德國法的經驗對完善我國公共財產制度的啟示

□ 王鍇

（中國社科院，北京 102488）

德國法的經驗對完善我國公共財產制度的啟示

□ 王鍇

（中國社科院，北京 102488）

公共財產的使用和支配秩序需要有一整套科學的法律制度加以規制，靠一部物權法規定國家所有權是無法妥善解決所有主要問題的。從德國法的理論和實踐經驗來看，有必要引入公法人制度來完善民事主體制度，實現公共財產支配秩序在主體和客體上的特定化，并利用公共物的制度銜接民法和公法，實現公共目的對于物之所有人、國家和公眾的普遍約束，這樣才能既有效實現和保護公共利益，又有效保障民事法律交往安全和財產秩序。

公共財產；物權法；公法人

任何國家都需要有一套體現科學規律、體系融通整合的法律制度，以規制公共財產的使用和支配秩序，實現和保護公共利益。我國雖然于2007年通過物權法規定的國家所有權，在推動公共財產在從純粹政治性所有制概念向現代法律意義上財產秩序的轉變道路上邁出了重要一步，但離構建現代化公共財產制度的目標還路漫漫其修遠兮。進一步研究德國法上的有關經驗和做法，可以為此提供有益的借鑒和啟發。

一、我國國家財產所有權現行立法存在的問題

2007年《物權法》第45條到第57條規定了國家所有權，對國家所有財產的范圍、國有財產的保護等問題作了初步規定，一定程度上有助于明晰公共財產支配秩序和加大國有資產保護力度，但也有一些規定同民法基本原則發生了明顯矛盾，不盡符合法律科學規律。

⒈國家所有權之部分內容并非“所有權”之對象，也非適宜物權法規制的客體。一是將無體物納入規制范圍。《物權法》第50條規定：“無線電頻譜資源屬于國家所有”，而根據民法物權理論，唯有有體物才能成為物權之客體。對此，有觀點認為，隨著經濟和技術的進步，人類生活和生產資料種類范疇不斷擴大，無線電頻譜資源這樣的無體物同樣可以進入物權規制范圍。但是，如果依照這種邏輯，空中航線資源也應該屬于國家“所有”，而國家的空域和航線管制卻明顯是一種行政許可。①中國民用航空局2006年頒布的 《中國民用航空國內航線經營許可規定》第5條“中國民用航空總局和民航地區管理局根據空運企業經營國內客、貨航線的申請，分別采取核準和登記方式進行管理”。載于中國民用航空局官網，http：//www．caac．gov．cn，2007－01－10．實際上，絕大多數學者也都將無線電頻譜的使用視為一種基于行政許可的權利，而非可以適用物權規則的“物”。［1］二是將不確定的物納入規制范圍。《物權法》第46條規定，“礦藏、水流、海域屬于國家所有”。第48條規定，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外”。第49條則規定，“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”。上述這些，一般被稱為自然資源性國有資產。但是，恰恰因為其是作為開發對象的自然資源，本身并不符合物的確定性原則，其外部邊界無從確定，物上的權利也同樣難以確定。實際上，對于上述自然資源，可以成立主權意義上的歸屬，而很難解釋為物權性質的“所有”。三是將權利性的財產利益納入規制范圍。《物權法》第55條規定，“國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益”。而按照民法和公司法原理，企業是獨立法人，企業的資產屬于企業所有；出資人之股權作為公司內部關系的秩序安排，主要包括參與公司事務的管理、公司盈利分紅，以及對于公司清算之后剩余財產的分配索取等權利。這些都不是物權性質的權利，也無法適用物權性質的保護手段。［2］

⒉國家所有權的主體規則不夠明確。《物權法》第45條規定，“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”而接下來的第53條、54條又分別規定了國家機關和國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定（收益、）處分的權利。上述規定顯然只是對現實財產支配狀態的一種確認，但無法達到物權主體特定的要求，也未能提供明確的權利行使規則。一是根據法人理論，國務院和國家機關只是國家這一公法人之機關，其所實施的法律行為也只是機關行為，真正的權利和義務的歸屬主體應該是國家。《物權法》第53條規定國家機關“享有占有、使用以及……處分的權利”，混淆了機關占有和法人占有，有可能造成誤讀，被解釋為賦予了機關以權利主體地位而導致嚴重后果。二是國家行政部門實行上下管轄、命令指揮，具體財產的支配和管理屬于行政部門的內部秩序，其規則對外不透明甚至常常缺失。一項“國家機關”的財產，究竟算是哪一級、哪一個部門在“直接支配”，常常取決于一時一地具體單位之間的博弈和角力，游移難定。《物權法》第53條所規定的“直接支配”實際上是無法作為歸屬標準，起到保障民事法律交往安定的作用。三是事業單位對其所支配之財產的權利不適合放在國家所有權范疇之內。一方面，事業單位經由事業法人資格登記，至少在形式上具備獨立主體地位。另一方面，我國的事業單位從來就不是一個界定清晰的范疇，同樣是“國家舉辦的事業單位”，在實踐中還分為全額撥款、部分撥款和自收自支等幾大類，其資產形成之來源五花八門，也不僅止于國家財政撥付。這樣的情況下，無論是將事業單位歸為國家所有權的權利主體，或者是歸為行使主體都有不便。

上述這些不足之處，除了法學理論和立法技術向立法政策讓步的背景外，主要應歸結于法律理論方面的認識不足。首先是對“所有”概念的涵義和功能認識不清。政治意義上的支配、公法意義上的歸屬和民法意義上的所有權被混為一談，以為只要確立了“所有”權，就有了一切。而實際上財產上的權利主張卻絕不僅止于基于所有權的占有、使用、收益和處分，而是還有其他的依據和來源，也相應地需要適用不同性質的法律關系。其次是對于“國家”概念的法學認識尚待發展。因為受到前蘇聯法的影響和束縛，仍然堅持主張只有一個“唯一、統一”、從而也十分抽象了國家概念，［3］因而對于體制內實際存在的利益分隔和主體差異束手無策。再次，對于如何科學地界定“物”的范圍，還缺乏深入和精細的探究，也缺乏足夠的立法經驗。在這樣的情況下，將保護公共財產和公共利益的愿望以規定國家所有權的方式寄托于物權法這一部法律，實在是勉為其難。

二、德國法在公共財產制度方面的經驗及啟示

德國在思想理念方面深受社會民主主義影響，強調再分配和社會公平；在經濟體制方面，形成了發達成熟的社會市場經濟；在法律發展方面，又是大陸法系的重要代表，我國法的發展與其有著深厚的繼受關系。因此，德國法在解決公共財產為國家所“有”、為全民所享問題上的一些重要的經驗就格外值得我們關注。囿于篇幅，并且考慮到國內學者對于德國自然資源等有關法律制度已經有了一些較為深入、可靠的研究和介紹，［4］關于這部分內容暫不予贅言，本文僅僅關注和介紹與“物”相關的有關問題。

⒈用單一的所有權來平等保護國家所有的財產和公民私人財產。民法規制的是平等主體之間的關系，德國民法典采取的也是對國家財產和私人財產平等保護的原則。一是所有權性質沒有區別。德國物權法并未規定專門的國家所有權或公共所有權。無論是什么物，所有權的主體為誰，對物的支配和使用之目的為何，都統一適用同樣的物權制度。國家作為公共利益之代表，同私人一樣行使的是私法性質的所有權，不享有所謂的優先地位。并且，根據德國物權法的制度設計，一個物上根本不可能同時存在兩個所有權，即便是相互沖突的不同性質的物權也不能在一個物上同時存在。因此規定特殊的、優先的國家所有權實際上并無必要。二是沒有規定簡單抽象的優先公共利益。德國基本法著名的第14條既規定了保障所有權，也規定了所有權之行使應服務于大眾福祉，但最為人所稱道的是它同時還規定了國家征收的法律保留原則，［5］（p413－415）即征收必須通過法律或者依據法律，且以有關法律對于賠償之方式和范圍作出了規定為前提。考慮到德國完善的議會立法制度，該條款實際上對出于公共利益而侵犯私人所有權規定了極高的門檻，因此切不可將該條文片面引為“公益優位論”的論據。我國物權法立法過程中一度曾經出現波折，幸而德國法所遵循的一體保護的立法精神，最終在我國物權法中也得到了較好的實現。

⒉通過公法人設置來形成清晰的公共財產所有權主體制度。就財產用途為服務公益的意義而言，德國公共財產的所有權主體主要包括國家在內的各類公法人。用公法人這一特殊的制度設置，作為公共部門和私法（民法）領域的交集和溝通者，乃是德國法的一項重要經驗。這里需要注意幾點：一是公法人在德國法上首先是個民法概念，是民法主體，而并非僅為公法概念。德國《民法典》第89條規定了公法法人。從德國民法典的體例來看，該條款位于《民法典》總則的第2部分（法人部分）第3節（公法法人），正是民事主體制度的部分。從立法內容來看，第89條直接援引了第31條關于私法法人侵權行為能力的規定，以及第42條第2款關于私法法人破產的有關規定，①德國《民法典》第89條條文如下：“第89條，為機關所承擔的責任；破產第31條的規定也相應適用于國庫（Fiskus）及公法團體、基金會和機構。只要公法團體、基金會和機構被允許進入破產程序，第42條2款的規定同樣適用。”而德國《民法典》第31條條文如下：“第31條，協會為其機關所承擔的責任對于協會的董事會、董事會成員或其他按照協會章程所任命的代理人通過執行其應當負責的事務所造成的、負有損害賠償責任的行為而對第三人造成的損害，協會負有責任。”《民法典》第42條2款條文如下：“董事會應當在喪失支付能力或者資不抵債的情況下，申請開始破產程序。如果拖延申請，則負有過錯的董事會成員對于債權人由此而受到的損害負有責任；他（他們）負有共同債務人的責任。”可見無意給予公法人以特殊的民事主體地位。從學界意見來看，德國法學界主流觀點也認為，公法法人雖然基于公法行為而產生，宗旨在于完成公共任務，以能夠動用國家強力手段為其特征，但在參與民事法律關系時，其地位與民法主體相同。［6］二是公法人在法律上的類型化規定比較充分。德國民法典第89條提及了三類公法人。②德國行政法也沿用了這一分類。其中，公法團體系由成員組成的團體，是最重要的一類公法人，在實踐中包括：國家，即聯邦、各州；享有自治權的地域性團體，如市鎮；協會性團體，如律師公會；其他團體，如大學等。公法事業機構是依據公法設立的以提供特定公共服務為目的的獨立機構，包括國立廣播電臺、州立儲蓄銀行等等，數量相對不多。公法基金會則是以實現財產捐贈人所規定的特定目的為宗旨的公法性質的獨立資產存在，數量更為稀少。［7］三是國家也是公法人。作為聯邦制國家，德國法上的國家概念包括聯邦及州，二者不僅在公法上而且在民法上也是彼此獨立的主體，市鎮作為自治地方在民法上也是獨立主體。而國家的政府、議會、法院，以及各級行政單位則被認為僅僅是國家公法人的機關和所謂的國庫單位，不承認其具備獨立人格。［8］四是國家之外的其他公法人和國家互為相互獨立的民事主體。許多工商行會組織原發于民間，后得到國家法律規定認可其公法法人性質，并非由“國家舉辦”。即便是國家投資設立興辦的公法事業機構，例如各類社保經辦機構、公共電視臺、科研基金會等，其財產也屬于公法人自己。當然，這種民法上的獨立主體地位，并不排斥國家出于公法上的義務對這些機構給予撥款資助。

德國法上的公法人制度固然是在德國長期分權和聯邦制的歷史背景下發展形成的，有其鮮明特點，和我國大一統的歷史傳統和國家體制不同，但是其中所體現出來的適當分權以明確權利主體和法律關系的法律思想對于現代國家運作的組織而言還是具有共通意義的。我國的民事主體制度也有必要研究和借鑒德國法的經驗，為公法人留出必要的位置，并且就公法人的組織形態作出類型化的規定，這樣做有三點益處，一有利于解答民事法律交往中誰來具體代表和在何種范圍內行使公共利益的問題，二有利于為事業單位改革提供必要的法律框架，三有利于在目前的分稅制的體制下進一步理順中央和地方關系，解決包括“地方舉債、中央兜底”等在內的諸多實際問題。

⒊用“公共物”的理論和制度來銜接物權私屬和財產公用。僅靠國家所有權來實現物為公用、服務公益的目的，顯然是不夠的，一是因為公共服務的范圍廣泛，如果全以國家所有（占有）為前提的話，成本太高。二是因為行政上的肆意無法控制。三是因為僅靠所有權也不足以確立公共財產上的使用秩序，例如，難以阻止對于公共財物的不當利用。為此，德國法上發展出了關于“公共物”的一套理論和制度體系。

德國法學界通說是，公共物乃是基于特定的法律基礎，被物之所有人貢獻出來用于完成公共任務的物；［9］狹義的公共物就其用途分為公眾使用的公共物和行政使用的公共物或稱行政財產。［10］前者典型例子是公共道路，后者典型例子則是政府辦公大樓。就其表面來看，公共物似乎近于我國常說的“公共財產”甚至是“國有資產”，但其實不然。關于德國法上的公共物制度，需要注意以下幾點：其一，公共物不等于公共“所有”或是“全民所有”。首先，公共物就其所有權而言，并不一定屬于國家，相反常常屬于私人。其次，公共物的所有權仍然是私權，權利主體特定，而非不特定的抽象公眾，不是所謂的“公共所有權”。德國法上雖然確有公共所有權的立法例，但僅見于漢堡市的道路法和堤壩秩序法，是絕無僅有的立法孤例。且其法條關于“公共所有權”的提法不過是用來確立公共道路和堤壩上的使用規則，并且排除私法規則的若干適用，其所指與物權法意義上的所有權完全是風馬牛不相及。［11］一種介于公法私法之間的“公共所有權”概念是不存在的。其二，公共物之實質乃是公法規則對于私法權利行使范圍的一種限制。公共物乃是基于主權行為（法律、法規或者公共機構的章程等，例外情況下也可以通過抽象行政行為），在私物上成立一種公法性質的類似于役權的權利負擔，同時并限定其用途；而根據這種權利負擔，物的所有權人必須容忍第三人對于物的使用，或者是自己對于物上的特定權利行為不得予以作為。這種權利負擔和用途的設定在德國法上稱為 “奉獻/供用”（Widmung）。通過“奉獻”，原本根據《民法典》第903條只能由第三人的權利方能加以限制的所有權出于公共利益而受到了限制；并且，物上的所有權不僅僅受到了“公共目的約束”，同時也為主權性的物之支配狀態所遮蓋，不得再像以前那樣完全出于私人利益加以行使，所有權人不得隨意作為并且拒絕他人干預其物。并且，“公共目的約束”也會對他人的私權之行使帶來限制。例如，善意取得不得排除物的公共物屬性；根據德國民訴法，針對公共物的強制執行也受到限制，等等。［13］這種物上的私法所有權基礎和公法性權利負擔在德國法學上被稱為“雙重架構”，因為能夠很好地解釋物的私權所有和公共使用而成為德國法上的通說。①國內有學者在介紹“雙重架構論”時，援引德國行政法學之父Otto Meyer稱之為“公法物權理論”。對此提法可以提出幾點疑議。一是Otto Meyer的行政法學著作成書于一個世紀以前的德國法發展階段，其思想具有歷史意義的啟發意義，但到了現代未必仍為通說。據筆者接觸的一手材料，當代德國學者關于公共物的論著中，尚未見有“公法物權”的理論提法。二是當代德國法學者中有使用？ffentliches Sachenrecht一詞者，實際上是多同Recht der ǒffentlichen Sachen（即“公共物之法”）混用，實為“公共之物法”而非“公法物權”。三是在中國法學界對于物權法等基本法律制度的認識尚有待大力深入的今天，不予深究字面引用和翻譯Otto Meyer的有關提法，有誤導之虞，容易令人望文生義，想入非非。其三，公共物上不僅僅只涉及物的所有權人和物的使用者 （公眾或國家行政部門）兩方，而是構建了一個精巧的法律關系體系。在“雙重架構”中涉及到了至少四類人的權利或義務：物的私權性質的所有人；在物上確立權利負擔的物之支配人；對于物負有保障維護義務的人；有權使用公共物的權利人。上述四方可能重合（例如政府機關的自有辦公樓），也可能是不同的人（例如利用私人土地修建的遠程道路）。通過這種雙重結構和四方關系，能夠對各類現實狀況都加以很好地涵蓋，每一項權利都能夠很好地找到法律依據和基礎。其四，公共物上確立的“公共目的約束”不僅束縛物權人，也束縛物的支配者和使用權人，從而能夠有效地達到保護“公共財產”的目的。公共物被“奉獻”出來的同時，在物上也創設了一項公法性質的維護義務，以保證物能保持良好狀態，持續服務公益。一般情況下，維護義務人即為物的公法支配者，即國家。而任何特定使用權人都必須以符合物上確立之公共目的的方式來使用物，不得濫用，否則就可以基于私法上的所有權等權利拒絕其使用。其五，公共物制度在促進公益的同時也保護了私權。首先，行政主體所作之“奉獻”絕非設計為針對所有權人的干預手段。一是對于國有的行政辦公資產，負責“奉獻”的行政主體和所有權人實際上都是國家。二是在所有權人為私人時，“奉獻”也必須依法為之。例如德國聯邦和各州的道路法都普遍規定，對于土地進行“奉獻”以用于公共交通的前提是，負責“奉獻”的行政主體必須已經事先取得了土地上的私法性質的處置權 （例如通過合同、土地所有權人的單方面宣示許可），或者通過征用。［14］德國基本法第14條所規定的法律保留原則是充分適用的。

德國法上的公共物制度對于當今中國尤其具有重要的借鑒意義。一是它的“雙重架構”提供了精巧的法律關系框架，有助于厘清不同性質法律關系意義上的“有”、“所有”、“支配”和“使用”等概念，有利于在立法層面構建體系融通完整、公法私法銜接協調的公共財產制度體系。二是為保證物之使用的“公共目的”有效約束所有相關方找到了路徑，能夠有效降低包括公共行政部門和公眾在內的道德風險。三是使得國家可以在不必剝奪私人所有權的條件下實現 “私物公用”，既保護了財產秩序，更為以較低成本促進公共利益創造了空間。在一定的前提條件下，私人所有的物可以經由“奉獻”，在不改變其所有權的情況下用于公共用途，這對于處理大規模城市化進程中的拆遷建設等實際問題，尤其富有啟發意義。

⒋設立專門的公法事業機構法人統一管理特定國有資產。行政事業性資產在行政體系內部分散占有、支配和管理，責權不清是一個共性問題，德國近年為了解決該問題，大力改革其行政財產管理體制，經驗值得關注。2004年12月，德國立法設立聯邦不動產任務機構，統一負責聯邦所有的不動產和林地建設、管理和出售等事務，截至2011年8月，該機構所有的不動產面積合計28．8萬公頃，住房4．6萬套，資產總值120億歐元。［15］其主要特點如下：第一，有關立法明確規定，該機構為聯邦直屬之具有權利能力的公法事業機構，具有土地登記簿的申請登記注冊能力，以公法形式確立了其民事主體資格。第二，采取撥付的方式，將聯邦（聯邦德國）所有的幾乎全部不動產的所有權轉移給該機構。根據有關立法，原為聯邦財政部所支配之不動產于該機構成立之日轉移；聯邦政府其他單位所支配之不動產從2006年起經協商逐步轉移，協商不成的資產于2012年1月1日自動轉移。僅聯邦憲法機關、聯邦政府的部委和聯邦法院直接使用的不動產可以例外。第三，該機構按照市場經濟原則統一管理所取得的聯邦不動產資產（包括不動產的出售和變現），獨立運行，自收自支，以其資產經營管理收益來平衡開支。聯邦政府各部委可以向該機構委托任務，但需采取公法合同的形式。聯邦財政部和其他部委根據具體的工作任務，對該機構進行法律和業務監管。第四，該機構有權代表德意志聯邦共和國參與法律交往，當然所獲之授權僅限于其任務范圍之內。第五，該機構不得在市場上借款，必要之時，由聯邦從國庫中向其放貸。對于該局之財產不適用破產清算程序。［16］

我國行政事業資產管理之混亂是公認的突出問題，①媒體對此報道評論甚多。例如中國網報道．重復建設家底不清流失嚴重 行政事業資產誰來管［EB/OL］．http：//www．china．com．cn/chinese/jingji/1270615．htm．目前各地雖然探索出了各種“授權管理經營”、“授權使用”等辦法，固然有益，但都只能解決部分的問題。②目前，國內各地做法不同，有“授權管理經營，市場化運作”（南寧模式）、“政府委托授權管理”（上海模式）、“分級授權管理模式”（深圳模式）、“財政集中管理，單位授權使用”（南海模式）等等。參見國家財政部網站：http： //xzzf．mof．gov．cn /zhuantilanmu /xingzhengzichanguanli/jyjl/．相比之下，德國的上述做法不僅實現了對不動產的統一經營管理，能夠帶來巨大經濟效益，更重要的是使得國家有了具體的權利主體代表，并且能夠實質性地承擔法律后果，有利于法律交往安定。此外，通過規定公法人設立宗旨和代理權的任務限制范圍，可以將不動產領域和其他財產領域的法律風險分割開來，提高了公共職能的運行安全，而且在國家體制的內部關系上也解決了所有權人虛位的問題，有利于公共財產的管理和保護，特別是切斷了部門利益的鏈條。我國因為國情和傳統的緣故，短期內尚無可能接受國家之外另立公法人的觀念，但是至少可以考慮將屬于國家的所有行政事業性資產，無論其實際上是否投入經營，都收歸一個部門占有和管理，然后由其提供給各部委辦局使用（甚至采用租用的方式），如此才能實現法律關系上的清晰和長期穩定。

［1］婁耀雄．論無線電頻譜使用權的準物權特征及面向技術進步的制度變革［J］．法律科學（西北政法大學學報），2009，（05）．

［2］孫憲忠．怎樣科學地看物權法［A］．爭議與思考：物權立法筆記［M］．中國人民大學出版社，2006．

［3］孫憲忠．物權法基本范疇及主要制度的反思 ［J］．中國法學，1999，（06）．

［4］王洪亮．論水上權利的基本結構［J］．清華法學，2009，（04）．

［5］陳新民．德國公法學基礎理論（下）［M］．山東人民出版社，2001．

［6］（德）Buergerliches Gesetzbuch，Beck’sche Kurz Kommentare．60．Auflage，關于民法典第89條的部分。另見（德）Karl Larenz/Manfred Wolf，Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts，8．Auflage，C．H．Beck＇sche Verlagsbuchhandlung，München 1997，S．167．

［7］ ［10］ ［12］ （德）Rechtswǒrterbuch /begr．von Carl Creifelds．Hrsg．von Hans Kauffmann．Bearb．：Dieter Guntz．．－14．，neubearb．Aufl．－München：Beck，1997 ISBN 3－406－42429－5，S．736，949．

［8］（德）Buergerliches Gesetzbuch，Beck’sche Kurz Kommentare．60．Auflage，關于德國民法典第89條的評論部分．

［9］（德）Allgemeine Verwaltungsrecht，Franz－Josef Peine，C．F．Müller，Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm GmbH．9．Auflage．

［11］參見漢堡市道路法第4條。載于德國漢堡州法律官網http：//www．landesrecht．hamburg．de/jportal/portal/page/bshaprod．psml？nid ＝6＆showdoccase＝1＆doc．id＝jlr－WegeGHAV2P4＆st＝lr．

［13］（德）Recht der ǒffentlichen Sachen，Hans－Jürgen Papier，3．Auflage，Berlin；New York： de Gruyter， S．43．

［14］ 德國聯邦不動產任務機構官網：http：//www．bundesimmobilien．de/190813 /unternehmensbroschuere．pdf．

［15］見德國聯邦不動產任務機構法有關條文。載于德國聯邦司法部網站：www．gesetze－im－internet．de/bundesrecht/bimag/gesamt．pdf．

（責任編輯：徐 虹）

The Revelation of the Experience of Germany and France to Improve the system of Public Property

Wang Kai

The use of public property and domination order need to have a scientific legal system to be regulated，rely on a property rights law，national ownership is unable to properly resolve all major issues．From Germany and France theoretical and practical experience，it is necessary for the introduction of public legal system to improve the civil subject，dominated order in a particular subject and the object of public property，and convergence of systems of civil law and public law of the public objects to achieve the public purpose constraints for the owner of the material，and the public generally，so as to be both effective and protect the public interest，effective protection of the civil law exchanges safety and property order．

public property；Property Law；recognized as legal entities

D923．2

A

1007－8207（2012）03－0106－05

2012－01－08

王鍇 （1976—），男，中國社科院民商法專業在讀法學博士，全國組織干部學院工作人員。