論我國地方區(qū)域立法

□ 涂青林

近幾年，針對國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟的興起，國家作了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》等區(qū)域規(guī)劃，以推動區(qū)域治理和區(qū)域發(fā)展。經(jīng)濟基礎和區(qū)域治理的深刻變革必然要求法制的回應。在當前國家相應法制供給不足的情況下，必然呼喚地方區(qū)域立法。本文在論證區(qū)域立法必然性、必要性和考察其國內(nèi)外現(xiàn)狀的基礎上，對我國地方區(qū)域立法的基本原則、主要內(nèi)容和實現(xiàn)途徑等進行探尋。

一、區(qū)域立法的必然性和必要性

區(qū)域立法是指對一國特定區(qū)域內(nèi)跨地級以上行政區(qū)（以下簡稱跨界）的經(jīng)濟社會發(fā)展或公共事務管理所實施的立法活動。其目的是促進區(qū)域整體發(fā)展、欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)或跨界公共事務管理，其結果是制定適用特定地域范圍的區(qū)域性法規(guī)。按其內(nèi)容，可分為綜合性區(qū)域性法規(guī)和專項性區(qū)域性法規(guī)。因國家尚未制定綜合性區(qū)域性法規(guī)，專項性區(qū)域性法規(guī)制定也很少，當前該類立法多由地方實施，即地方區(qū)域立法，主要以綜合性區(qū)域規(guī)劃及其實施的保障為立法素材，具有先行性、創(chuàng)新性、區(qū)域性和保障性。

（一）區(qū)域一體化發(fā)展，必然對法制供給提出新需求

新制度經(jīng)濟學理論認為，法律是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生要素，是降低市場運行成本的正式規(guī)則。區(qū)域發(fā)展中存在一些亟須解決的問題，尤其是區(qū)域經(jīng)濟溢出行政區(qū)經(jīng)濟所產(chǎn)生的矛盾,如區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的同質(zhì)化導致整體布局不優(yōu)、重復建設和惡性競爭，市場機制無法解決，為地方區(qū)域立法的應運而生提供了現(xiàn)實基礎。

（二）地方立法的時代性和先行性，必然催生地方區(qū)域立法

如梅因所言，繼擬制、衡平手段，立法是法律適應社會變遷的最后手段[1]。對因跨界而產(chǎn)生的公共管理新問題，尤其是區(qū)域治理與行政區(qū)行政的矛盾,如環(huán)境污染治理等跨界公共事務管理，現(xiàn)有行政管理手段和區(qū)域規(guī)劃這一新手段均難于解決，亟須通過地方區(qū)域立法提供順應時代的行政運作法律制度。

（三）實施地方區(qū)域立法，為區(qū)域一體化發(fā)展提供法制保障

地方區(qū)域立法是地方立法內(nèi)容與形式的變革與發(fā)展，通過以區(qū)域整體利益的促進與共享為法益目標和以問題為中心構建法律制度，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的法治，能動地促進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化進程。

二、區(qū)域立法的理論與實踐考察

（一）域外

區(qū)域立法的目的，是促進特定區(qū)域整體發(fā)展或跨界公共事務管理。如德國制定了《改善區(qū)域經(jīng)濟結構的共同任務法》（1969年）；日本制定了《國土綜合開發(fā)法》（1950年）（區(qū)域發(fā)展的根本法）、《北海道開發(fā)法》（1955年）和《控制首都圈市區(qū)工廠等新建法》（1959年）等。

區(qū)域立法的模式，包括區(qū)域立法和區(qū)域規(guī)劃關系的處理，德國和日本采取統(tǒng)一立法模式，在中央與地方關系法定的基礎上，區(qū)域立法由中央統(tǒng)一實施，并對區(qū)域規(guī)劃編制及其實施進行法治化，如德國制定了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》（1965年）。美國采取分散立法模式，注重促進區(qū)域整體發(fā)展,僅在單行法律中對流域規(guī)劃、都市圈規(guī)劃等進行附帶性規(guī)定。如《田納西河流域管理法》（1933年）是針對田納西河流域進行綜合治理和經(jīng)濟開發(fā)的立法，同時也規(guī)定了該流域規(guī)劃的編制與實施程序。

區(qū)域立法的重點，是對區(qū)域治理制度的設計。德國規(guī)定區(qū)域規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)，通過聯(lián)邦與州之間的部長會議這一法定機制實現(xiàn)；日本《地方自治法》規(guī)定，地方政府之間可設立協(xié)議會等協(xié)調(diào)機構和簽訂合作協(xié)議來處理跨界事務；美國采用州際協(xié)議制度處理跨界事務管理。

（二）國內(nèi)

綜合性區(qū)域性法規(guī)主要有四個，均為地方立法:《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》（2006年）（以下簡稱《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施條例》）；《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2008年）；《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》（2009年）；《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》（2011年）（以下簡稱《珠三角改革發(fā)展保障條例》）。

對地方區(qū)域立法，國內(nèi)主要有兩種理論觀點：

一是區(qū)域法制協(xié)調(diào)論。有學者認為，基于區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃、利益主體和中央與地方的職責分工不變?yōu)榍疤幔荒苤\求地區(qū)性多元法制的協(xié)調(diào)，其法律機制為行政協(xié)議制度和磋商溝通機制[2]。

二是區(qū)域共同行政立法論。有學者提出，可成立區(qū)域行政立法委員會這一地方政府聯(lián)合立法機構，制定區(qū)域共同規(guī)章，構建地方行政立法新模式[3]。

三、地方區(qū)域立法的基本原則

區(qū)域立法基本原則,是指區(qū)域立法所應遵循的指導思想和準則，除遵守地方立法“不抵觸、有特色、可操作”等一般原則,還應具有自身的準則。

（一）利益促進與補償原則

利益促進是科學發(fā)展觀在地方區(qū)域立法的體現(xiàn)，要求促進區(qū)域經(jīng)濟的整體、增量發(fā)展。利益補償則是法律公平正義精神在區(qū)域的實現(xiàn)，如區(qū)域生態(tài)補償和基本公共服務均等化等。

（二）改革創(chuàng)新與法制協(xié)調(diào)原則

區(qū)域立法具有先行性，要順應社會變遷和鞏固改革創(chuàng)新的經(jīng)驗與成果。同時，在中國特色法律體系已經(jīng)形成的形勢下，改革創(chuàng)新及其重要手段的先行先試，亦應遵循法治主義。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，改革創(chuàng)新可在局部地區(qū)和單位試點，成熟后可制定地方性法規(guī)，這實際確定了政府改革創(chuàng)新的法律邊界——遵循法律優(yōu)先原則、比例原則和信賴保護原則等行政法治原則。

（三）科學轉化與區(qū)域特色原則

區(qū)域立法不僅體現(xiàn)為所制定法規(guī)適用范圍的區(qū)域性等形式特征，其內(nèi)容還應緊扣區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實課題。如廣東省以促進珠三角一體化和湖南省以建設“兩型”社會為立法宗旨，構建跨界管理的協(xié)調(diào)機制，將區(qū)域規(guī)劃轉化入法。

四、地方區(qū)域立法的主要任務和內(nèi)容

（一）地方區(qū)域立法的任務

區(qū)域規(guī)劃是特定行政機關以跨界的經(jīng)濟區(qū)域為對象編制的行政規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展的藍圖描繪，具有預測性、或然性、導向性，即“向前看”的特點；制定前要吸納民意、制定后應向社會公開，但對公民、法人和其他組織只具有間接影響力；是區(qū)域內(nèi)地方政府的行動指南，具有內(nèi)部約束力，但未經(jīng)上一級或同級人大通過的區(qū)域規(guī)劃沒有法律效力。地方區(qū)域立法的結果是制定特定地方性法規(guī)，通過設定主體的權利義務對既有社會關系進行調(diào)整，具有權威性、強制性和穩(wěn)定性，即“向后看”的特點。

因此，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法兩者的概念、性質(zhì)、特點和效力具有明顯的區(qū)別。但兩者在價值目標和規(guī)范政府行為等層面，存在契合點。我國區(qū)域發(fā)展采取區(qū)域規(guī)劃先行方式，但區(qū)域規(guī)劃制訂后，僅依賴政府內(nèi)部約束難以保障其有效實施，且其自身亦應入法，這就是區(qū)域立法的邏輯起點。正確把握區(qū)域規(guī)劃的精神、目標、內(nèi)容及其保障機制，并轉化為法規(guī)的價值目標和可操作的法律制度，即法律上的責權利范疇，是地方區(qū)域立法的主要任務。

（二）地方區(qū)域立法的內(nèi)容

當前地方區(qū)域立法的主要任務決定了其內(nèi)容，即區(qū)域規(guī)劃實施的保障性法律制度創(chuàng)設，尤其是行政運作制度等區(qū)域治理制度。其動因，是解決區(qū)域內(nèi)各自為政的行政區(qū)體制滯后于區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展問題。

1.縱向行政運作制度

（1）組織協(xié)調(diào)制度。一是組織管理制度。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，各級政府要制訂實施規(guī)劃的年度計劃并報上級政府備案。二是行政協(xié)調(diào)制度。包括協(xié)調(diào)機構設立（是否專設，則應根據(jù)區(qū)域?qū)嵡榭剂浚┖蛥f(xié)調(diào)會議制度，以有效解決區(qū)域內(nèi)橫向政府之間協(xié)作難的問題。如《珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施條例》規(guī)定，設立規(guī)劃管理辦公室這一專門常設機構，對跨行政區(qū)域重要事項進行管理與協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)會議包括政府間聯(lián)席會議和專題會議兩種形式。

（2）爭議解決制度。有人主張借鑒域外經(jīng)驗通過體制改造，將政府間爭議納入司法審查范圍，這顯然不符合當前我國憲政體制和司法現(xiàn)實。此外，我國的仲裁制度主要適用于私法領域。本文認為，行政途徑解決機制較符合當前實際，即通過區(qū)域內(nèi)共同的上一級政府調(diào)處來解決下一級政府之間的爭議。

（3）績效考評制度。政府績效考評制度是考評主體按照考評指標體系和程序,對政府履行職責的表現(xiàn)所進行的客觀、公正評價。地方區(qū)域立法可從考評多元化主體、標準、程序和監(jiān)督等方面進行具體制度建構。

（4）行政問責制度。公務員法和行政監(jiān)察法規(guī)定了行政問責制度，但未規(guī)定具體情形，實踐中難于操作。地方區(qū)域立法可在規(guī)定行政績效考核制度的基礎上，援引上述兩法構建具體的責任制度。如《珠三角改革發(fā)展保障條例》規(guī)定，對實施區(qū)域規(guī)劃連續(xù)兩年考核不合格的，可責令地方政府主要領導辭職。

（5）利益補償權制度。利益補償權的理論基礎。佩魯?shù)摹霸鲩L極”、弗里德曼的“中心——外圍”等理論，均證明市場機制不能自動縮小區(qū)域內(nèi)各地發(fā)展差距，反而會擴大差距。區(qū)域經(jīng)濟一體化以產(chǎn)業(yè)合理布局等區(qū)域合作為前提。產(chǎn)業(yè)合理布局基于各地產(chǎn)業(yè)的分工與合作，必然造就區(qū)域內(nèi)的受益方和受損方，按照法律損害賠償和校正正義理論，應對利益受損方予以合理補償，這也是區(qū)域合作的基礎。

利益補償權的界定。各級政府是當?shù)乩娴漠斎淮恚蚨彩抢嫜a償?shù)臋嗬黧w或義務主體。利益補償權的客體是一種可通過發(fā)展實現(xiàn)的特定利益。利益補償?shù)那疤崾请p方的義務履行，如生態(tài)保護區(qū)應禁止發(fā)展污染項目，履行義務后則應獲得利益補償權。其救濟途徑一般為爭議雙方共同的上一級政府調(diào)處這一行政解決途徑。

利益補償權的實現(xiàn)。可借鑒德國立法經(jīng)驗,縱向的利益補償，由上級政府對特定主體專項撥款和稅收返還等方法實現(xiàn)；橫向的利益補償，德國以人均稅收為基準，我國地方區(qū)域立法可探索以人均收入、經(jīng)濟增益和發(fā)展貢獻等為參數(shù)，設定科學的補償基準，通過以上級政府財政部門為介質(zhì)的、橫向的直接財政轉移支付,或者地區(qū)間項目合作、產(chǎn)業(yè)與勞動力“雙轉移”等間接方式實現(xiàn)。

2.橫向行政運作制度

其內(nèi)在機理，是行政管理應順應區(qū)域發(fā)展，從目前科層結構的“命令與服從”這一縱向管理模式，轉變?yōu)橐詸M向政府間合作與自律機制為基礎、縱橫向管理有機統(tǒng)一這一區(qū)域治理模式。

（1）政府間溝通協(xié)商制度。該制度是區(qū)域內(nèi)橫向的各級政府，以協(xié)作機構和協(xié)作會議制度為法定化平臺，直接進行溝通、協(xié)商、管理和決策，以促進區(qū)域合作的法律協(xié)調(diào)機制。

（2）政府間合作協(xié)議制度。政府間合作協(xié)議是區(qū)域內(nèi)橫向政府間為實現(xiàn)區(qū)域合作,在平等協(xié)商和合意基礎上簽訂的民主協(xié)議,是當前區(qū)域治理中出現(xiàn)的行為機制，但在國家層面還未法律化。地方區(qū)域立法可規(guī)定其締約主體、內(nèi)容、程序、責任和效力等具體制度。

（3）信息共享制度。信息不對稱不僅是造成市場失靈的重要因素，也是制約政府間合作、行政公開和公民知情權實現(xiàn)的障礙。政務信息共享制度，地方區(qū)域立法可從主體、行為和責任三個方面構建。如借鑒美國首席信息官制度，明確信息開發(fā)和管理主體制度。

五、地方區(qū)域立法的途徑

（一）把握域情，科學轉化

正確把握區(qū)域?qū)嵡椋磪^(qū)域發(fā)展的目標和問題所在，對區(qū)域規(guī)劃實施科學轉化，是地方區(qū)域立法的重要環(huán)節(jié)。如湖南省以促進長株潭城市群建設“兩型社會”為立法宗旨、區(qū)域主體功能區(qū)管制制度設計為內(nèi)容。由此，既可避免把地方性法規(guī)變成區(qū)域規(guī)劃的附庸和解說，也可防止把地方性法規(guī)和區(qū)域規(guī)劃變成“兩張皮”，發(fā)揮不了地方區(qū)域立法應有的法制保障作用。

（二）積極借鑒，合理吸收

如《珠三角改革發(fā)展保障條例》借鑒美國的州際協(xié)議制度，在國內(nèi)地方立法中，首次構建了政府間合作協(xié)議及其爭議解決制度。

（三）大膽探索，構建地方區(qū)域立法新模式

按照立法主體和法規(guī)適用范圍是否跨省，地方區(qū)域立法主要有兩類模式：一類是省級區(qū)域立法模式，如廣東省和湖南、湖北省的實踐。另一類是跨省區(qū)域立法模式。其立法前提需突破國家立法體制或創(chuàng)設一種需國家確認的、新的法律制度，目前尚停留在探討階段。該類模式又可分為兩種類型：長三角地區(qū)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)型，承認地方對跨省立法權限的不足，主張創(chuàng)設行政協(xié)議這一新的法律制度以促進區(qū)域內(nèi)政府間合作；東北地區(qū)的區(qū)域共同立法型，有關學者和當?shù)亓⒎▽崉战缭嶙h制定區(qū)域共同規(guī)章。

對于省級區(qū)域立法模式建構，可把握立法宗旨定位，從立法內(nèi)容和形式方面進行創(chuàng)新。如廣東省探索建構了“有機轉化”型地方區(qū)域立法模式——將區(qū)域規(guī)劃的精神與目標等科學轉化為法律的責權利范疇、形式上體現(xiàn)為軟硬法相融合的“融合法”特征。

對于跨省區(qū)域立法模式，可探索建構“區(qū)域示范法+區(qū)域法制協(xié)調(diào)”這一“雙層”機制。即立足省級立法權限，借鑒美國示范法制度的有益經(jīng)驗，“通過制定示范法，由各法域借鑒或采納同樣的法律文本的方式來漸進地推動法律的統(tǒng)一化”[4]，由區(qū)域內(nèi)各省共同制定促進區(qū)域發(fā)展的《區(qū)域示范法》，再結合各自省情，以“區(qū)域示范法”為文本，通過地方立法途徑轉化為相關省的地方性法規(guī)；同時，建立省際法制協(xié)調(diào)機制，保障法規(guī)在區(qū)域?qū)嵤┑膶嵸|(zhì)公平。

注釋：

[1]【英】亨利·薩姆奈·梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹譯，中國科學社會出版社2009年12月版。

[2]葉必豐：《長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，載《上海交通大學學報》(哲學社會科學版)2004年第6期。

[3]王春業(yè)：《論經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政立法一體化及其路徑選擇》，載《中南民族大學學報》(人文社會科學版)，2009年11月第29卷第6期。

[4]曾濤：《示范法比較研究——以公約為視角》，載《武大國際法評論》2004年第1期。