政府信息公開需要人大立法

□ 朱向東

政府信息公開制度是國家機關依法定形式和程序，將其掌握的公共信息主動向社會公開或者依申請而向特定的公民或者組織公開的法律規范。政府信息公開的程度和范圍反映一個國家的政治民主和政治文明程度，反映其對公民知情權的保障水平。國務院于2007年4月5日頒布、2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）至今已3年，它使我國的政府信息從不公開到逐步公開邁出了可貴的一步，但總體來看還不夠理想，按法治政府、服務型政府的要求和廣大人民群眾的企盼尚有較大差距。筆者認為，推進政府信息公開，必須由全國人大常委會立法。

國會立法規范政府信息公開是各國通例。目前，世界上有近70個國家出臺了政府信息公開的專門法律，都是由國會（或人大）制定的，因為它們是立法機關、民意機關、權力機關。而國務院是行政機關、執法機關，是全國人大的執行機關。《條例》本來是規范政府行為的，自己給自己定規則，一方面，不符合權力制衡的原則；另一方面，難免手下留情，無法擇清自利性嫌疑。因此，由全國人大制定“政府信息公開法”勢在必行。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民是國家的主人，政府的權力是人民賦予的，人民群眾享有參政議政、監督政府的廣泛權利，人民群眾了解政府信息是天經地義的。而政府信息公開則是人民群眾參政議政、監督政府的必要前提。我國現行《條例》對政府信息公開限制太多，“不予公開”的范圍太寬，與人民主權的理念和“陽光政府”的目標不符。而法治國家在相關立法中都實行“普遍原則”（即“以公開為原則，不公開為例外”），對“不予公開”的范圍作出嚴格的限制，此外，一律公開。建議我國人大制定“政府信息公開法”時，也確立“普遍原則”。

人大立法有利于保障公民的知情權。知情權（亦稱知悉權、了解權）是公民和法人享有的知悉、獲取信息的自由和權利；主要有知政權、社會知情權、個人信息知情權、法人知情權等，既包括公法方面的政治權利，也包括私法方面的人格權利，是一項廣泛、復雜的基本人權。正是由于知情權的重要性，只有憲法、法律才能規定或者確認它，而國務院的行政法規無權設置它。“沒有救濟就沒有權利”，公民個人相對于政府來說是弱勢群體，因此，法治國家在相關立法中大都確立了“救濟原則”，為行政相對人設置周到、有效的法律救濟措施。而我國的《條例》未能與行政復議法和行政訴訟法有效對接，最高法院的司法解釋又遲遲不能出臺，致使不少地方涉及信息公開的案件法院不受理，《條例》中的救濟制度形同虛設，公民的知情權大打折扣。鑒于此，在人大立法時，應當周密設計法律救濟措施，以便切實保障公民的知情權。

人大立法有利于提高信息公開制度的法律效力。國務院制定的《條例》屬于行政法規，根據我國憲法和立法法的規定，行政法規的位階和法律效力低于全國人大制定的法律；在執法、司法中如果遇到行政法規與法律不一致時，應當遵循上位法——法律。與政府信息公開密切相關的保密法、檔案法都是全國人大制定的法律，是《條例》的上位法。因此，行政機關完全可以以遵守保密法或者檔案法為由，不主動公開某些政府信息或者拒絕申請人查閱政府檔案資料的請求。美國《信息自由法》“法定不予公開的信息”中，連國防和外交文件都必須是根據總統指令需要保密的，換句話說，如果沒有總統的特別指令，國防和外交文件也要公開。而根據我國的保密法，不僅國防和外交屬于保密范圍，就連與人民群眾生產生活密切相關的“國民救濟和社會發展”也屬于保密范圍，并且省級機關及其授權的機關單位有權確定絕密至秘密所有密級，地廳級機關及其授權的機關單位有權確定機密和秘密等級。我國檔案法規定，國家檔案的保密期一般為30年。為了保障公民的知情權，最大程度地實現政府信息公開，我們必須更新思想觀念，摒棄落后的思維模式，徹底修訂保密法和檔案法。

人大立法有利于增強政府信息公開的強制性和約束力。雖然《條例》也設置了內部監督和處分條款，但因缺乏人大監督、群眾監督和問責制度，就使政府信息公開變為無足輕重的軟指標。據北京大學發布的《中國行政透明度年度報告（2009）》，他們按照《條例》的要求編制了若干項具體的考核指標，對170個行政機關（含43個國務院下設機構、30個省級政府、97個地市級行政單位）進行了測評，結果顯示：省級政府及格率為40%，國務院下設機構及格率僅為4.7%。另據中國社科院發布的《中國政府透明度年度報告（2010）》，他們對43個較大的市和59個國務院部門政府網站信息公開情況的測評結果：僅有13個（30.23%）地方政府和8個（13.55%）國務院部門及格。雖然多數行政機關貫徹《條例》不合格，但是，3年來從未聽說哪位政府官員因此而受處分或者承擔什么責任。由此證明，《條例》對行政機關和政府官員缺乏強制性和約束力。立法的目的在于實施，有法不依等于無法。筆者建議，在人大制定政府信息公開法時作出以下規定：一是行政機關政府信息公開工作的年度報告必須呈送同級人大，接受人大和公眾的監督。二是人大及其常委會有權對同級政府及其所屬部門的政府信息公開情況進行詢問、質詢、問責。三是將政府信息公開情況列為對各級行政首長政績考核的一項重要內容。四是專設法律責任一章，將各級行政機關及其工作人員違反政府信息公開法的法律責任具體化。

人大立法有利于增強信息公開制度的可操作性。《條例》規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”，即“三安全一穩定”。然而，“三安全一穩定”的內涵是什么？“不予公開”的標準是什么？什么是“個人隱私”？如何處理公共利益與商業秘密、個人隱私的關系……由于《條例》未對上述問題作出具體界定，因此，其可操作性較差，導致行政機關執行《條例》過程中的隨意性、任意性——“我想公開什么就公開什么，我愿意公開到什么程度就公開到什么程度”，老百姓不感興趣的、報喜不報憂的東西充斥版面，老百姓想了解的“三公消費”、征地補償、經適房分配等信息，政府卻不公開。中國社科院發布的報告披露，有的政府網站對公民申請獲取政府信息作出了非常苛刻的要求，“如有的政府機關核查申請人身份證號碼的真實性，有的要求申請人以特定格式在線上傳身份證復印件，有的要求申請人必須打印申請表親筆簽名再掃描后以照片格式作為附件發送申請，有的甚至要求上傳證明其申請用途的文件，有的則要求申請人簽署不濫用信息的保證”。諸如此類的做法，與政務公開的初衷背道而馳，極大地傷害了群眾參政議政的熱情和積極性，扭曲了政府形象。法治國家實行政府信息公開法已有四五十年的歷史，積累了豐富的可資借鑒的成功經驗；我國實施《條例》已滿3年，有的直轄市、大城市實施地方法規更有七八年之久，亦積累了寶貴的實踐經驗，為我們制定一部高質量的、可操作性強的政府信息公開法創造了良好條件，奠定了堅實基礎。