論農村基本公共服務政策的執行
——分析框架與模式建構

張成林,魯先鋒

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

論農村基本公共服務政策的執行
——分析框架與模式建構

張成林,魯先鋒

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

在“工具—效果”途徑下建立的以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執行分析框架，回答了基層政府在執行農村基本公共服務政策中“該做什么”及“如何做”的問題。生產者—強制工具、提供者—混合工具和安排者—自愿工具構成了基層政府執行的基本模式：生產者—強制工具模式適用于政府生產類公共服務；提供者—混合工具適用于混合生產類公共服務；安排者—自愿工具模式適用于非政府生產類公共服務。同時，各地在政府能力、非政府主體發育狀況和經濟發展水平等因素上的差異又決定著執行必然是案例化的。

農村；基本公共服務；政府角色；框架；模式

一、導論

為農村居民提供與城市居民均等的基本公共服務，是中央政府出臺的、包含多種類服務項目的綜合性、導向性的公共政策，政策本身在價值取向上具有極高的合法性，也具有很強的現實針對性，但從近幾年的執行實踐來看，很多地方的政策落實情況與政策設計的預期相比有比較大的差距，除農村合作醫療、農村義務教育、農村基本養老保險等少數幾項中央特別重視的項目外，很多子項目政策的執行效果并不理想，表現為政策力度衰減、政策落實緩慢、政策被擱置及服務項目太少等問題，即使幾個重點服務項目也存在政策凈效用偏低的問題。執行中產生的問題，不僅制約了農村公共服務水平的提升，而且往往還使作為主要執行者的基層政府(縣、鄉政府)成為被農民批評的對象，基層政府的合法性受到質疑。由此，如何提高地方政府執行基本公共服務政策的效果成為政府和學界共同關心的問題。

國外關于公共政策執行的一般性研究具有較豐富的論述，在不同的視角下，提出了諸多政策執行解釋模型，如：G·愛德華三世認為：溝通（communication）、資源（resource）、執行者偏好（disposition）、官僚組織結構（bureaucra stucture） 等四項是影響政策執行的主要因素；T·史密斯提出的“政策執行過程模型”和M·邁克拉夫林的“政策執行相互調試模型”則都注意到了政策執行過程中存在政策執行者和受影響者的互動，它們之間的互動影響著政策執行的結果；范·米特與范·霍恩建立的“政策執行系統模型”認為“組織間的溝通和強制行為”和“政治經濟和社會環境”兩項要素也是政策執行結果的因變量。[1]國外學者對政策執行的研究較為系統地關注到了影響政策執行效果的多種因素，研究視角是開放的、多維的。

受此影響，國內學者在分析公共服務政策執行時，也較多注意了政府面臨的制度、體制和資源等外在因素對其的制約，以及政府本身的微觀組織結構、運行機制及激勵機制等方面存在的問題，給出的方法也多是對相關抑制因素的排除。這些研究基本都是在問題—對策邏輯下展開的。還有一種研究思路是建立在有限政府理念基礎上，提出了公共服務供給主體多元化模式，如唐娟提出了權威型模式、商業型模式和志愿型模式。[2]然而，無論基層政府內部還是外部諸問題的解決，以及多元主體的培育都是非常復雜的事情，解決這些問題往往需要更宏觀層面的制度調整，我們可以稱之為解決公共服務政策執行問題的“制度—效果途徑”。制度的調整是復雜、漫長的利益博弈過程，由此，“問題”會不可避免地構成相對穩定的影響政策執行的背景因素，在短時間內很難有大的改變。這就是說，“制度—效果途徑”對問題的解決雖具有根本性，但過程又是長期性的，很難在短期見效?；诖耍P者認為，提高基層政府執行基本公共服務政策的效果，還需要另外的思路，就是如何在既定的“問題”環境下，政府把精力集中到該做的事上，并運用合適的政策工具把該做的事做好。當然，如果從政治理性出發，基層政府對所有農村公共服務的提供都有一定的責任，本文主要在經濟理性下界定“政府該做什么”，也就是在既定的政策環境與政策目標約束下，基層政府應以機會成本最低的角色，做成本—效益比相對最優的事情，該掌舵的時候掌舵，該劃槳的時候劃槳，不要出現錯位、越位或缺位的情況，在此基礎上，運用恰當的政策工具把該做的事辦好，這一思路可以稱為解決基本公共服務政策執行問題的“工具—效果途徑”。該途徑是著眼于當前、立足于基層政府及其環境現狀的解決思路，目的是讓政府“用有限的錢為農民提供盡量多、盡量好的服務”。

公共服務的實質就是公共物品的提供。目前，在公共物品的研究領域，已對公共物品屬性和政府角色的關系進行了大量的研究，既對“政府該做什么”形成了規范性認識，在政策工具應用層面的相關研究中也對“政府可以使用的政策工具種類”形成了規范性認識，但未很好地解決政府角色與政府工具的匹配應用問題，而且已有研究多為在宏觀層面對政府執行規律的一般性認識。為此，本文在一般性研究的基礎上，結合農村基本公共服務政策執行的特殊性，提出了以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執行分析框架，嘗試以物品分類為中介變量建立政府角色和政策工具選擇之間的關系，并以此梳理出基層政府執行農村基本公共服務政策的三種模式，以期回答基層政府在基本公共服務政策執行中“該做什么”及“如何做”等問題。

二、以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執行分析框架

農村基本公共服務政策執行的實質就是政府為農民提供各種公共物品。而“政府該生產哪些物品，該提供哪些物品和服務，又該對哪些物品和服務的生產進行安排應該是理性的結果，而不是政府決策者一時沖動的決定。這種理性就是建立在物品分類和對物品提供機制的理性選擇上”。[3]

1.基本公共服務項目下的物品分類。常修澤較為系統的把基本公共服務內容概括為四個大的方面：就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”；義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”；公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”；生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”。[4]目前公共經濟學關于公共物品的分類有多種角度，最常見的是從公共物品的消費特征進行劃分，還有一種從供給者角度將公共物品分為三類：第一類是只能由政府生產的公共物品，如國防、外交、環境保護等；第二類是可由政府生產，也可由私人生產，但由于投資大、見效慢，私人又不愿意輕易介入的公共物品，如郵政設施、園林、大型交通設施建設等；第三類是私人生產的公共物品，這類公共產品一般主要滿足人們的日常生活消費和娛樂性消費，以及部分個人發展消費需求，如職業教育、娛樂設施建設等。[5]除了這三類物品以外，還有一類是由社會組織生產的公共物品，如一些家庭、社區或志愿組織提供的養老、助學、扶貧、環保等公益性服務。這類公共產品和上述第三類公共產品都可以在沒有政府介入的情況下（并不排斥政府的扶持性介入）由相關主體自愿生產，因此，可以把這兩類公共物品合稱為非政府生產公共物品。本文分析的視角是從基本公共服務的供給者—政府出發，故采用供給者視角的分類方法。為了表述的簡化，筆者把上述三類公共物品分別稱為：政府生產公共物品、混合生產公共物品和非政府生產公共物品。按照該分類標準，在農村基本公共服務項目中，政府生產公共物品主要包括生產安全、消費安全、社會安全、公共衛生、環境保護、義務教育、基本社會保障等；混合生產公共產品主要涉及就業服務、基本醫療、公共文化、公益性基礎設施等；非政府生產公共物品主要包括兩類：一類是可以分割付費的一些公共物品，如自來水、供電、供氣、有線數字電視、電話、農村公交等；另一類是家庭、社區或志愿組織提供的養老、助學、扶貧等。

2.政府角色定位。從物品特性出發，政府在提供公共服務過程中可以分別承擔生產者、提供者、安排者三種角色。生產者是指政府親自提供生產服務；提供者是指政府不直接生產，但通過政府掌握的資源（資金或政策） 資助公共物品的生產者或消費者；安排者是指政府通過一系列制度安排，為公共物品的消費者指派生產者，或為公共物品的生產者指派消費者。[6]物品的特性決定著提供機制，進而也決定著政府在某項服務物品提供中應扮演的角色；反過來，當政府扮演某種角色時也決定著它適合參與的服務項目及參與方式，超出了特定的服務項目或采取了不當的方式就會出現角色錯位，也就是“做了不該做的事”。

3.政府工具選擇。政策工具是政府在執行中使用的實際方法和手段。目前，對于已開發出來的，供政府使用的政策工具的種類已比較清楚，按照政府的介入程度的高低可將公共政策工具分為三大類：自愿性政策工具、混合型政策工具、強制性政策工具，包含十小類，它們是家庭和社區、自愿組織、私人市場、信息和勸誡、補貼、產權拍賣、稅收和使用費、管制、公共事業和直接提供。[7]267從實踐來看，政策工具的選擇比理論分類要復雜得多，因為各種政策工具的適應性受具體環境的影響，正如豪利特認為“政策執行的過程是一種把各種政府工具應用到政策設計中的具體案例的過程”。[7]144特別是我國各地農村情況差異很大，執行過程中“對于政策手段的選擇可能引發的爭議往往不亞于政策本身的選擇”。[7]141基層政府在執行農村基本公共服務政策過程中需要結合地方的特殊性進行工具應用的創新。

“工具—效果途徑”下，物品分類、角色定位和工具選擇是影響執行的基本變量，以物品分類為基礎可以確立角色定位和工具選擇二者的關系。具體就基本公共服務而言，三類物品、三種角色和三類工具之間具有內在的關聯性、匹配性和對應性?；诖?，從政府的視角出發，本文構建了執行基本公共服務政策的三種模式：生產者—政府生產公共物品—強制工具模式；提供者—混合生產公共物品—混合工具模式：安排者—非政府生產公共物品—自愿工具模式。為了表述的簡化，筆者將上述三種模式分別稱為：生產者—強制工具模式、提供者—混合工具模式和安排者—自愿工具模式。

三、基層政府執行農村基本公共服務政策的三種模式

1.生產者—強制工具模式。在為農民提供基本公共服務過程中，作為生產者的基層政府應該生產市場、社會等非政府主體不愿生產或沒有資格生產的物品。非政府主體不愿生產的公共服務主要包括基本社會保障、公共衛生、環境保護、義務教育等，這類服務需要政府直接提供或出資創辦公共事業組織。非政府主體沒有資格生產的公共服務主要包括生產安全、消費安全、社會安全等。這類服務的實質是政府制定和執行有利于保障公民各類安全需求的強制性規則，市場主體和社會主體是沒有資格生產這類無形公共物品的，政府是責無旁貸的唯一生產者?；鶎诱行峁┻@類公共服務，必須在國家相關法律約束下制定各種規章制度，并據此對各種違反安全規定的行為實施全面、及時、到位的管制才能滿足農民對公共安全類物品的需要。比如目前食品消費安全問題在農村地區比較突出，很多農村集市和農村小賣部成為假冒偽劣商品的集散地。出現這類公共安全問題的主要原因之一是基層政府既無管制規則又無管制行動，這是生產者缺位，也就是“該做的事沒做”。還有一些地方的公共安全問題是因為基層政府想作為但又不知如何做，由于缺乏開發和使用管制工具的能力導致“沒做好”。提供這類公共服務需要基層政府做到生產者角色和強制性政策工具的統一才能達成較為理想的執行效率與執行效果。需要指出的是，政府運用強制性工具時，并不排斥其它類型政策工具的使用，比如社區、勸誡等工具在滿足公共安全類服務需求方面也具有不可替代的作用，這里只是強調在提供政府生產類公共物品上應將強制性政策工具作為基礎性和主導性手段。

2.提供者—混合型工具模式。作為提供者的政府主要應該出現在混合生產公共物品的提供中，在農村基本公共服務項目下主要涉及就業服務、基本醫療、公共文化、公益性基礎設施、村莊垃圾處理、村莊道路維護等。一般而言，在現代市場經濟條件下，在直接生產環節市場比政府更有效，基層政府應該將直接生產的任務交給私人，而政府在這類物品生產中的作用方式應該是：一方面通過資金或政策手段幫助私人生產者達成盈利預期，使他們由不愿生產轉變為積極參與;另一方面通過給消費者補貼等形式把私人生產的公共物品提供給農民。在這類公共服務提供過程中，政府主要應該使用混合型政策工具，具體包括補貼、產權拍賣、稅收和使用費、信息和勸誡等。在提供者—混合工具模式下，一方面基層政府要盡可能退出直接生產環節；另一方面，基層政府提供某項公共服務時不能僅僅依靠某一種混合型工具，而是需要各類混合型工具的組合使用，相互支持，以利于發揮各類工具的協同效應。譬如，政府在把補貼作為核心政策工具時，應輔以弱強制工具或弱自愿性工具，這樣會放大補貼工具的效益。

3.安排者—自愿工具模式。作為安排者的政府主要是利用自身在信息、權威性等方面的優勢，在非政府生產公共物品的私人生產者（及社會組織）和公共物品的消費者之間發揮中介作用，促進雙方交易行動的開展，或是為二者交易的進行建構有利的環境，政府并不提供資金支持或出臺強制性政策。在提供該項農村基本公共服務過程中，涉及的項目主要有兩類，一類是農村居民日常生活需要的，可以分割付費的一些公共物品，如自來水、有線數字電視、電話、農村公交、燃氣管道、供電等。這類物品在基礎設施建設階段可能既需要政府安排實施又需要政府的財政給予一定的資金支持，但在交付使用進入正常運行后，一般主要是按照市場原則運行，通過市場完成公共物品的生產者與消費者的交易，市場是提供這類公共物品的主要手段。另一類是養老、扶困、助殘等針對農村特殊人群的公共服務。在這類服務中，政府可以通過直接提供或給予補貼等政策工具發揮作用，但以目前基層政府的實際能力來看，主要應該依托家庭、社區以及社會組織生產和提供這類服務，政府作為安排者應該通過一些直接或間接手段激勵和促進這些自愿性工具主體積極作為，擴大它們的影響范圍。奧斯特羅姆夫婦曾提出“共同生產”理論，也就是讓公民參與公共服務的生產與供給，從底部—顧客那里尋求有效執行。譬如，如果能引導顧客（公民）把垃圾拿到街上，那么就可以降低垃圾的處理成本。[8]這一理論實際上也是主張在某些公共服務的生產和提供中要注意使用自愿性政策工具。

四、余論

本文概括出了改善基本公共服務政策執行效果的兩種途徑，一是“制度—效果途徑”，二是“工具—效果途徑”，前者著眼于改善基層政府執行所依托的內外系統環境，目的是找出影響基層政府執行的內部和外部抑制性因素然后加以排除，從而構建出“完美執行”所需要的基層政府和政府環境，這一研究途徑的旨趣在于力圖系統的、根本上解決基層政府執行中所面臨的問題。但“問題”是始終存在的，而且一味強調執行所面臨的問題也往往為基層政府官員的不執行、無效執行提供借口。第二個途徑是立足當前，從即在的基層政府出發而不是從政府環境出發尋求改善執行的效果。在“工具—效果途徑”下，影響執行的三個基本變量。物品分類、政府角色定位與政策工具選擇把握起來較為復雜，這也是基層政府在執行中犯錯誤、效率及效果不理想的根源之一。另外，本文提出的三種執行模式主要站在公共經濟學的視角，是以效率、成本、效益為價值旨趣的規范分析，且某一模式下政府角色與政策工具之間只是相對最優匹配。還有，在政策執行實踐中，各地農村在經濟發展水平、政府能力、市場主體發育程度、社會組織發展水平等方面的差異決定著政府角色及工具選擇的地方化、案例化是不可避免的，也是必須的。當然，強調執行模式的案例化并不是否定規范分析的指導意義，作為農村基本公共服務政策執行者的基層政府，如能在既定的環境約束下，盡量尊重物品分類、政府角色與政策工具之間的邏輯關系，去做“該做的事”，運用“正確的手段做事”，則對提高政策執行效果還是有幫助的。

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006：168-181.

[2]唐娟.公共服務供給的多元模式分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2004，(2).

[3][美]E.S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002:10.

[4]常修澤.基本公共服務均等化的主要內容[EB/OL].（2007-01-30）[2011-06-30].http://www.southcn.com/nflr/dangjian/wzck/200701310095.htm.

[5]白景明.公共經濟[M].北京：人民出版社,1994:10.

[6]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005:190.

[7][加]邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究[M].北京：三聯書店，2006.

[8][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2010：86.

F320

A

1002-7408（2012）01-0084-03

國家社會科學基金項目“信息化在新農村建設中的地位與作用研究”(09DSH 008)的研究成果。

張成林（1970－），男，河北武強人，衡水學院法政學院副教授，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理；魯先鋒（1974－），男，安徽巢湖人，浙江林業大學天目學院講師，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理。

[責任編輯：張亞茹]