日本的政策評(píng)估體系和實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)科技評(píng)估的啟示

龐 宇，崔玉亭

（1.科學(xué)技術(shù)部科技評(píng)估中心，北京 100081；2.科學(xué)技術(shù)部重大專項(xiàng)辦公室，北京 100038）

日本的政策評(píng)估體系和實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)科技評(píng)估的啟示

龐 宇1，崔玉亭2

（1.科學(xué)技術(shù)部科技評(píng)估中心，北京 100081；2.科學(xué)技術(shù)部重大專項(xiàng)辦公室，北京 100038）

日本自2002年全面開(kāi)展政策評(píng)估，目前已形成較為完善的政策評(píng)估體系。本文通過(guò)介紹日本政府政策評(píng)估的制度建設(shè)、評(píng)估模式及其在管理中發(fā)揮的作用，結(jié)合日本中央和地方政府部門(mén)以及評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策評(píng)估的實(shí)踐，總結(jié)認(rèn)為，日本的政策評(píng)估本質(zhì)上是用于改進(jìn)行政主體的管理，特別是改善管理目標(biāo)和途徑的一個(gè)重要手段。結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的科技評(píng)估（主要是科技計(jì)劃評(píng)估）工作現(xiàn)狀，提出全面認(rèn)識(shí)評(píng)估作用、加強(qiáng)評(píng)估體系建設(shè)等啟示與建議。

日本；政策評(píng)估；科技政策

近年來(lái)，我國(guó)科技投入大幅增長(zhǎng)。與之相應(yīng)，對(duì)政府部門(mén)的科技管理水平提出了更高的要求。在許多國(guó)家的科技管理過(guò)程中，科技評(píng)估與評(píng)價(jià)已成為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，評(píng)估結(jié)果常常是政府決策和調(diào)整有關(guān)科技政策、計(jì)劃和活動(dòng)的重要參考依據(jù)［1］。自20世紀(jì)90年代，我國(guó)逐步開(kāi)展了多種類型的科技評(píng)估與評(píng)價(jià)活動(dòng)，各級(jí)科技管理部門(mén)也越來(lái)越重視發(fā)揮科技評(píng)估的作用［2］。借鑒國(guó)外政府的相關(guān)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，有助于更好地建立和完善我國(guó)的科技評(píng)估體系，提升我國(guó)的科技管理水平。主要對(duì)日本政府的政策評(píng)估體系和實(shí)踐加以介紹，并提出對(duì)于我國(guó)科技評(píng)估（特別是對(duì)科技計(jì)劃評(píng)估）的有關(guān)啟示和建議。

1 日本政府的政策評(píng)估體系

1.1 日本政策評(píng)估的含義及其制度建設(shè)

政策評(píng)估是指用于檢查各行政主體的政策效果和評(píng)價(jià)政策的必要性、效率及有效性等方面所開(kāi)展的評(píng)估活動(dòng)。這里所指的“政策”，不僅包括政策本身，還包括行政主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所采取的相關(guān)手段，如計(jì)劃和項(xiàng)目等。

2001年，日本頒布《政府政策評(píng)估法案》（Government Policy Evaluation Act，GPEA），涉及各行政主體承擔(dān)的政策評(píng)估內(nèi)容。GPEA明確規(guī)定，內(nèi)閣辦公室、各部委在內(nèi)的行政主體必須開(kāi)展政策評(píng)估，并以提升管理的效果和效率、確保政府的行為嚴(yán)格履行對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任為目的。GPEA還規(guī)定，各主要行政主體要制訂一份針對(duì)本部門(mén)的政策評(píng)估基本計(jì)劃（3~5年時(shí)限）及執(zhí)行計(jì)劃（年度政策評(píng)估計(jì)劃）。其中，需要確定開(kāi)展政策評(píng)估的時(shí)間階段、原則、相關(guān)的立場(chǎng)觀點(diǎn)、要研究和獲取的政策效果的信息內(nèi)容等；還包括在政策決定前后，分別開(kāi)展事前評(píng)估和事后評(píng)估的做法。GPEA還要求，行政主體向國(guó)會(huì)匯報(bào)評(píng)估結(jié)果在政策的制定和修改過(guò)程中如何得以體現(xiàn)；并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等手段每年至少一次公開(kāi)政策評(píng)估的相關(guān)信息。這一法案自2002年4月起執(zhí)行，為各行政主體客觀、嚴(yán)格地開(kāi)展政策評(píng)估提供了重要的制度保障。

與之相應(yīng)，《執(zhí)行政府政策評(píng)估法案的內(nèi)閣命令》（2001年制定，2007年修訂）、《執(zhí)行政府政策評(píng)估法案的條例》（2007年）等相關(guān)法案，以及《實(shí)施政策評(píng)估的基本指南》（2007年）、《政策評(píng)估的信息公開(kāi)指南》（2010年）等相關(guān)指南陸續(xù)出臺(tái)，為各行政主體開(kāi)展政策評(píng)估提出了更加具體的要求和更詳細(xì)的指導(dǎo)。

根據(jù)《政府政策評(píng)估法案》要求，當(dāng)前日本中央政府全部都開(kāi)展政策評(píng)估，地方政府也在逐步將政策評(píng)估引入到管理中。目前所有47個(gè)縣級(jí)政府（相當(dāng)于中國(guó)的省）、17個(gè)政令指定都市（指人口超過(guò)50萬(wàn)并在經(jīng)濟(jì)和工業(yè)上具有高度重要性的 “主要都市”）和782個(gè)（約占43%）市町村（二級(jí)行政區(qū)劃，類似于我國(guó)的市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）已開(kāi)展政策評(píng)估［3］。

1.2 政策評(píng)估系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)

日本政府的政策評(píng)估系統(tǒng)，是以各部門(mén)的自評(píng)估為基礎(chǔ)，以總務(wù)省（Ministry of Internal Affairs and Communications，MIC）評(píng)估做補(bǔ)充。MIC主要是對(duì)各部門(mén)的自評(píng)估加以指導(dǎo)并對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行檢查，同時(shí)還開(kāi)展一些涉及廣泛議題的跨部門(mén)評(píng)估活動(dòng)。各中央政府部門(mén)按照《政府政策評(píng)估法案》的要求，形成各自的自評(píng)估體系，努力推動(dòng)和提高對(duì)相關(guān)政策的評(píng)估。MIC在監(jiān)督各部門(mén)完成自評(píng)估后，要對(duì)各部門(mén)完成的政策評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析，并指出其中存在的問(wèn)題。最終，各部門(mén)自評(píng)估報(bào)告和MIC的評(píng)價(jià)報(bào)告一起提交國(guó)會(huì)。

采用以自評(píng)估為主的模式，主要是考慮到由各部門(mén)開(kāi)展自評(píng)估能夠促進(jìn)其努力改善本部門(mén)的政策，即能夠促進(jìn)以計(jì)劃為中心的管理轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方式；還具有自身評(píng)估易于發(fā)現(xiàn)管理中存在問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)；同時(shí)還考慮到，如果采用外部評(píng)估可能完成詳盡的評(píng)估難度較大等原因［4］。為了避免自評(píng)估帶來(lái)的夸大其詞，MIC給予各部門(mén)充分地指導(dǎo)，主要包括建立評(píng)估指南并促進(jìn)評(píng)估盡量基于客觀的方法、推薦了解相關(guān)政策特性的專家參與自評(píng)估等。

在MIC指導(dǎo)下，各部門(mén)順利完成了大量的政策評(píng)估工作。據(jù)MIC統(tǒng)計(jì)，2009財(cái)年各部門(mén)僅事前和事后評(píng)估就完成2645項(xiàng)，其中事前評(píng)估918項(xiàng)（183項(xiàng)為R&D計(jì)劃或項(xiàng)目），事后評(píng)估達(dá)1727項(xiàng)［5］。

1.3 基于政策結(jié)構(gòu)的多層次、多類型評(píng)估

圖1 政策結(jié)構(gòu)示意圖

在日本，繪制政策結(jié)構(gòu)是其開(kāi)展政策評(píng)估的基礎(chǔ)。圖1為政策結(jié)構(gòu)的示意圖，自上而下是對(duì)政策的逐層分解，自下而上是目標(biāo)結(jié)果的提升。從政策手段的角度看，自上而下依次是政策 （常常是4~5年規(guī)劃）、計(jì)劃和項(xiàng)目；從目標(biāo)結(jié)果的角度看，自下而上依次是產(chǎn)出、中間成效和最終成效。為了實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)政策目標(biāo)，有可能需要幾個(gè)計(jì)劃、多個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施來(lái)支撐。可見(jiàn)，政策結(jié)構(gòu)是展現(xiàn)政策（或規(guī)劃）、計(jì)劃和項(xiàng)目間相互關(guān)系，體現(xiàn)行政主體的管理目標(biāo)和途徑的重要方式。

在項(xiàng)目與政策之間通過(guò) “投入-活動(dòng)-產(chǎn)出-中間成效-最終成效”的邏輯關(guān)系相互連接。基于此邏輯模型，政策評(píng)估通常在項(xiàng)目、計(jì)劃和政策三個(gè)層面開(kāi)展。MIC為各部門(mén)提供了政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)模型，解釋了不同類型評(píng)估的對(duì)象、時(shí)間、目標(biāo)和方法［4］。如對(duì)于計(jì)劃開(kāi)展的評(píng)估為綜合評(píng)估，在計(jì)劃實(shí)施后以一些特定主題作為評(píng)估對(duì)象（在較小范圍內(nèi)的政策和政策手段），通過(guò)多方面探究政策的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)和分析相關(guān)問(wèn)題（見(jiàn)表1）。同時(shí)，MIC還針對(duì)不同評(píng)估視角，提出了相關(guān)評(píng)估問(wèn)題。如針對(duì)政策的目的和目標(biāo)，要回答“需要解決的、明確的問(wèn)題是什么？”以及 “其中是否有問(wèn)題需要政策手段加以解決？”等，以此來(lái)回答政策的必要性。

圖2 管理周期與評(píng)估的關(guān)系示意圖

1.4 評(píng)估在管理中的作用

由于開(kāi)展全面的政策評(píng)估，日本多數(shù)政府部門(mén)已采用PDCA的評(píng)估管理模式，即計(jì)劃（Plan: planning）-執(zhí)行（Do:implementation）-檢查（Check: evaluation）-行動(dòng) （Action:reflected in planning），取代了傳統(tǒng)的計(jì)劃-做-看（Plan-Do-See）、計(jì)劃-操作-評(píng)估 （Plan-Operation-Evaluation）等管理模式。PDCA管理模式有兩個(gè)明顯特點(diǎn)：一是評(píng)估被應(yīng)用于管理的各個(gè)環(huán)節(jié)；二是評(píng)估結(jié)果及時(shí)得到反饋，并在下一階段制定政策或預(yù)算時(shí)得到充分應(yīng)用，從而真正發(fā)揮利用評(píng)估改善管理的作用。

如圖2所示，無(wú)論在政策和計(jì)劃的大管理周期中，還是在項(xiàng)目的小管理周期中，在規(guī)劃階段都需要開(kāi)展事前評(píng)估、在執(zhí)行過(guò)程中要進(jìn)行中期評(píng)估、在執(zhí)行結(jié)束進(jìn)行結(jié)題評(píng)估、在實(shí)施完成后一段時(shí)間還要開(kāi)展事后評(píng)估。而且在每個(gè)評(píng)估做完后，都有反饋的環(huán)節(jié)，將結(jié)果及時(shí)提供給管理者參考和使用。

表1 MIC政策評(píng)估方法（標(biāo)準(zhǔn)模型）

評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在對(duì)政府的預(yù)算編制和政策調(diào)整產(chǎn)生影響。一方面，政府部門(mén)依據(jù)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)對(duì)不合理或不適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目或計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，并體現(xiàn)在下一財(cái)年的政府預(yù)算編制中。日本2007財(cái)年各部門(mén)開(kāi)展了1010項(xiàng)評(píng)估，其中95%已體現(xiàn)在2008財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)中［6］。2002—2009財(cái)年，各部門(mén)共有241個(gè)公共建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)評(píng)估結(jié)果被推遲或取消，涉及金額約4.1萬(wàn)億日元（約合3300億元人民幣）［5］。

另一方面，各部門(mén)還依據(jù)評(píng)估結(jié)果相應(yīng)增加、修改或取消有關(guān)政策或措施。例如，2007財(cái)年文部科學(xué)省對(duì)“建設(shè)開(kāi)放的、受本地居民信任的學(xué)校”政策進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)盡管取得了一些進(jìn)展，但是部分政策目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期程度；同年，文部科學(xué)省就對(duì)與目標(biāo)有關(guān)的《學(xué)校教育法執(zhí)行規(guī)定》和《學(xué)校教育方針》進(jìn)行了修訂，以促進(jìn)此政策的實(shí)施［7］。2009財(cái)年，日本政府各部門(mén)評(píng)估的389項(xiàng)政策中，有42%（163項(xiàng)）在當(dāng)年已得到改進(jìn)或修訂［5］。

可見(jiàn)，政策評(píng)估主要是通過(guò)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目、計(jì)劃和政策在設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，對(duì)不合理或不適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目或計(jì)劃，甚至是政策目標(biāo)加以修改，最終改善政策結(jié)構(gòu)。因此，政策評(píng)估本質(zhì)上是用于改進(jìn)行政主體的管理，特別是改善管理目標(biāo)和途徑的一個(gè)重要手段。

1.5 評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)

近些年，評(píng)估本身在導(dǎo)向性、參與性、綜合性等方面已出現(xiàn)重要發(fā)展。

當(dāng)前的評(píng)估都已是以結(jié)果為導(dǎo)向，以便適應(yīng)新的公共管理需求，即面向結(jié)果的管理。因此，在監(jiān)測(cè)和評(píng)估過(guò)程中離不開(kāi)績(jī)效測(cè)量，包括對(duì)績(jī)效指標(biāo)的測(cè)量和標(biāo)桿管理等。同時(shí)，還逐漸將自評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相互結(jié)合起來(lái)。

參與式評(píng)估（Participatory Evaluation）是近些年評(píng)估發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，已被越來(lái)越多地使用。參與式評(píng)估是指一項(xiàng)干預(yù)的利益相關(guān)方都參與到評(píng)估過(guò)程中來(lái)，主要利用評(píng)估過(guò)程進(jìn)行“學(xué)習(xí)”和內(nèi)部問(wèn)責(zé)，從而改進(jìn)實(shí)施計(jì)劃和制定政策。它與傳統(tǒng)評(píng)估最大的不同，就是讓最終應(yīng)用評(píng)估結(jié)果的人（往往是相關(guān)政策或計(jì)劃的管理者）深入?yún)⑴c到評(píng)估的過(guò)程中來(lái)，從而增加其對(duì)項(xiàng)目的了解，增進(jìn)各利益相關(guān)者之間的合作，并增強(qiáng)相關(guān)結(jié)果的及時(shí)應(yīng)用，同時(shí)還能夠提升評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量。因此，參與式評(píng)估的功能目標(biāo)由傳統(tǒng)評(píng)估的以匯報(bào)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃^(guò)程管理為主。

評(píng)估向綜合性發(fā)展，最顯著地體現(xiàn)在管理與評(píng)估間的關(guān)系更加緊密。在PDCA管理模式下，建立了從事前評(píng)估到事后評(píng)估完整的評(píng)估體系，同時(shí)結(jié)合績(jī)效測(cè)量及成效監(jiān)測(cè)等方法，將評(píng)估與制定計(jì)劃（如預(yù)算）緊密結(jié)合起來(lái)，并成為管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和手段。

2 日本政府和機(jī)構(gòu)的評(píng)估實(shí)踐

2.1 中央政府部門(mén)的自評(píng)估——以國(guó)土交通省為例

國(guó)土交通省 （Ministry of Land,Infrastructure, Transport and Tourism,MLIT）是日本中央政府11個(gè)職能部門(mén)之一，自1998年開(kāi)始進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)，最初在公共建設(shè)工程中開(kāi)展評(píng)估和再評(píng)估 （指項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中開(kāi)展的評(píng)估）。2002年，遵照《政府政策評(píng)估法案》，制訂了《國(guó)土交通省政策評(píng)估主體計(jì)劃》，擴(kuò)充了評(píng)估范圍，要求對(duì)所有的公共建設(shè)工程進(jìn)行評(píng)估。2009年，重新制訂了《國(guó)土交通省政策評(píng)估主體計(jì)劃》,其中指出國(guó)土交通省評(píng)估政策的目的是“對(duì)人民實(shí)現(xiàn)有效率、高質(zhì)量的管理”、“促進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的管理”和“對(duì)人民負(fù)責(zé)”。

圖3 國(guó)土交通省管理周期與評(píng)估的關(guān)系示意圖

國(guó)土交通省在建立的PDCA管理周期中，相應(yīng)設(shè)置了五種類型的評(píng)估活動(dòng)，分別是作為事前評(píng)估的政策評(píng)價(jià)（Policy Assessment）、作為事后評(píng)估的政策檢驗(yàn)（Policy Checkup）和政策綜合評(píng)價(jià)（Policy Review），以及在事前、執(zhí)行階段和事后都要開(kāi)展的單獨(dú)公共建設(shè)工程評(píng)估（Evaluation of Individual Public Works Projects）和單獨(dú)R&D主題評(píng)估（Evaluation of Individual Research and Development Themes）［8］（見(jiàn)圖3）。其中，政策評(píng)價(jià)是對(duì)政策績(jī)效目標(biāo)以及政策的必要性、效率和效果進(jìn)行預(yù)評(píng)估；政策檢驗(yàn)是指對(duì)照績(jī)效指標(biāo)，測(cè)定其實(shí)現(xiàn)的程度；政策綜合評(píng)價(jià)是對(duì)在實(shí)施過(guò)程中所采取措施效果的綜合評(píng)估；而單獨(dú)R&D主題評(píng)估則是在項(xiàng)目執(zhí)行前中后期，分別對(duì)研究和開(kāi)發(fā)所面對(duì)的挑戰(zhàn)加以評(píng)估。這五類評(píng)估活動(dòng)，在滿足法案要求的同時(shí)，為不同環(huán)節(jié)的管理提供了重要參考依據(jù)。

為了保證自評(píng)估的客觀性和公正性，國(guó)土交通省在開(kāi)展政策評(píng)估過(guò)程中引入了外部人員和機(jī)構(gòu)參與。部?jī)?nèi)設(shè)立了必須有8位社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人參加的政策評(píng)估會(huì)議，以便就本部政策評(píng)估體系的設(shè)計(jì)、運(yùn)行狀態(tài)和重大評(píng)估案例，聽(tīng)取專家的觀點(diǎn)和中立的意見(jiàn)。同時(shí)，針對(duì)政策評(píng)估的重要問(wèn)題，如政策績(jī)效目標(biāo)的改變，國(guó)土交通省會(huì)邀請(qǐng)開(kāi)展公共評(píng)議，聽(tīng)取更廣泛的社團(tuán)民眾意見(jiàn)。

2.2 地方政府的評(píng)估——以盛岡市為例

盛岡市是日本東北部巖手縣的行政、經(jīng)濟(jì)和文化的中心城市，在2005財(cái)年制定了該市發(fā)展的總體規(guī)劃，設(shè)計(jì)了10年的規(guī)劃目標(biāo)。總體規(guī)劃將目標(biāo)和任務(wù)逐級(jí)分解，形成了由支柱計(jì)劃、計(jì)劃、子計(jì)劃和項(xiàng)目4個(gè)級(jí)別構(gòu)成的目標(biāo)任務(wù)金字塔（見(jiàn)圖4）。總體規(guī)劃成為該市管理的規(guī)劃，依其進(jìn)行地方政府事務(wù)的管理。

盛岡市自2001年開(kāi)始開(kāi)展公共管理評(píng)估，已形成利用公共部門(mén)評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行地方政府事務(wù)管理的管理與評(píng)估模式。通過(guò)評(píng)估地方政府事務(wù)的管理是否按照總體規(guī)劃有序?qū)嵤⒃u(píng)估結(jié)果與管理資源的分配即預(yù)算相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)有效率和高質(zhì)量的地方政府管理。

盛岡市每年定期開(kāi)展評(píng)估，自4月至7月依次對(duì)上一財(cái)年全部執(zhí)行的項(xiàng)目、子計(jì)劃、計(jì)劃和政策開(kāi)展評(píng)估（見(jiàn)表2），并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)下一財(cái)年預(yù)算調(diào)整提出建議。值得注意的是，盛岡市對(duì)于項(xiàng)目、子計(jì)劃和計(jì)劃的評(píng)估，不僅考察其自身的效果，還要考慮其對(duì)上一級(jí)的貢獻(xiàn)，這樣在最終的政策評(píng)估中可以使用到各級(jí)評(píng)估的累積結(jié)果。例如，評(píng)估項(xiàng)目對(duì)子計(jì)劃的貢獻(xiàn)時(shí)，要檢查項(xiàng)目的結(jié)果與上級(jí)目標(biāo)是否一致，還需要定性描述其中的原因；評(píng)估計(jì)劃時(shí)，要確認(rèn)子計(jì)劃對(duì)計(jì)劃取得結(jié)果的貢獻(xiàn)程度。同時(shí)，在結(jié)果使用上，前一級(jí)評(píng)估的結(jié)果為后一級(jí)評(píng)估提供重要的支撐。項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果要用于子計(jì)劃的評(píng)估，計(jì)劃評(píng)估的結(jié)果要提供給政策評(píng)估參考，而政策評(píng)估的結(jié)果最終要與總體規(guī)劃及預(yù)算相結(jié)合。

圖4 盛岡市總體規(guī)劃中設(shè)立的四級(jí)任務(wù)示意圖

盛岡市2009財(cái)年評(píng)估結(jié)果顯示，根據(jù)計(jì)劃貢獻(xiàn)度評(píng)估，41個(gè)計(jì)劃中有8個(gè)計(jì)劃的績(jī)效水平較高（8分或以上，滿分10分），其中5個(gè)計(jì)劃本市發(fā)揮的作用大或較大（C1或C2，共4級(jí)C1-C4），這些是各方面都實(shí)施較好的計(jì)劃；而其他本市發(fā)揮的作用大或較大（C1或C2）的22個(gè)計(jì)劃中，有6個(gè)計(jì)劃的績(jī)效水平較低（4分或以下），說(shuō)明本市履行職責(zé)不充分，這些是下一財(cái)年可考慮優(yōu)先支持的計(jì)劃。計(jì)劃優(yōu)先度評(píng)估參考了計(jì)劃貢獻(xiàn)度評(píng)估結(jié)果，最終確定了10個(gè)2011財(cái)年優(yōu)先支持以便提高績(jī)效的計(jì)劃；其中，3個(gè)需給予巨額預(yù)算分配，7個(gè)需給予大額預(yù)算分配。相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整建議是削減31個(gè)普通計(jì)劃總經(jīng)費(fèi)的0.5%,用于增加3個(gè)最優(yōu)先支持計(jì)劃總經(jīng)費(fèi)的3%［9］。

2.3 依托評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展外部評(píng)估——以特定非盈利組織政策21為例

在日本各級(jí)政府開(kāi)展自評(píng)估的同時(shí)，根據(jù)需要也會(huì)組織開(kāi)展第三方評(píng)估 （元評(píng)估，指對(duì)評(píng)估的評(píng)估）或外部評(píng)估，以增強(qiáng)評(píng)估的客觀性、獨(dú)立性和廣泛性。第三方評(píng)估或外部評(píng)估通常是委托專門(mén)的外部評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

特定非營(yíng)利組織政策21（Specified NPO Policy 21）是一個(gè)專門(mén)從事政策評(píng)估的非營(yíng)利組織，在2001年4月成立并得到巖手縣政府的認(rèn)證。其主要申請(qǐng)并承擔(dān)政府的外部評(píng)估或第三方評(píng)估項(xiàng)目，開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)，為地方政府服務(wù)。在參考政府自評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，開(kāi)展綜合成效評(píng)估。利用公眾調(diào)查等方式，對(duì)政府的政策效果和需求等加以評(píng)估，客觀反映公眾對(duì)政府計(jì)劃或項(xiàng)目效果的觀點(diǎn)等［10］。因此，外部評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)與政府合作的方式，主要發(fā)揮在政府部門(mén)與公眾間的橋梁作用。

表2 盛岡市四級(jí)評(píng)估

目前，在日本很多地區(qū)都有這類外部評(píng)估機(jī)構(gòu)，為當(dāng)?shù)卣峁┲畏?wù)。特定非營(yíng)利組織政策21在承擔(dān)第三方評(píng)估、外部評(píng)估任務(wù)以外，還提供技術(shù)支撐，如幫助地方政府建設(shè)評(píng)估體系、培訓(xùn)評(píng)估人員等。

3 對(duì)我國(guó)科技評(píng)估的啟示

3.1 全面認(rèn)識(shí)評(píng)估的作用，提高評(píng)估意識(shí)

評(píng)估在日本各級(jí)政府的管理中廣泛開(kāi)展。日本政府評(píng)估目的主要包括三個(gè)方面：即通過(guò)對(duì)現(xiàn)行政策、計(jì)劃、項(xiàng)目的評(píng)估，改進(jìn)管理，提高管理水平和效率，進(jìn)一步完善政策；向公眾說(shuō)明政府責(zé)任和義務(wù)完成的情況；參與評(píng)估的各方相互學(xué)習(xí)，增長(zhǎng)新的知識(shí)。

日本總務(wù)省負(fù)責(zé)監(jiān)督各部門(mén)的評(píng)估，并在各政府部門(mén)提交自評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面評(píng)估。最后的評(píng)估結(jié)果匯報(bào)到國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)據(jù)此對(duì)各部門(mén)預(yù)算進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，包括取消項(xiàng)目和調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算等。因此，評(píng)估是日本政府形成預(yù)算分配方案的基礎(chǔ)。政府各部門(mén)也通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行自評(píng)估，進(jìn)一步完善政策，解決管理中存在的問(wèn)題，這促使政府管理模式從以計(jì)劃為中心向面向結(jié)果的模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

我國(guó)目前的科研計(jì)劃和項(xiàng)目管理還是普遍重視立項(xiàng)，過(guò)程管理是薄弱環(huán)節(jié)，也缺少?gòu)?qiáng)有力的管理手段。我國(guó)有關(guān)部門(mén)已開(kāi)展的科技評(píng)估活動(dòng)仍主要集中在科技項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審、驗(yàn)收和成果鑒定等管理環(huán)節(jié)。計(jì)劃評(píng)估方面，1994年科技部科技評(píng)估中心（國(guó)家科技評(píng)估中心）開(kāi)始了實(shí)踐與探索，開(kāi)展了“八五”攻關(guān)計(jì)劃的綜合評(píng)估、863計(jì)劃十年和十五的執(zhí)行評(píng)估、973計(jì)劃評(píng)估等評(píng)估工作［2］；自2009年以來(lái)財(cái)政部、發(fā)改委和科技部三部門(mén)每年都組織開(kāi)展重大專項(xiàng)的督查評(píng)估工作，這些評(píng)估活動(dòng)為推動(dòng)科技計(jì)劃的順利實(shí)施發(fā)揮了一定作用。但是，總體而言，我國(guó)科技評(píng)估所發(fā)揮的作用仍比較有限。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，充分介紹國(guó)外相關(guān)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，提高對(duì)評(píng)估的全面認(rèn)識(shí)和對(duì)其作用的全面理解，努力使評(píng)估成為科技管理的一個(gè)強(qiáng)有力工具。

3.2 制定相應(yīng)法律法規(guī)，強(qiáng)化制度建設(shè)

日本政府有比較完善的評(píng)估法律體系，2001年日本出臺(tái)的《政府政策評(píng)估法案》，不但對(duì)開(kāi)展評(píng)估的責(zé)任主體、其必須開(kāi)展的政策評(píng)估內(nèi)容做出規(guī)定，對(duì)于結(jié)果的使用也提出了明確要求，從而全面保障了評(píng)估的執(zhí)行與效果。日本各政府部門(mén)大多采用PDCA管理模式，依照《政府政策評(píng)估法案》的要求，將評(píng)估與管理緊密結(jié)合，通過(guò)對(duì)必要性、效果、效率等內(nèi)容評(píng)估，及時(shí)跟蹤相關(guān)政策的執(zhí)行情況，并將評(píng)估結(jié)果適當(dāng)反映在相關(guān)政策的調(diào)整之中。

科技部作為我國(guó)主管科技的管理部門(mén)，先后頒布了 《科技評(píng)估暫行管理辦法》（國(guó)科發(fā)計(jì)字（2000）588號(hào)）和《科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)辦法（試行）》（國(guó)科發(fā)基字（2003）308號(hào)），對(duì)科技評(píng)估的對(duì)象、內(nèi)容和方法等提出了一些要求。此外，科技部（含原國(guó)家科委）單獨(dú)或聯(lián)合其他部委出臺(tái)涉及科技評(píng)估的文件已達(dá)20多個(gè)，部分地方和行業(yè)的科技主管部門(mén)也出臺(tái)了相應(yīng)的科技評(píng)估文件［2］。但是，我國(guó)目前還沒(méi)有專門(mén)的評(píng)估立法，這使我國(guó)的評(píng)估活動(dòng)缺乏權(quán)威性和效力，并在一定程度上對(duì)評(píng)估的開(kāi)展和質(zhì)量也產(chǎn)生影響。為了促進(jìn)科技評(píng)估工作真正成為科技管理必不可少的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)考慮在實(shí)踐的基礎(chǔ)上完善相關(guān)評(píng)估制度。盡快制定有強(qiáng)制力的科技評(píng)估法令，特別是要對(duì)評(píng)估結(jié)果的使用提出要求，并借此帶動(dòng)我國(guó)科技評(píng)估的制度建設(shè)。

3.3 加快推進(jìn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系建設(shè)

日本政府有著比較完整的評(píng)估系統(tǒng)，總務(wù)省以及政府各部門(mén)都設(shè)有專門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。為了使各部門(mén)有效規(guī)范地開(kāi)展自評(píng)估，減少隨機(jī)性，總務(wù)省建立了評(píng)估指南和客觀公正的評(píng)估方法以及可量化的評(píng)估指標(biāo)。各部門(mén)制定各自的評(píng)估程序，根據(jù)各自的政策特點(diǎn)建立評(píng)估專家隊(duì)伍增加評(píng)估的透明性，還允許公眾進(jìn)行評(píng)議。通常各行政主體，根據(jù)分析自身政策結(jié)構(gòu)（規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目等不同層次管理任務(wù)的邏輯結(jié)構(gòu)）的評(píng)估需求，建立相應(yīng)層次的評(píng)估類型，并使各層次的評(píng)估相互關(guān)聯(lián)，從而形成有效的評(píng)估體系。

目前，我國(guó)有關(guān)的評(píng)估制度中，對(duì)于微觀層次（如項(xiàng)目）的評(píng)估要求規(guī)定較具體，而對(duì)中宏觀層次（如領(lǐng)域、計(jì)劃、規(guī)劃、政策等）的評(píng)估缺乏明確要求，尚未形成定期和系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。盡管部分管理文件中提出了定期開(kāi)展評(píng)估的要求，但是缺少對(duì)時(shí)間和程序上的安排，也沒(méi)有檢查和監(jiān)督機(jī)制，造成評(píng)估活動(dòng)往往是“一事一議”，難以落實(shí)文件規(guī)定。為了強(qiáng)化科技計(jì)劃管理、發(fā)揮評(píng)估作用，建議借鑒日本政府政策評(píng)估體系，盡快建立我國(guó)主要科技計(jì)劃（973計(jì)劃、863計(jì)劃、支撐計(jì)劃和重大專項(xiàng)）的監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系：制定科技計(jì)劃評(píng)估的5年規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立詳細(xì)的科技計(jì)劃評(píng)估指南，包括繪制結(jié)構(gòu)模型、根據(jù)管理需要確定各層次的評(píng)估內(nèi)容、完善評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估流程，建設(shè)適合評(píng)估需要的數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)并完善基線數(shù)據(jù)等。

3.4 加強(qiáng)評(píng)估能力建設(shè)

日本從中央政府各部門(mén)到地方政府的各個(gè)部門(mén)都有專門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立了各自的評(píng)估專家隊(duì)伍，而且有許多大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估研究，并作為第三方承擔(dān)政府委托的評(píng)估工作。

同時(shí)，隨著傳統(tǒng)評(píng)估向參與式評(píng)估的發(fā)展，管理人員、任務(wù)承擔(dān)者等各利益相關(guān)方，通過(guò)深入地參與評(píng)估過(guò)程，加深了對(duì)評(píng)估的認(rèn)識(shí)，評(píng)估能力也得到很大提升。

當(dāng)前，我國(guó)多個(gè)部委和大部分省市都建立了科技評(píng)估機(jī)構(gòu)，為各類科技評(píng)估活動(dòng)提供了重要支撐，但也存在著全國(guó)科技評(píng)估隊(duì)伍發(fā)展不平衡、開(kāi)展業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)能力不足、評(píng)估手段和方法相對(duì)落后等問(wèn)題。為了更充分發(fā)揮專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，建議加大對(duì)其培養(yǎng)和扶持力度，加強(qiáng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)間的交流與合作，提升整個(gè)科技評(píng)估行業(yè)從業(yè)人員的能力和技術(shù)水平。同時(shí)，建議積極開(kāi)展針對(duì)科技管理人員的評(píng)估知識(shí)培訓(xùn)，在科技計(jì)劃評(píng)估過(guò)程中探索使用參與式評(píng)估，使各環(huán)節(jié)的科技管理人員都能參與到評(píng)估中來(lái)，提高評(píng)估過(guò)程中各參與方的能力和作用。

3.5 充分利用評(píng)估結(jié)果

日本政府高度重視評(píng)估結(jié)果的利用，各部門(mén)都在利用評(píng)估結(jié)果提高政策和項(xiàng)目管理水平，而且必須將評(píng)估結(jié)果于每年的6月向國(guó)會(huì)報(bào)告 （每年4月開(kāi)始評(píng)估工作），國(guó)會(huì)7月將評(píng)估結(jié)果反映到政策制定和預(yù)算申請(qǐng)中 （每年8月開(kāi)始討論下一年的預(yù)算申請(qǐng)，12月確定下一年的預(yù)算計(jì)劃）［4］。

為了增加評(píng)估的透明性，日本政府2010年5月專門(mén)制定了《有關(guān)政策評(píng)估信息的發(fā)布指南》，指導(dǎo)有關(guān)評(píng)估信息、數(shù)據(jù)的使用及評(píng)估會(huì)議向公眾開(kāi)放等事項(xiàng)，進(jìn)一步促進(jìn)政策評(píng)估相關(guān)信息的發(fā)布。

目前，我國(guó)大多數(shù)已完成的科技評(píng)估報(bào)告擴(kuò)散范圍較小，多數(shù)并不公開(kāi)。同時(shí)，由于缺乏對(duì)評(píng)估結(jié)果使用的要求，評(píng)估發(fā)現(xiàn)和建議對(duì)于改進(jìn)科技計(jì)劃管理所發(fā)揮的作用通常較小。隨著我國(guó)科技計(jì)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估體系的建立、完善以及相關(guān)工作的深入和規(guī)范，可考慮將評(píng)估結(jié)果作為重要依據(jù)，建立評(píng)估結(jié)果與計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整的掛鉤機(jī)制。并逐步建立評(píng)估信息公開(kāi)機(jī)制，根據(jù)不同科技計(jì)劃的特點(diǎn)，形成內(nèi)部管理和外部公開(kāi)版本的評(píng)估報(bào)告，將可公開(kāi)的評(píng)估信息對(duì)公眾發(fā)布，由公眾監(jiān)督和評(píng)議。

［1］陳小浪.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用推進(jìn)科技評(píng)估管理［J］.科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2003，13（9）：102-103.

［2］歐陽(yáng)進(jìn)良，張俊清，李有平.我國(guó)科技評(píng)估與評(píng)價(jià)實(shí)踐的分析與探討［J］.中國(guó)科技論壇，2010，（5）：5-8.

［3］Iwate Prefectural University.The Overview of Administrative Evaluation in Japanese Local Government［R］.Japan:Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.0301A-4.

［4］Administrative Evaluation Bureau Ministry of Internal Affair and Communications.Introduction to the State Policy Evaluation System［R］.Japan:Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.0225A-5,6.

［5］Ministry of Internal Affair and Communications.Diet Report on the Status of Policy Evaluation in Fiscal 2009 （summary）［EB/ OL］.http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/hyouka/seisaku_n/pes.html,2011-06-08.

［6］Ministry of Internal Affair and Communications.What is “Policy Evaluation”［EB/OL］.http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/hyouka/seisaku_n/pes/introduction_1.pdf,2011-06-08.

［7］Ministry of Internal Affair and Communications.Annual Report on Policy Evaluation in FY2007（Summary）［EB/OL］.http://www. soumu.go.jp/main_sosiki/hyouka/seisaku_n/pes.html,2011-06-08.

［8］Ministry of Land,Infrastructure,Transport,and Tourism.Policy Evaluation at the Ministry of Land,Infrastructure,Transport,and Tourism［R］.Japan:Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.0225B-7.

［9］Morioka City Office.Public Sector Evaluation for Morioka City［R］.Japan:Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.0301B-P14.

［10］Specified Non-profit Organization Policy 21.Civic Meaning of Administrative Evaluation,and Policy Evaluation by Citizens［R］. Japan:Forum on Institutionalization of Evaluation Systems in Asia and Africa,2011.0301C-6.

The System and Practice of Japanese Policy Evaluation and Its Enlightenments to the S&T Evaluation of China

Pang Yu1，Cui Yuting2
（1.National Center for Science and Technology Evaluation,MOST,Beijing 100081，China; 2.National Science and Technology Major Project Office,MOST,Beijing 100038，China）

Japan has been entirely implementing policy evaluation since 2002.It has formed the integrated system of policy evaluation at present.This article introduces the institutionalization and models of Japanese government’s policy evaluation,and its function for management.Considering with the practices of Japanese’central government,local government and evaluation organizations,we conclude that Japanese policy evaluation is essentially an important measure for enhance the administrators’management,especially to improve the management’s targets and approaches.Furthermore,as to the current S&T evaluation（mainly about S&T program evaluation）of China,we give some suggestions including overall understanding of the evaluation’s functions,strengthening the evaluation system,etc.

Policy evaluation;Science and technology evaluation

日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)培訓(xùn)與對(duì)話計(jì)劃（JICA TRAINING AND DIALOGUE PROGRAMS）項(xiàng)目（J10-04145）。

2011-08-10

龐宇（1977-），女，北京人，博士，助理研究員；研究方向：科技評(píng)估與科技管理。

F204

A

（責(zé)任編輯 遲鳳玲）