試論間接選舉的市人大代表候選人推薦之民主化路徑

□ 朱一言

選舉法規定：“全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。”“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表10人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”

根據上述規定，間接選舉的人大代表候選人是由各政黨、各人民團體以及選舉單位的人大代表10人以上聯名推薦產生。實踐中，政黨提名為代表候選人提名的最主要方式，其提名的候選人在實際上決定了代表的整體結構和素質。然而，法律對各政黨如何推薦代表候選人，并未作規定。中央關于換屆選舉的指導文件提出，“推薦過程要充分發揚民主。”根據這一精神，為提升代表候選人推薦工作的民主性，把好代表候選人初步人選的入口關，保障間接選舉能夠“好中選優”，有必要在代表候選人推薦環節引入民主程序，通過公開推薦方式產生代表候選人。設區的市人大代表是距離直接選舉最近的一級間接選舉，在設區的市人大代表中率先引入民主程序，更便于借鑒直接選舉的做法，并能夠為更高層級的間接選舉提供示范，甚至為今后擴大直選范圍探路。

一、市人大代表選舉的現行做法及存在問題

黨委提出的市人大代表候選人的現行推薦程序為：市人大常委會分配選舉代表名額和任務到區，再由區制訂名額分配方案下達給鎮、街道及各有關單位，各基層單位提出候選人報區，經區委和區人大綜合平衡后匯總上報市人大常委會。這一過程中仍存在一些問題，主要是：

1.主觀重視不夠，提名程序過簡。現實中從啟動選舉至區上報匯總名單，一般周期不到1個月。在短時間內，要求各推薦單位按民主程序產生代表候選人并完成相關資料等工作，客觀上有一定難度。在主觀方面，部分選舉單位從思想上存在認識誤區，認為推薦市的代表不是區的工作，沒有給予足夠重視。因而推薦單位對提名推薦代表初步候選人大多簡化程序，主要通過單位黨組織推薦，有的采取上級主管部門決定，有的干脆由個別主要領導直接欽點。

2.注重界別規定，忽略人選素質。實踐中，有的選區在推薦候選人時過分看重身份條件，力求符合代表名額分配中的界別、黨派、性別等要求，未能兼顧被推薦人選應具備的素質以及參選意愿，導致部分當選代表履職積極性和履職能力都不高，甚至出現“被代表”的情況。有的區則以“財政貢獻大”作為推薦條件，設法讓一些企業負責人以各種身份進入候選人名單，擠占其他類別名額，導致代表結構扭曲。

3.聯合把關不嚴，社會監督缺位。一方面，對代表候選人的考察主要依靠推薦單位在提名推薦環節進行，到了區、市兩級不再進行一對一的復審。另一方面，各鎮、街道以及區直戰線推薦的代表候選人匯總到區之后，要求區委組織部門與區人大常委會黨組綜合平衡審定，但個別區的組織部門包辦了提名代表候選人的工作，沒有充分聽取人大常委會黨組的意見。此外，代表候選人名單也未在推薦范圍的選民中進行公示。這些安排和疏漏，導致了組織對代表個人素質、能力以及履職意愿等情況把關不嚴。

4.代表知情不夠，難以“好”中選“優”。一方面，各區在召開大會選舉市人大代表時，較少組織全體代表候選人與區人大代表見面，多通過印發資料的方式幫助代表了解候選人情況。另一方面，大會印發的代表候選人情況介紹多為簡歷式，過于簡單，印數也偏少，每個代表小組僅發幾份供討論時傳閱，代表對候選人各方面的情況了解不多，印象不深，投票有一定的隨意性。

5.宣傳發動不夠，市民關注不多。公民對選舉法、代表法的規定以及選舉工作流程、市人大代表如何產生了解不夠，對市人大代表換屆選舉工作關注度不高。

這些問題說明人大代表選舉的民主性、競爭性還遠遠達不到選舉制度的要求。特別是代表候選人提名推薦環節，民主參與不強，缺乏競爭擇優機制，難以保證選舉“好中選優”。這直接影響了當選代表的整體素質，甚至還影響到了選舉制度的活力以及社會對人大制度的信任。

二、開展市人大代表候選人公推試點改革的必要性和可行性

在代表候選人提名推薦環節進一步擴大民主，有利于落實選民的選舉權和被選舉權。現代選舉是以多選少、以眾選賢的活動，競爭是其應有之義。經濟基礎決定上層建筑，在經濟發展逐步滿足人民的物質需求后，公民對民主政治權利的訴求相應提升。因此，開展市人大代表公推試點工作是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求，是現代選舉制度的必然要求，是滿足人民日益增長的政治需求的必然要求。同時，在當前形勢下進行試點改革，具有現實可行性。

1.改革試點符合法律和政策規定。公推代表候選人人選不是在法律規定之外創設的一個代表選舉程序，而是在法定的代表候選人推薦環節，引入民主的操作方法，通過程序設計提升代表候選人推薦工作的實效，落實中央關于推薦工作要充分發揚民主的要求。

2.改革試點具有實踐基礎。近年來，一些地方在黨政官員公推競崗、公推公選、公推直選等探索中加大了公開性和競爭性，取得了積極的效果，獲得了中央和地方各級黨委的充分肯定。縣、區以下人大代表直選和村居“兩委”換屆直選的實踐，為市人大代表候選人人選進行公推試點積累了經驗、提供了示范、奠定了基礎。

3.改革試點過程和結果可控。代表候選人公推試點工作的程序要經歷聯名提名、資格審查、試點單位公示、公推投票和黨組織審定等多個環節，且在初次改革時僅對在全部代表名額中極小比例進行試點，其過程和結果影響穩妥可控。

三、開展市人大代表候選人公推試點改革的方案

（一）試點的基本原則

任何改革都需考慮成本和風險，特別是民主政治領域的改革，易引發社會反響，需深思熟慮，審慎把握。制訂試點工作方案應堅持三項原則：堅持黨的領導。試點工作的全過程都要在市委統一領導下進行，并緊密依靠各區委及試點單位黨組織開展工作，保證試點工作的正確方向。堅持依法辦事。試點方案的措施必須符合選舉法等法律法規以及中央有關換屆選舉文件精神的規定，確保試點工作嚴格依法進行。堅持適度穩妥。改革既要抓住機遇，敢于推進，又要循序漸進，力度適中。試點單位的數量太少，不足以發現問題、把握規律，為今后擴大范圍、深化改革提供經驗；太多，不僅會因試點同質造成浪費，而且分散精力，顧此失彼，因此數量宜3至5家。此外，對經費成本和政治風險也須認真評估，力爭做到萬無一失。

（二）試點改革的主要內容

1.采用公推方式產生代表候選人人選

公推方式產生代表候選人人選的核心在于推選過程中引入民主和競爭機制，其具體程序為：（1）提名。公推試點不是正式的選舉，不適用選舉法關于候選人提名的規定。但可借鑒選舉法關于選民或代表10人以上聯名推薦候選人的方式，確定由推選人10人聯名進行推薦，產生初步候選人。同時，“10人以上”僅為推薦標準，各試點單位可根據實際情況，協商確定聯名推薦的人數標準，如30人聯名等，但不得少于10人。（2）推介。試點單位對初步候選人人選進行資格審查后，對符合條件的人選進行統一標準的宣傳介紹；在公推大會上統一組織初步候選人與推選人見面、發表參選演說；若條件允許，還可安排回答推選人的提問。（3）票選。公推試點中，每一推選人均有投票權。投票方式有二：一是試點單位組織由全體投票人投票。因會場條件限制，推選人會議只能在一定范圍進行的，未參加會議的推選人，可在一定時間內在試點單位工作領導小組設置的流動票箱內投票。其二，由全體推選人先行推舉出一定規模的推選人代表，再召開推選人代表會議，由其進行投票選舉該試點單位的市人大代表候選人人選。（4）待遇。為鼓勵試點單位選民參與換屆選舉的積極性，試點單位公推產生的代表候選人人選在區委綜合平衡時，享受“直通車”待遇，政審合格的，原則上進入區委的提名名單。

2.試點單位的選擇

為確保試點工作順利進行，并為今后加大改革力度、擴大改革范疇積累經驗，公推初次改革應在“條”、“塊”等不同領域選擇具有代表性的試點，以期取得多樣性成果。在實施中，可根據當地實際，在行業、社區、農村、企業、社會組織五個領域，各選取1個點先行先試。例如，在行業，可選擇在衛生、教育等部門進行；在城市社區，可選擇在居委會轄區進行；在農村，可選擇在村委會范圍內進行；在企業，可選擇在國有企業進行；在社會組織，可選擇在律師協會、軟件協會等進行。

3.公推試點工作的組織領導

試點工作不僅要確保順利推進，而且要力爭取得最好的社會效應。為加強對試點工作的組織領導，在改革試點時可成立市人大代表候選人公推試點工作領導小組，統一領導試點工作的開展，成員由市級人大常委會、市委組織和宣傳部門相關人員組成。辦公室下設3個組：

（1）工作指導組。負責下到試點單位，與試點單位協商確定本試點公推工作領導小組成員；協助試點單位制訂公推辦法和應急預案；協調各方關系，監督公推過程，受理投訴；評估改革成本，總結試點經驗。

（2）新聞宣傳組。負責制訂宣傳工作方案，協調新聞媒體關系，組織對外新聞發布，正確引導社會輿論；指導和協助各試點單位設計制作宣傳資料，普及法律相關知識，培育公民選舉意識，營造民主選舉氛圍。

（3）法律咨詢組。負責宣傳換屆選舉的有關法律、法規，答疑和政策咨詢工作。

在試點工作中要特別重視組織紀律和宣傳工作。試點單位的黨組織要高度重視推薦工作，在推薦過程中既要充分發揚民主，又要進行正確引導。選區黨委要加強對代表候選人的考察和審查，把好代表的入口關、政治關。推薦人選經黨委審核蓋章后，方能上報。在宣傳方面，要充分發揮主流媒體的輿論導向作用，加強正面引導，防止不當炒作。此外，試點工作應盡量控制成本，所需經費主要包括廣告宣傳、資料印制、租用布置會場、參加推選大會的推選人代表補助等納入選舉經費，統一劃撥。

四、開展市人大代表候選人公推試點改革中的疑難問題

市人大代表候選人公推試點改革工作是一項前所未有的創新工作，又關涉民主政治改革，勢必引起社會廣泛關注，成為一時的輿論焦點。為此，有必要對各方面可能提出的疑問，在政策理論層面進行深入透徹的分析研討，以統一思想，形成共識，保障試點改革工作的順利進行。

1.試點的目的是擴大民主，是否意味著以前和現行做法“不民主”

不能這么認為。之所以開展公推試點工作，的確是基于以往的推薦市人大代表候選人的實踐，還存在有待進一步完善之處。在法律沒有對基層單位和有關方面規定如何推薦代表候選人的情況下，以往采取黨組織提名等做法并無不妥，但與增強推薦過程的民主性這一要求還有一定差距。同時，實踐中一些單位和組織的推薦工作已采取了一些民主的形式，但鑒于沒有統一的規定，形式也較多樣，因此，公推試點對探索形成一個相對統一、明確的民主推薦形式具有意義。

2.經過試點，是否意味著今后換屆選舉會全面鋪開

公推試點工作的目的之一，就是摸索探路、總結經驗、把握規律，為今后擴大范圍、深化改革提供經驗。但屆時是否會全面鋪開，還要視試點工作的成效，以及當時中央對換屆選舉的工作的部署、要求與實際情況而定。

3.推選人在被推選過程中的參選活動，與“獨立候選人”有何區別

首先，在法律上不存在“獨立候選人”這一稱謂和提法。此前，媒體和社會將在直接選舉中通過選民10人以上聯名方式推薦為代表候選人的個人稱為“獨立候選人”，但這一稱謂沒有法律依據，也不準確，對此，全國人大常委會法工委已予以澄清。

在公推試點中，借鑒選舉法中選民或代表10人以上聯名推薦代表候選人的方式，建議試點單位可采取推選人10人以上聯名的方式先行推薦代表候選人。這一做法，僅是對選舉法的借鑒，是為了既發揚民主，又相對集中產生第一輪的候選人。這一推選方式在性質上不同于直接選舉中的選民10人以上聯名推薦代表候選人，更不能稱作“獨立候選人”。

4.公推產生的代表候選人進入以后的選舉程序直至正式選舉，是否會有一些特殊的“關照”

公推產生的代表候選人將列入區委的提名名單，作為政黨提名的候選人進入選舉程序。在其進入區委的提名名單后，將與其他列入區委提名名單的候選人，以及經代表10人以上聯名推薦的候選人完全平等，一視同仁，不享受任何特殊的“關照”。首先，公推產生代表候選人僅僅是對在由政黨推薦代表候選人的方式中，在如何產生候選人的最初環節上進行一些改進，一旦產生代表候選人后，即回歸到既有的法定程序進行。其次，所有的代表候選人一律平等，這是民主、法治和平等原則的基本要求。在選舉中，無論是在法律層面還是實際操作層面，都不存在對某一類或某一些代表候選人實行差別待遇，給予特殊“關照”的做法。