地方性法規(guī)中的“部門利益”研究

□ 林興樂

一、實踐中地方性法規(guī)的“部門利益”傾向問題

自1979年以來，我國地方性法規(guī)的制定活動經(jīng)歷了探索和起步，逐步完善和不斷發(fā)展、提高的階段，取得了巨大的成就。地方性法規(guī)對于保證憲法和法律在地方的實施，對于補(bǔ)充、完善和促進(jìn)國家立法，以及對于各地因地制宜自主解決本地方的事務(wù)起到了重要作用。

但在取得成績的同時，地方性法規(guī)制定中的一些問題也日益凸顯，如越權(quán)立法、與國家立法相抵觸、立法質(zhì)量較低等，除此之外，還有一個重要問題就是有些地方性法規(guī)在制定過程中缺乏科學(xué)性、合理性和公正性，存在部門利益傾向，強(qiáng)調(diào)部門的職權(quán)和利益，在地方性法規(guī)制定過程中爭要處罰、許可和收費權(quán)，對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)則規(guī)定得很少。

如2007年，由山西省太原市勞動保障部門起草制定的《社會保險條例》草案，在初次提交該市人大常委會進(jìn)行審議時被要求大范圍修改。原來，草案的大部分內(nèi)容是圍繞執(zhí)法部門如何征收與如何征繳社會保險金，而對群眾利益如何維護(hù)以及部門對資金使用如何監(jiān)管則寥寥幾筆，顯得十分單薄。為此，太原市人大常委會明確要求，草案制定部門應(yīng)當(dāng)從社會保險金的征繳、社會保險金征收部門的服務(wù)、社會保險金的監(jiān)管三方面重新加以修訂。

又如在2010年，安徽省淮南市出臺的地方性法規(guī)《淮南市物業(yè)管理條例》，要求當(dāng)?shù)厮械姆康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)在售房前必須繳納每部25萬元的“首次電梯更新費”，否則不給頒發(fā)房屋預(yù)售許可證。而根據(jù)國家和安徽省的物業(yè)條例及國家《住宅專項維修資金管理辦法》，包括電梯等在內(nèi)的住宅公共設(shè)施的更新費用將從業(yè)主購房時交納的房屋專項維修資金中提取。因此，該地方性法規(guī)要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)繳納電梯更新費屬“重復(fù)收費”，明顯違反了上位法的規(guī)定。但由于該條例是由房地產(chǎn)管理部門起草制定，該法于是堂而皇之通過了審議。

這些實踐中的地方性法規(guī)所存在的部門利益傾向問題是當(dāng)前制約我國地方立法質(zhì)量的突出問題，既有損公民、法人或其他組織的正當(dāng)權(quán)益，又不利于政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)效率的提高，嚴(yán)重破壞了法律的公平公正，成為廣大人民群眾關(guān)注和反映強(qiáng)烈的熱點、難點問題，亟待我們認(rèn)真研究解決。

二、部門利益與公共利益的一致性

地方性法規(guī)在實踐中所存在的“部門利益”傾向問題，并不能否定部門利益存在正當(dāng)性的一面，從應(yīng)然性的角度看，部門利益與公共利益或人民利益是一致的，部門利益在本質(zhì)上是公共利益的組成部分。

（一）“部門”公共利益屬性的憲法解讀

之所以承認(rèn)地方性法規(guī)中部門的利益與公共利益在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一致的，首先基于“部門”在憲法法治國家中的特定意義。

從憲法的產(chǎn)生與憲法基本原則的內(nèi)容看，人民主權(quán)是憲法的靈魂與首要原則，是構(gòu)成憲法價值共同體的基礎(chǔ)，這一原則提供了現(xiàn)代國家構(gòu)成原理的基礎(chǔ)，使國家權(quán)力的運(yùn)行具有統(tǒng)一的基礎(chǔ)。人民主權(quán)的核心是指國家權(quán)力來源于人民，或?qū)儆谌嗣瘛＝壮嗣裰鳈?quán)思想的英國政論家約翰·彌爾頓認(rèn)為，“一切權(quán)力的源泉一向來源于人民。”人民不但有選擇自己的政府和官吏、監(jiān)督政府工作的權(quán)利，而且還有立法和司法的權(quán)利。法國的盧梭則以自然權(quán)利、社會契約論為基礎(chǔ)，認(rèn)為人們以社會契約的方式建立國家，其國家權(quán)力屬于人民，國家主權(quán)由人民來行使[1]。

在人民主權(quán)原則之下，人民建立國家之后為了行使國家權(quán)力，履行國家職能，而建立起不同的國家機(jī)關(guān)。馬克思指出，“公共權(quán)力在每一個國家都存在。構(gòu)成這種權(quán)力的，不僅有武裝的人，而且還有物質(zhì)的附屬物，如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制設(shè)施，這些東西都是以前所沒有的。”[2]而法規(guī)制定中的“部門”也即這些國家機(jī)關(guān)的一部分，特別是行政機(jī)關(guān)及其職能部門。國家機(jī)關(guān)建立的主要目的則是維護(hù)社會公共利益，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，維護(hù)社會的穩(wěn)定秩序等。因此，憲法中的“部門”具有明顯的公共性，它的設(shè)立是為實現(xiàn)國家的職能，維護(hù)人民的利益，可以說人民主權(quán)原則下的“部門”是社會公共利益的維護(hù)者。

（二）我國國家機(jī)關(guān)及其職能部門的公共利益屬性

在憲法法治國家中，基于人民主權(quán)原則的要求，部門是社會公共利益的維護(hù)者，與公共利益在本質(zhì)上是一致的。而就我國自身而言，部門利益與公共利益更加具有高度的契合性，這種契合性是由我國的國體、政體以及民主集中制的國家機(jī)構(gòu)組織原則決定的。

首先，我國憲法第一條規(guī)定了我國的國家性質(zhì)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。我國的根本政治制度是社會主義制度。人民民主專政的本質(zhì)是對人民實行民主，對敵人實行專政；而社會主義的本質(zhì)則是實現(xiàn)共同富裕。我國的國家性質(zhì)與根本政治制度決定了我國的國家機(jī)關(guān)是人民利益的維護(hù)者，“國家的社會管理機(jī)構(gòu)代表的是全體人民的利益”[3]，國家機(jī)關(guān)的職能是保障人民當(dāng)家作主、建設(shè)社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明，并且要鎮(zhèn)壓敵對勢力和敵對分子的破壞，保衛(wèi)祖國、抵抗外來侵略，最終的目的則是實現(xiàn)共同富裕、實現(xiàn)共產(chǎn)主義。因此，我國國家機(jī)關(guān)及其職能部門同樣是國家利益、人民利益的維護(hù)者，部門沒有自身的特殊利益。

其次，我國現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會與地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。由此可見，我國的政體即政權(quán)組織形式是人民代表大會制度，根據(jù)這一制度的規(guī)定，我國國家的一切權(quán)力屬于人民，國家由人民當(dāng)家作主。而人民代表大會制度也直接體現(xiàn)了人民主權(quán)的憲法原則。因此，在我國人民代表大會制度下，國家機(jī)關(guān)及其職能部門的權(quán)力是人民賦予的，其權(quán)力的行使是為維護(hù)人民利益，部門利益與人民利益、社會公共利益是一致的。

最后，根據(jù)憲法第三條的規(guī)定，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。可見，在我國，國家權(quán)力的范圍十分廣泛，包括立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)以及其他公共權(quán)力。而為了行使這些國家權(quán)力、實現(xiàn)國家職能，我國依照民主集中制原則建立起了橫、縱兩方面的國家機(jī)關(guān)體系，根據(jù)這一原則的要求，國家權(quán)力機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生；在國家機(jī)關(guān)之間，國家權(quán)力機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生；而在處理中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，要在遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的積極性和主動性的原則[4]。總之，在民主集中制原則下，所有國家機(jī)關(guān)及其職能部門的權(quán)力統(tǒng)一于人民的授予，國家機(jī)關(guān)及其職能部門的本質(zhì)是國家職能的承擔(dān)者與公共利益的維護(hù)者。

（三）民主立法——部門實現(xiàn)公共利益的重要依據(jù)

現(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，國家的一切權(quán)力來自人民，人民作為主權(quán)者，其管理國家的主要方式是實行代議制民主制，即通過選出自己的代表組成立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)制定法律，再由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，以此實現(xiàn)人民對國家的統(tǒng)治和管理[5]。因此，在當(dāng)今世界各國，國家機(jī)關(guān)及其職能部門公共職能的履行都是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的，而為了實現(xiàn)國家機(jī)關(guān)在履行職能過程中不脫離社會公共利益和人民意志的要求，體現(xiàn)國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的人民意志屬性，各國都將立法的民主性作為法律法規(guī)制定的重要價值原則。

在我國，依法治國是我國的基本治國方略。憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。其中，對于國家機(jī)關(guān)而言，在實施依法治國的過程中，更要帶頭遵守憲法和法律，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。同時，我國的一切權(quán)力屬于人民，而要使我國國家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使符合人民群眾的利益，必須保證人民群眾對立法活動的廣泛參與，使制定的法律法規(guī)體現(xiàn)人民的意志。而地方性法規(guī)作為我國法律法規(guī)體系的重要組成部分，也要在制定過程中發(fā)揚(yáng)社會主義民主，充分吸收民意，只有這樣，才能保證國家權(quán)力掌握在人民手中，實現(xiàn)部門利益與公共利益的一致性。

三、地方性法規(guī)中“部門利益”的異化

在我國，地方性法規(guī)作為我國法律淵源的重要形式，是國家機(jī)關(guān)及其職能部門權(quán)責(zé)配置與社會利益分配的重要載體。

一方面，地方性法規(guī)是法治國家中部門職權(quán)責(zé)任進(jìn)行配置的重要依據(jù)。特別是對于地方國家機(jī)關(guān)及其職能部門來講，一些地方性法規(guī)是其職權(quán)獲得的來源之一，也是部門對責(zé)任大小承擔(dān)的法定依據(jù)。如行政強(qiáng)制法第十條第三款規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項、第三項的行政強(qiáng)制措施，即查封場所、設(shè)施或者財物與扣押財物兩種強(qiáng)制措施實施權(quán)。又如行政許可法第十五條規(guī)定，本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。因此，對于各地方行政機(jī)關(guān)及其職能部門而言，是否享有一定的強(qiáng)制權(quán)或許可權(quán)，一定情況下有賴于地方性法規(guī)的設(shè)定。

另一方面，在立法層面上，地方性法規(guī)是包括部門利益在內(nèi)的各種社會利益主體進(jìn)行利益表達(dá)的重要載體。如前文所述，地方性法規(guī)作為我國依法治國的重要依據(jù)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會大多數(shù)人的利益，反映社會公共利益的要求，只有這樣，才能保證法規(guī)的實施者對其實施后的最終結(jié)果是服務(wù)于社會公共利益。因此，地方性法規(guī)在制定過程中要允許包括各國家機(jī)關(guān)及其職能部門在內(nèi)社會多元利益主體進(jìn)行利益的表達(dá)和博弈，在利益相關(guān)各方經(jīng)過直接交流后，最終則可達(dá)成一種既維護(hù)自身權(quán)益，又了解對方情況、理解對方理由、諒解對方情緒、尊重對方利益的妥協(xié)。而對于法規(guī)制定中涉及的部門利益、部門權(quán)力等“敏感問題”、“復(fù)雜問題”，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取回避的方式或其他具有可行性的方式聽取意見，安排利益相關(guān)各方特別是利益對立的各方，在同一張桌面上陳述意見和建議，提出立法主張和理由，將立法過程變成一個科學(xué)地權(quán)衡比較各方面利害得失的過程，最終實現(xiàn)法規(guī)對多數(shù)人利益的保護(hù)[6]。

但不可否認(rèn)的是，國家機(jī)關(guān)及其組成部門是由各個機(jī)構(gòu)和具體的公職人員組成的，部門有追求職權(quán)行使便利或責(zé)任承擔(dān)較少等的愿望；而人也都有利益的訴求和情感的表達(dá)。在利益的驅(qū)動下，加之行政管理體制與立法程序上的漏洞，如果政府及其官員缺乏嚴(yán)格的自律，不能有效地控制自身的行為，而公眾又沒有足夠的手段來約束政府，就會催生部門利益發(fā)生異化[7]。同時，隨著我國改革的進(jìn)一步深入，在社會分化過程中出現(xiàn)了許多掌握著更多的社會資源既得利益集團(tuán)或強(qiáng)勢集團(tuán)，羅爾斯指出：“利益存在不同的個人很容易強(qiáng)調(diào)那些促進(jìn)他們利益的標(biāo)準(zhǔn)。那些較有技術(shù)和受過教育的人趨向于強(qiáng)調(diào)技術(shù)和訓(xùn)練方面的要求，而那些缺少這方面優(yōu)勢的人們則強(qiáng)調(diào)需求的要求[8]。在地方性法規(guī)制定過程中，由于利益主體實力的不均等使得較為強(qiáng)勢的利益主體就會占主導(dǎo)地位，他們會通過各種手段影響立法，以求最大化地剝奪社會利益[9]。最終，地方性法規(guī)中的“部門利益”發(fā)生了異化，其不再作為公共利益的維護(hù)者而存在，而是有了自身的特殊利益，反映在地方性法規(guī)中，則突出的表現(xiàn)為“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”等部門利益綁架地方性法規(guī)的現(xiàn)象。

四、結(jié)語：對地方性法規(guī)中兩種“部門利益”的不同態(tài)度

綜合上文可以得之，地方性法規(guī)中的部門利益在發(fā)生異化前后有著兩種不同的利益屬性：一種具有公共利益屬性；一種體現(xiàn)為特殊利益屬性。

從憲法的產(chǎn)生與部門的設(shè)置來看，部門具有天然的公共利益屬性。部門在憲法法治國家中具有而且應(yīng)當(dāng)具有一定的利益追求，但是這種利益追求并非是一種部門的特殊利益，而是應(yīng)體現(xiàn)為社會公共利益，即依照法律法規(guī)的規(guī)定行使法定的職權(quán)，承擔(dān)法定的義務(wù)，履行公共管理職能。在地方性法規(guī)的制定過程中，這種屬性下的“部門利益”要求法規(guī)應(yīng)對部門職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任大小、部門相對人權(quán)利和義務(wù)作出科學(xué)合理設(shè)定，使部門在依法履行社會管理職能中能夠盡可能地達(dá)到符合服務(wù)公共利益的效果。

而實踐中，導(dǎo)致地方性法規(guī)產(chǎn)生部門利益傾向的“部門利益”則是一種發(fā)生了異化的部門利益，此時的部門利益已經(jīng)脫離了其應(yīng)然的公共利益的屬性，其追求的不再是對國家權(quán)力的行使、社會管理職能的履行，而是追求本部門職權(quán)的擴(kuò)大或經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)大等特殊利益。這種異化后的利益與我國的國體政體、憲法法律相左，違背了人民利益與社會公共利益的要求，也與立法的原則和精神不符，在本質(zhì)上具有相當(dāng)?shù)奈：π浴?/p>

對立法而言，如何將不同社會成員、不同利益主體的利益反映到立法過程中，不僅僅是不同社會成員的利益所在，也是制定出“良法”的前提條件[10]。因此，立法機(jī)關(guān)在地方性法規(guī)制定過程中，要對兩種不同屬性的部門利益做區(qū)別對待：既要擴(kuò)大法規(guī)制定中包括部門在內(nèi)多元社會利益主體的立法參與程度，吸收各部門提出的那些有利于實現(xiàn)公共利益的主張和建議，同時要注意防范一些部門所提出的那些單純?yōu)楸静块T特殊利益服務(wù)的意見和要求，防止異化后的部門利益滲入到地方性法規(guī)當(dāng)中。

[1]殷嘯虎：《憲法學(xué)教程》，上海人民出版社2005年版，第76～78頁。

[2]《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第171頁。

[3]管躍慶：《地方利益論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年版，第21頁。

[4]許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國民主法制出版社2004年版，第15～29頁。

[5]李林：《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年版，第43頁。

[6]劉松山：《立法是一種妥協(xié)》，載《法制日報》2004年10月21日。

[7]汪玉凱：《警惕公共利益被異化》，載《北京青年報》2010年。

[8]【美】羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第34頁。

[9]胡子敬、朱霖：《期待立法中的利益博弈進(jìn)一步升華》，載《人大建設(shè)》2006年。

[10]何建輝：《立法：利益表達(dá)過程》，載《甘肅社會科學(xué)》2007年。