社會管理體制、強化社區自治和服務功能、加強社會組織建設、完善維護群眾權益機制、加強公共安全體系建設[2]。近兩年，中央對社會管理工作的重視程度和研究部署的密度，都是前所未有的，表明我國加強和創新社會管理工作已到了非抓不可的重要關頭。當前，我國社會正處于快速轉型時期，社會管理領域存在的問題不少，特別是發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，地區之間、城鄉之間的發展差距以及部分社會成員之間的收入分配差距依然較大。這些問題的解決,不僅關系經濟長期平穩較快發展,而且關系黨執政地位的鞏固。加強和創新社會管理，妥善解決這些問題刻不容緩。一是適應經濟體制深刻變革的需要。在經濟體制改革、經濟持續快速增長的推動下，我國經濟結構已達到工業化中期階段，但社會結構滯后經濟結構大約15年時間[3]。這就要求加強社會管理工作，構建與經濟發展相適應、相協調的社會結構。二是適應社會結構深刻變動的需要。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，我國城鄉結構、就業結構、社會階層結構、收入分配結構、人口家庭結構都發生了重大變化，這是我國社會管理面臨的新任務，迫切需要創新社會管理工作。三是適應社會組織方式深刻變化的需要。隨著經濟體制的深刻變革，社會組織方式發生巨大變化，這個變化可以概括為從“單位人”到“社會人”的變化。在城市就業總人口中，“單位人”由過去占95%以上下降到現在占25%左右[4]。在政府和分散的“社會人”之間，原有的單位管理網絡弱化，而新的社區管理網絡還不夠完善，導致出現社會整合的缺失，迫切要求創新社會管理體制。四是適應思想觀念深刻變化的需要。在新時期，人們的思想意識、價值取向、道德觀念多元多樣多變，公平意識、民主意識、權利意識、法治意識、監督意識不斷增強，共享改革發展成果的愿望日益強烈，這些都給社會管理提出了新的要求。

按照中央統一部署，各省區市高度重視并積極推進加強和創新社會管理工作，取得了明顯成效，探索了一些好的經驗。近期，北京市委下發了《加強和創新社會管理、全面推進社會建設的意見》，定下十大創新重點任務；廣東、湖南、湖北、江蘇、黑龍江、青海、寧夏等省區專門出臺文件[5]，對加強和創新社會管理作出全面部署。圍繞創新社會管理方式，湖北省宜昌市對社區實行網格化管理，參照公務員考錄方法，配備了1290名社區網格管理員；江蘇省南通市確立了發展是生產力、社會管理也是生產力的理念，建立了社會矛盾糾紛大調解體系，從上到下建立健全六級大調解工作網絡；天津市濱海新區全面建立流動人口服務管理“三級平臺”，推廣農民工社區管理模式；安徽省銅陵市銅官山區在全國率先啟動了社區綜合體制改革，撤銷原有6個街道，整合形成18個大社區，被譽為“銅陵模式”。在推進社會管理創新中，各級人大也積極行動起來，全國人大常委會開展了《我國加強和創新社會管理的若干問題》專題講座，福建省人大常委會開展了“加強和創新社會管理與地方人大工作”課題調研，舉辦了以“加強和創新社會管理”為主題的省市人大常委會主任座談會，遼寧省人大常委會出臺了我國首部《市場中介組織管理條例》。

加強和創新社會管理，涉及經濟、政治、文化以及社會生活的各個方面，是一項十分艱巨復雜的系統工作。作為地方國家權力機關的地方人大及其常委會，參與推進這項工作，有廣闊的空間和舞臺，可以而且也能夠大有作為。實踐中，關鍵是要找到有效發揮作用的方法和途徑，把人大的職能和社會管理創新的任務有機結合起來，積極探索建立中國特色社會主義社會管理體系。

一、以學習調研為切入點，謀劃好推進社會管理創新的工作思路

人大參與推進社會管理創新，首先必須加強對社會管理創新知識的學習研究，謀劃好推進這項工作的思路。一是要強化學習。深刻領會中央關于加強和創新社會管理的重要精神，明確推進社會管理創新，必須緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，重點是推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新，建設中國特色社會主義社會管理體系。要全面系統學習掌握現代社會管理知識，深入研究社會管理規律，增強人大干部做好社會管理工作的能力和本領。二是要系統調研。將社會管理列為人大常委會的重點課題，集中力量對社會管理進行深入系統的調研，了解當前創新社會管理面臨的新情況、新問題，剖析產生問題、矛盾的根本原因。只有把問題找準了，才能有針對性的工作，找準工作切入點。三是要謀劃好工作思路。充分認識解決社會管理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力，要抓住重點領域和關鍵環節，有計劃有步驟地推進。實踐中，要作出長遠規劃和年度計劃，每年突出解決1至2個重點問題，特別是社會管理中有關制度創新、工作創新的問題以及人民群眾反映強烈的熱點難點問題，要在解決具體問題中逐步建立長效機制。通過人大工作，力爭在探索建立中國特色社會主義社會管理體系中有重大突破。

二、適應創新社會管理的客觀需要加強立法工作，加快構建完備的社會管理法規體系

現代政府社會管理的基本方式，是社會法規和社會政策。綜觀世界社會管理發達的國家和地區，無不是以健全的法制作保障，如韓國的《社會福利事業法》、芬蘭的《政府活動公開法》、我國臺灣地區的《社會工作師法》等。在我國，中國特色社會主義法律體系已經形成，社會管理領域基本做到有法可依，但是，涉及社會管理創新方面的立法還不夠完善，還需要加強。在立法思路上，要根據中央關于加強社會管理法律建設的要求，結合社會管理領域不斷發展變化的新情況新問題，運用現代社會管理理念、知識、技術、方法和機制，對現行社會管理法律法規實施情況進行綜合評估，并有針對性地修改或制定一批社會管理創新方面急需的法律法規。在立法重點上，應著眼于構建有利于形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，重點加強對基層社會管理和服務、維護群眾權益機制、流動人口和特殊人群服務管理、非公有制經濟組織和社會組織服務管理、公共安全體系建設以及信息網絡服務管理等方面的立法，形成較為完善的社會管理法規體系。在立法方法上，要注重開門立法，擴大公民的立法參與度，讓群眾在廣泛參與中充分表達意愿，使制定的法律法規更加符合社會管理客觀實際，順應人民群眾的要求，更具針對性、實用性和創新性。地方人大應優先安排社會管理立法項目，逐步建立起本地區較為完備的社會管理法規框架體系，為本地加強和創新社會管理提供完善的法制保障。

三、充分發揮人大監督的制度優勢，在解決社會管理領域突出問題上取得突破

在我們國家的監督體系中，人大監督是代表國家和人民進行的監督，是具有法律效力和權威的監督。人大這種特殊的監督職能，在參與推進社會管理創新中，著力點應放在解決影響社會和諧穩定的突出問題上，重點在于督促化解社會矛盾、協調社會關系，維護好人民群眾的根本利益。一是要選好監督議題。監督議題的選擇途徑要廣，除了按照監督法規定的途徑選擇外，還應從人大信訪渠道中選擇，找出信訪問題中帶有普遍性、典型性群眾反映強烈的問題。比如，就業、住房、拆遷、食品安全、收入分配、社會保障、環境保護等方面的問題，這些問題群眾關心、社會關注，人大有責任督促解決。二是要通過監督務求解決問題。對于列入工作計劃確定要解決的問題，必須集中精力下決心解決。在監督方式上多措并舉，對同一問題要綜合運用聽取專項工作報告、開展相關法律法規執法檢查、專題詢問等多種方式開展監督。在監督過程中，要敢于接觸矛盾，不怕碰硬，深入群眾反映最強烈、矛盾最突出、情況最復雜的事件中調研、檢查，真正把問題調研清楚，情況掌握透徹，找到解決問題的最好辦法。對一次監督解決不好的問題，要進行多次連續跟蹤監督，堅決扭住不放、一以貫之，直至問題的最終解決。三是要用好監督成果。監督的目的不僅在于治標，更在于治本。通過解決社會管理方面突出問題，要有針對性地探索建立有效防止和化解矛盾、妥善處理問題的體制機制，構建新型社會管理制度體系，進一步從解決問題、建立機制、完善制度、形成決議、制定法規等多個層面推進社會管理創新工作，探索出一條具有中國特色的社會管理創新之路。

四、動員和組織廣大代表當好參與者和監督者，為加強和創新社會管理發揮引領、示范和帶動作用

人大代表是國家權力機關的組成人員，既是人大工作的主體，也是人民群眾的代言人，具有數量多、分布廣、素質高、與人民群眾聯系最緊密、最了解基層情況等特點。各級人大要加強對人大代表的教育引導，切實增強人大代表參與推進社會管理創新工作的責任感和使命感，充分調動其參與社會管理的積極性、主動性、創造性。要用現代社會管理的理念、知識、方法武裝人大代表，增強人大代表推進社會管理創新的能力。要充分發揮人大代表來自群眾、服務群眾的優勢，重點發揮好他們在社會管理創新中的監督、參與和宣傳等方面的作用。一是要積極履職，發揮好監督作用。代表通過視察、調研和提出議案建議等方式，加強對社會管理創新政策和法律法規貫徹執行情況的監督，督促政府切實履行社會管理服務職責，做好社會管理工作。二是要爭做貢獻，發揮好參與作用。代表可就近劃片到社區和村組，利用自身的社會影響，參與社會管理創新工作。對于一般性問題，積極做好協調工作，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態之中；對于情況復雜的問題，收集意見后及時向人大反映，在社會管理中起到“預警器”和“安全閥”的作用。三是要示范帶頭，發揮宣傳和引領作用。人大代表要模范遵守法律法規，自覺維護良好的社會秩序，讓人民群眾感到代表就是學習的榜樣。同時，要積極向群眾宣傳法律法規和政策，提高群眾知法守法和依法辦事的自覺性，教育引導群眾運用法律手段，理性合法表達利益訴求，維護自己的權益，促進社會和諧穩定。

五、堅持在黨的領導下緊緊依靠人民群眾，把推進社會管理創新工作辦成群眾的滿意工程

人大參與推進社會管理創新工作，必須堅持黨的領導，這不僅是保持人大工作正確政治方向的需要，更是加強和創新社會管理的本身要求。人大關于社會管理創新方面的工作部署，要及時向黨委請示匯報，得到黨委同意后再組織實施，具體的立法和監督工作，要在黨委領導下有序推進。人大常委會黨組在人大工作中要發揮好領導核心作用，把中央和各級黨委關于社會管理創新的重要精神和決策部署貫徹到人大工作中去，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，黨的決策部署通過人大工作貫徹落實，把黨的政治和組織優勢真正轉化為工作優勢。人大參與推進社會管理創新，在堅持黨的領導的同時，必須走群眾路線，緊緊依靠人民群眾推動工作。要廣泛聽取群眾意見，建立暢通的民意表達渠道，形成民意收集、匯總、處理的動態機制，掌握群眾所思、所想、所需，把群眾關于社會管理方面的意愿和要求，轉化到法律法規中。要積極邀請群眾參與，有目的地邀請部分群眾，直接參與到人大開展的社會管理創新工作中來，讓他們投身到維護自身利益的實踐之中，促進問題更好地依法解決。要真誠接受群眾監督，社會管理創新工作做得好不好，關鍵是要看群眾滿不滿意，人大參與推進社會管理創新的工作情況，必須全過程向社會公開，真誠接受人民群眾監督，讓人民群眾來評價，真正把人大推進社會管理創新工作辦成群眾的滿意工程。只有人民群眾真正滿意，才能確保社會和諧穩定和國家長治久安,順利推進黨和國家的各項事業。

注釋：

[1]應松年：《社會管理創新引論》，載《法學論壇》2010年第6期。

[2]《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》第九篇。

[3]袁韻、張威：《陸學藝：談社會結構現代化問題》，新華網2010年2月8日。

[4]李培林：《創新社會管理是我國改革新任務》，載《人民日報》2011年2月18日。

[5]廣東省委、省政府出臺了《關于加強社會建設的決定》，湖南省委、省政府制定了《關于加強和創新社會管理的意見》，湖北省委制定了《關于加強社會建設、創新社會管理的若干意見》，江蘇省委、省政府制定了《關于實施社會管理創新工程切實加強群眾工作的意見》，黑龍江省委制定了《關于加強和創新社會管理的若干意見》，青海省委、省政府出臺了《關于深入推進社會管理創新的若干意見》，寧夏回族自治區黨委出臺了《加強和創新社會管理的若干意見》。