以權利確認為主導的成果分享與成本分攤方式
——轉型后期成果分享及成本分攤的新思路

徐 彬，彭賢則

（湖北工業大學經濟與政法學院，武漢430068）

以權利確認為主導的成果分享與成本分攤方式
——轉型后期成果分享及成本分攤的新思路

徐 彬，彭賢則

（湖北工業大學經濟與政法學院，武漢430068）

經濟轉型實質是利益關系的調整。通過一系列調整，我國轉型和發展的收益被快速分享，成本被分擔，但同時也出現了成果分享不均和成本分攤不合理的現象。轉型后期，必須修正“放權讓利”的轉型思路，以權利確認為根本，補償在前期轉型中權益相對受損的群體、地域和產業，增加其話語權；改變成本分攤上欺軟避硬的習慣做法，通過制度創新，讓在前期轉型中獲利相對較多的群體、地域和產業分擔更多的成本，使成果分享和成本分攤的效率性和公正性契合起來。

經濟轉型；成果分享；成本分攤；放權讓利；話語權；權利確認

目前，我國經濟轉型成本分攤的主體結構、區域及產業分布不合理，矛盾在特定的主體、區域和產業內纏結起來。轉型后期，轉型成果分享和成本分攤既要解決歷史遺留問題，更要著眼長遠。超越物質補償和臨時性補貼為主的淺層次成果分享方式，建立健全以權利補償為核心的成果分享和成本分攤機制是當務之急，也是從根本上解決成本分攤不公現象的制度設計。為了實現以上目標，需要進行一系列制度創新。

一、放權讓利：從行政性到經濟性

“放權讓利”一直是我國經濟體制轉型的基本思路。從家庭聯產承包責任制（1979）到“包干到戶”（1980）；從擴大企業自主權（1979-1982）到實施“利改稅”（1983-1986）；從轉換企業經營機制（1987-1991）到建立現代企業制度（1992-），改革不斷向縱深推進。通過改革，農村權責利關系得到明晰，農民的勞動與所得直接對應起來，極大地調動了農民的積極性；企業的自主權擴大，職工的收入水平大幅度提高。通過“分稅制”（1994）改革，中央政府與地方政府的權利邊界清晰起來，地方政府獲得了比較穩定的財權。

從轉型成本的角度考量，以上改革思路的共同效果是，這些措施及時、直接地讓民眾分享到轉型與發展成果，因而最大限度地減少了改革的阻力，降低了改革的實施成本；同時，改革也激活了企業和勞動者的積極性，為經濟發展提供了原動力。然而，轉型后期，放權讓利的改革思路發生了變異——收權攬利、與民爭利的現象時有發生，甚至成為部分政策的基點。“新三座大山”（醫療、教育與住房）的形成與改革思路的偏失不無關系。

1992年，我國按照市場化的方向推進醫療衛生體制改革，在“國退民進”的鼓噪下，許多公立醫院被拍賣，政府的財政負擔著實減輕了，部分實現了醫療衛生體制改革的初衷；隨后，衛生部確立了醫藥分業的原則（2000），意欲壓降居高不下的藥價（這正是民眾的期盼）。然而，改革的實際效果是：看病難、看病貴的問題同時凸顯出來，醫療衛生體制改革與民眾的呼聲背離甚遠，至此政府不得不宣布醫療衛生體制改革失敗。

同樣，在“教育產業化”的導向下，上學難的問題得以緩解，但上學貴、上好學校難的問題依然十分突出，教育產業化對教育理念、教育結構和辦學質量的負面沖擊，至今依然難以消除。

從啟動住房制度改革以來，政府多次推出抑制房價過快上漲的措施，但房地產價格持續走高的趨勢并沒有被撼動。由于房地產價格上漲與緩解地方政府財政困局存在正向相關性，因此，可以推斷，在政府角色缺位的情況下，單純地打擊“炒房團”，抑制的就不僅僅是房價，而且會從根本上打擊房地產市場，進而危及我國金融體系的安全性。

表面看來，醫療、教育、住房制度改革是政府放棄大包大攬做法的結果，實際上，在政府角色轉換不徹底，相關的監控措施不到位的情況下，“放權”的實質是政府假定市場是萬能的，進而將政府不愿意做的事情完全交給市場；“讓利”演化成了市場主體對民眾的無限制的剝削。正因為如此，對大多數民眾而言，在轉型之初獲得的收益被畸高的醫療、教育和房價所吞噬，相當多民眾在“新三座大山”的壓迫下，生計艱難，更無法發展。

造成以上現象的原因，除了過度市場化導致價格失控外，長期以來，“放權讓利”的改革始終沒有走出行政性分權的老路才是根本原因。

行政性分權的邏輯錯誤在于假定權利本來是屬于政府的，因此，分權及放權的改革思路由政府決定，政府的偏好決定了下放權利的范圍和大小。這種認識體現在轉型實踐中就是，政府將無關緊要的權利下放下去，重要權利截留下來并被“標價”出售①。如果需要，企業必須從政府手中高價購買，從而衍生出嚴重的行政腐敗，上世紀90年代初嚴重的腐敗現象與此不無關系。

由于行政性分權只是解決了“條條”與“塊塊”的問題（孫冶方，1961），②是“希爾曼分權-Ⅱ模式”（將權力下放到下一級政府）在中國的實踐③。因此，這種改革并沒有觸及到我國經濟體制的深層結構。在轉型后期，不得不走出行政性分權的老路，倡導經濟性分權的改革思路。經濟性分權是要推行“希爾曼分權-Ⅰ模式”——即將權力直接下放給企業。這就要求政府在歸還企業一切權力的同時，擔當起公共服務和社會管理的職能，使企業成為獨立的經濟主體，同時又在政府的監控下從事生產和經營活動。政府為企業服務是無償的，是由政府的職能決定的。

二、權益補償：從經濟補償到“話語權”確認

轉型的實質就是權利結構的調整，贖買和給付權利是權利結構調整的具體方式，是近似的權利“交易”過程，在權利交易過程中，對權利受損者進行補償是必須的。補償的方式有經濟補償和“話語權”確認兩種。

利用經濟補償的手段尋求利益受損者對轉型的理解和支持，這曾經是一條重要的經驗。如，提高糧食價格與增加城市職工糧價補貼并行；1984-1989年的價格“雙軌制”，減少了政府官員制度內的權力與收益，同時，又通過巨大的價格差，為官員在制度外尋求經濟補償（“官倒”是典型的形式）提供了空間；精簡政府機構（1989年）與政府分層次補償公務員的政策同時出臺；這些做法的直接效應是減少了改革的阻力，符合漸進式轉型模式的要求。

但是現在看來，以上補償方式只是頭痛醫頭、腳痛醫腳的應對措施，針對已經出現的利益受損群體、區域和產業，僅僅從經濟上給予補償是不夠的，因為，他們的損失表現在經濟上，根源卻在于“話語權”損失，換言之，是權利損失導致了經濟利益流失，因此，給足權利才是解決問題的根本。

1.從群體上看，農民和城市下崗職工是權利損失比較嚴重的群體，轉型后期必須重新確認他們的權利。

對農民的權利確認，首先需要增加農民政治參與的廣度和深度。農民占我國人口的54%，但是農民的政治參與度相對較低。從人大代表的人員構成中看，農民代表比重不高，從1.1億農民工中，2008年，首次產生了3名農民工代表，兩年后還發出了“有職無權，只能干著急”的慨嘆。2010年《選舉法》修正案，試圖解決人大代表產生機制和組成結構中的問題，確立了城鄉按相同人口比例選舉人大代表、增加一線工人、農民和知識分子代表數量等原則，體現了人人平等、地區平等、民族平等的立法原則，這無疑會增加農民的話語權。農民代表比重增加以后，在一切涉農的決策中，要增加農民參與決策的機會，充分聽取農民的意見；要幫助農民維權，徹底杜絕涉農產品和服務中的坑農害農現象。其次，要給農民自由交易權。“對交換的任何限制將使交換各方的交換權利惡化，從而損害交換各方的利益”（阿馬蒂亞·森，2001）。在我國，不僅農民的土地交易權利被限制④，而且農民自身勞動力交易也遭遇制度性障礙，自由交易權缺乏已經成為制約農民分享發展成果的根本因素⑤，因此，農民手中的資源，不能轉化為交易的資本和借以獲取利益的工具。現階段，需要確認土地的資本屬性，并允許農民或者以土地使用權入股經營，或者允許農民按照土地資本的要求向征地者索要相應的補償。當農民有權憑借土地獲得資本性收入時，農地保護和利用、農產品定價機制等問題就不再成為問題。再次，要消除基于農民身份的種種限制，讓農民能夠按照自身的意愿和條件自由流動起來，這對進城務工的農民工更為重要。在招工、薪酬、職業發展、子女教育等方面，逐漸做到標準一致，同工同酬，這既是對農民工利益的維護，也是對公平正義的維護。

對城市下崗職工的權利補償是一個老問題。買斷工齡和下崗救助具有權利交易的屬性⑥，但由于在定價上下崗職工實際上并沒有話語權，交易價格偏低，根本起不到權利補償的作用。從制度層面上講，應該將失業保險制度納入企業薪酬制度的范疇，這也是現代企業常用的方法。西方人力資源理論提出了諸如“員工持股計劃”、“金降落傘制度”等保障員工的權利不受侵占，西方國家甚至有“人民資本主義”的制度設計，我國許多企業也用類似的方法激勵經理層。目前，企業的“三險一金”（醫療保險，養老保險、失業保險、住房公積金，又稱“四金”）制度還沒有很好地執行，即使嚴格按照執行國家的有關政策⑦，“員工不能完全分享企業發展成果”的問題依然沒有得到有效解決。當前，有必要按照“勞動權利股份化”的思路解決這類問題——即，在企業內設置勞動股份，讓勞動股份與資本股份一起共同分享發展的成果，共擔發展的風險。勞動股份與資本股份參與分配的比例可以根據企業的具體情況設定。這種制度設計將員工與企業的發展聯系起來，構成命運共同體，有利于完善企業的治理結構，提高管理效率。

目前，針對工資增長比不上企業利潤增長速度，勞動收入在國民收入中所占的比重逐年下降的狀況，提高勞動收入在國民收入分配中的比重是必要的，但是，這不是解決問題的根本措施，因為，它仍然沒有承認人力資源的“類資本”屬性。

2.從地域上看，中西部地區發展相對滯后并不是因為資源稟賦不好，而是源于政府對中西部關注不夠，中西部獲得的政策資源相對較少。

從1996年開始，我國實行西部大開發戰略，2005年啟動了中部崛起戰略。近幾年來，許多專項的改革戰略大部分部署在中西部地區，國家基本建設投資項目大量向中西部地區傾斜，這些戰略措施對中西部地區經濟社會發展產生了巨大的推動作用。

鑒于歷史上“三線”建設的受益者主要不是中西部的教訓，現階段的中西部戰略必須立足中西部，這就需要進一步擴大中西部地區自身的發言權。要針對中西部地區資源豐富的特點，適度提高資源價格；由于中西部，特別是西部地區經濟基礎薄弱，自我發展能力和市場競爭力不強，區位條件缺乏吸引力，“長三角”、“珠三角”、東北振興計劃、濱海新區、環渤海地區經濟開發對西部地區在財稅、金融等關鍵性政策具有“擠出效應”，因此，保持一定時期的政策連續性，保留中西部戰略在國家戰略中的分量還需要政府給予特別的支持。

3.從產業上看，農業是最需要政策扶持的產業，但是長期以來，農業一直被設計成轉型中最大的“穩定裝置”和規避轉型風險的“避風港”。在轉型中，農業也的確發揮了以上作用。然而，當農業發展相對滯后業已對轉型發展和社會穩定構成威脅時，現有的制度設計就變得不可持續。

對農業的權利給付必須建立在對農業的正確認識的基礎上——農業是國民經濟的基礎，也是我國轉型、發展和社會穩定的基礎。在此認識下，要盡快扭轉從“六五”以來政府對農業基本建設投資逐年下降的局面；要加大科技投入，修復農技推廣和服務體系；要改變農產品價格形成機制；鑒于我國農業抵抗自然災害的能力較弱，建立農業保險體系更是十分緊迫的任務。

另外，轉型后期，政治體制轉型將加速推進，部分官員的權利會減少甚至被“剝奪”。為此，一方面要根據轉型的需要讓官員承擔成本，另一方面，要給失去權利的官員制度內的補償，防止官員尋求制度外的“補償”（如，私設“小金庫”、主管部門參股分管企業、政府官員擔任私人企業顧問或獨立董事，等等），損害政府現象，增加轉型成本。

三、成本分攤：從“欺軟”到“碰硬”

客觀地講，僅僅通過權益補償解決成本分攤不公問題是不夠的，讓前期承擔成本較少者分擔較多的成本是更直接更有效的辦法。

在我國，孱弱的“三農”、落后的西部、國企下崗職工等承擔了較多的轉型成本，軟弱是他們的共同特點，這也成為其承擔較多成本的原因。在轉型后期，必須改變成本分攤上“欺弱”的做法。而且，扶弱固然必要，“碰硬”更是繞不過去的彎。

壟斷企業、暴富階層和公務員是在轉型中受益較多，承擔成本相對較少的群體，他們是既得利益集團的主體部分，是轉型后期必須啃的“硬骨頭”。壟斷使得企業免受外部沖擊，同時也就屏蔽了轉型成本的分攤，不僅如此，壟斷還使得企業有條件將自身管理不善導致的高成本直接轉嫁給消費者（如，提高商品和服務價格），特別是，當壟斷企業得到政府的支持時，政府的政策也成為其屏蔽風險、拒絕分攤成本的工具，甚至在發生巨額虧損時，也能夠在政府的幫助下生存下來。我國的民航、石化、鐵路、郵政、電信、通訊等都具有壟斷的屬性，這些企業創新動力不足，價格高、質量低，國有資源增值速度不理想的問題，已經廣泛引起社會的詬病，甚至有學者提出取消這些國有壟斷企業的主張。要改變這種狀況，首先，要明確企業資產的價值，并以之約束企業經營者，逼迫企業加強管理、提升創新的動力。其次，逐漸改變企業的資本結構和治理結構，形成競爭之勢，提高資本運行效率。再次，要明確國有企業的社會責任，主動為民眾分憂，分擔轉型成本。

某種意義上說，在我國，誠實勞動者和合法經營者并不是先富起來的人的主體部分，倒是那些利用政策和法律的漏洞者快速富起來，成為暴富階層。讓他們承擔轉型成本是一個難題，因為，政府對其收入來源的監控無力導致稅收政策部分失效，主動納稅又不符合其逐利本性。簡單地劫富濟貧是仇富心理的體現，不是解決問題最有效的辦法，加強對暴富過程的監控，打擊暴富階層的違法違規行為，才是降低轉型成本最直接的辦法；此外，要注意引導這些先富起來的人履行社會責任，對他們的主動納稅、捐助和服務社會的行為，及時地給予宣傳和褒獎。

撇開一部分公務員因腐敗而成為改革的既得利益者（不當得利者）不談，這里從一般意義上討論公務員的利益分享問題。在“低工資、多補貼、泛福利”的公務員薪金模式下，“中國公務員收入偏低”（馬凱，2010）是一個假象，公務員畸高職務消費和畸高福利待遇直接導致了高行政成本⑧，也拉開了公務員與其他職工之間的差距，拉開了政府與民眾之間的距離。另外，由于一些福利制度的落實與地方和部門的收入狀況有關，因此，不同地區不同層級公務員之間的福利狀況差距也很大，必然衍生出許多新的矛盾。雖然，從學理上，還不能給出高薪養廉制度的合理性解釋，從實踐看，高薪也并未帶來我國公務員隊伍的廉潔。倒是公務員收入偏高，吸引了大批高素質的人力資源進入公務員隊伍，導致政府對人力資源的“掠奪性占有”，進而導致人力資源使用上的浪費。要改變這種狀況就需要改變公務員的收入分配方式。

在工資只能剛性上升的條件下，降低公務員的工資水平是不可能的，因此，只能從減少職務消費和各種福利入手，實際降低公務員的可支配收入。首先需要堅決控制職務消費，實施行政成本-收益評價制度，推行行政成本總量控制。針對行政成本軟約束的狀況，要重點監控預算外收入的使用。其次，要改變福利分配制度，推行福利分配貨幣化應是制度選擇的方向。

要看到，既得利益集團是前期改革的受益者，他們要么直接掌管某種權力，要么可以通過自己的游說活動影響政府決策（西方學者稱之為“政府俘獲”行為），要么已經利用前期制度的優惠構筑了保護自身利益的籬笆。因此，重新規制其利益得失的難度大、風險高，這要求政府必須注意積極穩妥，循序漸進，講究策略。

四、實現方式：從臨時措施到制度供給

無論是成果分享還是成本分攤，臨時性、應急性的措施是必要的，因為它可以及時解決轉型與發展中的部分突出問題——快速分享發展成果，及時彌補轉型中的過失。在我國的轉型實踐中，不乏這樣的政策措施，其短期效應也很理想。如，糧食補貼及時化解了糧食價格調整對城鎮居民生活的影響，送溫暖活動有助于困難職工家庭度過暫時的困境，等等。雖然，站在轉型和發展的全過程看，以上臨時性、應激性政策的效應也許需要重新評估，但在特定的條件下，以上政策措施的積極效應是不容置疑的。

問題在于，解決制度性的非均衡狀態需要穩定的制度供給。轉型成本的分攤需要科學的制度設計。新的制度供給需要解決好三個層次的問題：第一是理念層次。即需要強化社會公正目標，在繼續推進科學發展的同時，樹立“共建共享”、“合理分擔”的制度選擇原則；第二是政策層次。要按照以上的原則，選擇合意的制度，如，改變農產品的定價機制（不能限于保護價收購和打擊哄抬物價行為）和土地流轉制度，為提高農民的收入提供制度保證。完善失業保險制度（而不能只限于節假日為職工送溫暖），解決下崗職工的生活困難，并為再就業創造條件。從完善教育體制入手（不是多開幾場招聘會，或用掛靠、托管方式“被就業”），將解決大學生就業納入國家戰略的層面；第三是運行層次。它要求做好有令則行、有禁即止，用法律保障制度順利執行，堅決打擊少數人在制度外尋求參與分利活動、侵占社會和他人的利益。

注 釋：

①資料顯示，《企業法》規定的13條權利，真正落實的只有8條，被截留的5條事關企業長遠發展的權利.

②孫冶方（1961）.關于全民所有制經濟內部的財經體制問題.孫冶方選集[M].太原：山西人民出版社，1984:242-246.

③ H.F.Schurmann(1966)：Ideology and Organization in Communist China，《共產主義中國的意識形態與組織》[M].Berkeley:University of California Press.

④曹林列舉了《物權法》中對農地流轉的限制規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體的成員集體所有。”（第61條）“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”（第131條）“將土地承包經營權轉讓的，應當經發包人同意；將土地承包經營權轉包、出租、互換或者以其他方式流轉的，應當報發包人備案。”（第133條）承包期內的土地承包經營權人全家遷入設區的市，享有城市居民社會保障待遇的，應當將承包的耕地和草地交回發包人。土地承包經營權人不交回的，發包人可以收回承包的耕地和草地。（第135條）“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”（第162條）見曹林：“交換權利的缺失和農民的貧困”，《南方都市報》，2005年8月1日.

⑤洪朝輝，論中國農民土地財產權利的貧困，當代中國研究，2004-04-12.

⑥買斷工齡相當于職工一次性出售自己的就業機會。對下崗職工的救助通常只能緩解其生活困難.

⑦政策規定，養老保險：個人繳納工資基數的4%，企業繳納工資基數的10%。醫療保險：基本醫療保險個人繳納工資基數的2%，單位繳納工資基數的9.8%。失業保險：個人繳納工資基數的0.5%，單位繳納工資基數的1.5%。住房公積金：個人繳納工資基數的8%，單位繳納工資基數的8%.

⑧據估算，我國每年公車消費3000億元，公款吃喝2000億元以上，公務員職務消費已經分別占到了全部財政收入和支出比例的10%和38%以上。公務員在住房、教育、醫療上享受到的待遇都帶有福利性質，甚至包括公務員去世后的喪葬都要享受政府福利。有學者計算，中國公務員收入是美國的1.84倍，也有學者認為中國公務員收入被低估了70%.

[1]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒[M].上海：商務印書館，2001.

[2]莊華輝.交換權利的缺失和農民的貧困——兼論物權法草案限制農村宅基地轉讓[J/OL].http://www.china001.com/show_hdr.php?xname=PPDDMV0&dname=6HSSK41&xpos=15.

[3]曹林.交換權利的缺失和農民的貧困[N].南方都市報，2005-08-01.

[4]洪朝輝.論中國農民土地財產權利的貧困[J/OL].當代中國研究，2004,(4):12.http://article.chinalaw info.com/Article_Detail.asp?ArticleID=39420.

[5]孫冶方.關于全民所有制經濟內部的財經體制問題[M]//.孫冶方選集.太原：山西人民出版社，1984:242-246.

[6]H.F.Schurmann.Ideology and Organization in Communist China.Berkeley:University of California Press1966.

F12

A

1002-7408（2012）01-0004-04

國家社科基金項目“轉型后期成本分攤的社會公正性與經濟合理性的耦合機制研究”（08BJL055）的階段性成果。

徐彬（1964-），男，武漢人，經濟學博士，湖北工業大學經濟與政法學院教授，副院長，研究方向：經濟轉型與發展；彭賢則（1964-），男，湖北監利人，工學博士，湖北工業大學經濟與政法學院教授，研究方向：產業經濟學。

[責任編輯：黎峰]