渤海溢油事故海洋生態損害賠償研究
——以墨西哥灣溢油自然資源損害賠償為鑒

□ 劉丹

（復旦大學，上海 200438）

渤海溢油事故海洋生態損害賠償研究
——以墨西哥灣溢油自然資源損害賠償為鑒

□ 劉丹

（復旦大學，上海 200438）

2011年我國渤海溢油事故引起社會強烈關注，尤其對我國海洋環境保護相關法律形成挑戰。本文著眼于2010年墨西哥灣溢油事故中的相關賠償問題，比較美國溢油自然資源損害賠償制度，分析了渤海溢油事故中涉及的“海洋生態損害”的概念界定、責任主體與索賠主體、賠償范圍、索賠額度及評估標準等法律問題，總結并分析渤海溢油事故對完善我國海洋生態損害賠償制度的啟示。

渤海溢油；海洋生態損害索賠； 《海洋環境保護法》；美國自然資源損害賠償

一、渤海溢油及我國生態損害賠償法律制度概述

2011年6月初，中國海洋石油公司（簡稱“中海油”）和美國康菲石油中國有限公司（簡稱“康菲中國”）合作開發的蓬萊19－3油田發生溢油。由于渤海是半封閉海域，溢油不僅將對海洋生態系統產生長期影響，而且給環渤海的遼寧、河北、山東、天津海域的捕撈業、養殖業、旅游業等相關產業和居民生活帶來直接威脅和損害。截至2011年10月，國家海洋局聘請的律師團準備對康菲提起海洋生態損害國家索賠訴訟。不僅受害的漁民、養殖戶委托律師維權，與事故有關的海洋環境公益訴訟也已開始。

渤海溢油事故引發各界對海洋生態損害賠償法律機制的質疑與重新審視。目前我國涉海洋生態損害賠償的國內法分為四個層面：一是法律，如《海洋環境保護法》、《海商法》、《海事訴訟特別程序法》、《漁業法》等；二是行政法規，如《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》等；三是國務院有關部門的國家標準及規范；四是地方性法律文件。如2010年山東省出臺我國首個海洋生態補償和賠償辦法——《山東省海洋生態損害賠償費和損失賠償管理暫行辦法》以及配套的《山東省海洋生態損害賠償和損失評估方法》。我國還于2010年3月建立船舶油污責任強制保險制度，油污基金制度由國務院審核批準。最高人民法院公布的 《全國第二次涉外商事海事審判工作會議會談紀要》、《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（已于2011年7月1日施行）等文件對解決具體爭議起到不可或缺的作用。國際公約方面，我國1980年1月30日加入1969年CLC公約；1999年1月5日加入1969CLC的1992年議定書（即《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》；2000年1月5日對我國生效）；1999年1月5日交存1992年《基金公約》加入書，但該公約只適用于香港特別行政區；2008年12月9日加入《燃油公約》（2009年3月9日對我國生效）。總體看，我國正逐步以法律的形式確立“預防——應急——賠償”三位一體的溢油事故管理體系，但尚沒有一套完整的調整海洋生態損害賠償的法律。海洋生態損害賠償方面除了國際條約與諸多國內法并存外，法律適用不規范、不統一現象也較為明顯。實踐中，我國海洋生態損害賠償第一案是2004年天津海事法院2004年判決的馬耳他籍“塔斯曼海”號案。2009年該案的終審判決被告賠償人民幣1513．42萬元，由于終審判決尚未公開，天津海洋局最終就海洋生態損害獲賠多少尚不清楚。“塔斯曼海”號案件拖延7年但最終賠償結果與預期相差甚遠，其中的教訓值得吸取。由于“海洋生態污染損害第一案”并不成功，可預見，由國家海洋局代表國家向侵權者提起的生態損害賠償也將面臨諸多困境。

二、墨西哥灣溢油事故及美國溢油自然資源損害賠償制度

美國墨西哥灣事故和我國渤海事故前后相差一年多，二者都是近海石油開采活動所產生的海洋生態損害事故，對海洋生態及沿海地區居民的生產生活產生直接影響，也均在今后很長一段時間引起海洋生態損害賠償問題。“他山之石，可以攻玉”，美國的海洋生態保護起步早、相關法律先進且相對成熟，以1990《油污法》（簡稱OPA1990）為代表的美國自然資源法對我國海洋生態損害賠償的理論及實踐均具有借鑒意義。

美國海洋生態保護法律經歷了從普通法到制定法的演進過程，建立起由《清潔水法》、《綜合環境反應、賠償和責任法》（簡稱CERCLA）、OPA1990和相關判例組成的相對完善的自然資源損害賠償制度，其賠償范圍比國際公約范圍更寬、責任限制更高。1969年“桑塔．芭芭拉”事故后，美國國會通過系列法律促進對溢油事故的規制，如1970年《國家環境政策法》、1963年《清潔空氣法》、1976年 《海岸帶管理法》、1977年 《清潔水法》、1980年《綜合環境反應、賠償和責任法》等。1989年3月埃克森·瓦爾迪茲號油輪原油泄漏成為當時美國史上最嚴重的溢油事故。出于對1969CLC公約體系賠償額等方面的不滿，美國當時放棄加入國際船舶油污損害賠償公約體系，制定了OPA1990來統一分散的油污染立法。2010年4月20日，墨西哥灣石油鉆井平臺“深水地平線”爆炸后，受損油井發生漏油，從而取代埃克森·瓦爾迪茲號事件成為美國歷史上最大的溢油事故。事故后，美國政府及時采取了兩項措施：第一，提高賠償最高限。“埃克森·瓦爾迪茲”漏油事件后OPA1990規定石油公司須承擔油污清理費用，但將責任限制在7500萬美元內。［1］墨西哥灣事故后美國政府公布新議案宣布取消OPA1990條款中對漏油事故責任方7500萬美元的賠償上限；第二，設立專項基金處理賠償事項。2010年6月在美國政府督促下英國石油公司（BP）共投入500億美元的基金專門用于賠償漏油事件的受害者。該基金由律師Kenneth R．Feinberg管理的 “墨西哥灣賠償機構”簡稱GCCF）作為托管機構專門處理溢油索賠請求。根據GCCF的相關規定，受石油泄漏影響的“申請人”包括個人和行業。請求人可提出的賠償時限為：2010年8月23日到11月23日間，申請人可以根據《GCCF緊急預付款議定書》請求緊急預付款；在2011年8月23日前，申請人可以請求最終付款。《GCCF緊急預付款議定書》將賠償種類可分為五大類：油污清理費用、房地產或個人財產損失、利潤損失或謀生能力損失、人身傷害或者死亡，以及對自然資源可維持生活使用的損失，賠償的衡量標準按OPA1990構建。2010年8月到2011年8月一年間，GCCF共收到947892起賠償請求，其中359441起請求在審核后得到賠償許可，已有5億美元賠償金發放給204434個申請人。［2］

美國因溢油引起的自然資源賠償體現出幾方面特征：第一，基金管理實行托管方式。如埃克森·瓦爾迪茲托管委員會由6個聯邦和州托管分委員會組成；如2010年密歇根州卡拉馬佐河托管機構由6個州與聯邦的政府機構、2個印第安部落代表組成；而專事“深水地平線鉆井平臺”溢油事故賠償的GCCF就由律師Feinberg的團隊管理。第二，指定托管人索賠與公民訴訟相結合的自然資源索賠。根據美國法律，只有指定的托管人有權提起自然資源損害賠償之訴，自然人沒有該項權利。政府托管人主要有國家海洋與大氣局、內政部，國防部、農業部及能源部等。聯邦法中雖沒有直接賦予自然人提起自然資源損害賠償的主體資格，但普通法原理和聯邦行政法卻允許公民采取行動。當政府行為影響了與自然資源的使用和享用有關的審美和環境利益時，美國行政訴訟法允許公民提起行政訴訟。此外，美國一些聯邦環境法明確授權公民提起訴訟，例如，公民個人雖不能按OPA的規定獲得自然資源損害賠償卻可以起訴聯邦行政機構沒有履行托管人職責。［3］第三，賠償金包括修復費用、過渡期損失和評估費用，既包括直接損失又包括間接損失。賠償金中的“修復費用”是自然資源損害賠償范圍中的首要部分，指“修復、恢復、取代或獲取”受損資源或其提供服務的等價物的費用；“過渡期費用”是對在修復期間資源提供的服務流失的效用進行的賠償；“評估費用”是托管者對自然資源損害評估支出的費用。以 《GCCF緊急預付款議定書》為例，該《議定書》規定直接損失是有證據證明的損失、費用或者所失收益或利益；如果是間接損失請求，則GCCF將評估請求能否賠償、賠償的數額和漏油的地理接近程度是否吻合、申請人對受損的自然資源的依賴程度，以及申請人從事行業的性質，這些請求需要申請人提交相關信息和資料予以證明。

三、渤海蓬萊19－3溢油海洋生態損害賠償之法律問題

渤海溢油事故從多個側面對我國海洋環境保護法律形成挑戰，更凸現我國海洋生態損害賠償相關立法和實踐的不足。筆者從渤海蓬萊19－3海洋生態損害賠償訴訟可能遇到的理論及實踐難題切入，分為“海洋生態損害”的概念界定、責任主體與索賠主體、“海洋生態損害”賠償范圍、索賠額度及評估標準這幾個方面，結合我國相關法律進行分析，同時將借鑒美國自然資源損害賠償制度的有益經驗提供解決思路。

（一）“海洋生態損害”的概念界定

“海洋生態損害”的內涵往往決定司法實踐中損害賠償范圍的大小，國外司法實踐針對生態損害的賠償請求已有多起，如Patmos、Antonio Gramsci、Haven等案件，但我國油污損害賠償實踐中索賠者提起賠償請求往往集中于漁業資源損失。生態損害并不是指某個民事主體的利益所遭受的不利后果，而是人類行為對生態環境本身的消極影響，［4］因而并不是我國現行立法上環境侵權責任要件中的“損害”類型。傳統法律中損害的客體主要是財產權利，因此傳統民事權益之外的海洋生態損害就需要有全新理念的環境法來應對。［5］（p7）我國憲法第9條有“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的規定。《海洋環境保護法》第95條第1款確定了“海洋環境污染損害”的定義，即“直接或間接的把物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用質量和減損環境質量等有害影響”；第90條第2款規定了“海洋生態損害賠償”的法律責任，但沒有明確其具體定義。因此，如何界定“海洋環境污染損害”和“海洋生態損害”的區別就給司法部門帶來了難題。總的來看，我國海洋環境保護的法律法規多為原則性規定，并沒有明確界定“生態損害”，也缺乏可操作性。即使《海洋環境保護法》為海洋生態損害賠償邁出了第一步，目前為止可參考的成功案例也屈指可數。因此渤海溢油生態損害索賠在法律依據和參考案例方面都難免乏善可陳。比較而言，美國OPA1990對“自然資源損害”的界定值得借鑒。該法規定，“自然資源”包括“土地、魚類、野生動物、植物群和動物群、空氣、水、地表水、飲用水供應系統和其他此類資源。”［6］“自然資源損害”包括自然資源所有權和使用權的損害和損失。［7］我國今后的溢油污染損害賠償專項立法中應該結合國情采用廣義且不失操作性的定義，還應納入公共利益損失內容如海域使用金、稅收等國家收入損失、海洋環境價值減損、自然資源損失，以及公共服務費用等。［8］

（二）索賠主體及責任主體

我國《海洋環境保護法》第90條對于污染海洋環境造成損害和破壞海洋生態造成損害的賠償責任這兩類損害規定的索賠主體不同：第1款規定，“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任”；第2款規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”，因此第90條第2款奠定了國家向破壞海洋生態責任人索賠的法律基礎。比較而言，由于油污損害國際公約體制沒有對溢油引起的生態損害索賠資格做出規定，各國要實現索賠就需要跨越國內法律制度的障礙，如美國就需要普通法上的“公共信托學說”［9］和“國父學說”［10］為聯邦或者州政府在生態賠償訴訟中索賠主體資格提供法律依據。相比較而言，我國自然資源屬于國家或集體所有，因此國家生態索賠國內法的障礙較歐美國家少。但國家和集體都是抽象概念，哪個主體能代表國家和集體就自然資源損害索賠呢？《海洋環境保護法》第90條第2款規定由國家行政管理部門——海洋環境監督管理權的部門作為國家利益的代表提出索賠，第5條規定的“海洋環境監督管理部門”包括國家環境保護部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業部門和軍隊環境保護部門。多個管理部門對海洋環境負有監管權給海洋生態索賠帶來如下問題：第一，多個行政部門提出代表國家求償，職責劃分不清，還將增加索賠成本，降低索賠效率。如1983年“東方大使”號船一案中代表國家行使索賠的是環保和水產部門；［11］（p52）1997年“海成號”案代表國家行使索賠的是漁政部門；［12］（p275）2002年 “塔斯曼海”案代表國家索賠的是環保和漁政部門。第二，行政機關索賠訴請重疊時有發生。例如“塔斯曼海”案中天津市海洋局請求的是海洋環境生態污染破壞和生態恢復的索賠，河北省灤南縣和天津市漢沽、北塘、大沽漁民請求的是因污染造成的海洋捕撈停產損失、網具損失和灘涂貝類養殖損失，天津市漁政漁港監督管理處請求的是漁業資源損失。面對原告的巨額索賠，兩被告就以眾原告的索賠請求相重復為由提出抗辯。［13］第三，行政機關索賠談判或訴訟中權限不清，索賠款項管理混亂。行政機關不是財產所有人，目前法律并沒有明確就行政機關能否代表國家與污染責任人達成和解、其與污染責任人達成的和解協議是否要經過其他權力部門的批準等問題做出規定。實踐中多數行政機關參與索賠的污染賠償案件都是通過行政機關與污染責任人談判達成和解協議了結的。［14］而生態損害的索賠款項往往是直接賠償給主管部門如漁政漁監、海洋水產廳等，如果缺乏有力的監督將不能保證主管部門直接將賠償款項“專款專用”，也就不能促進受損地區海洋生態的恢復。為避免以上問題，有的學者主張，漏油事件有權代表國家行使海洋生態損害賠償請求權的適格主體通常是國家海洋行政主管部門而不是其他部門；［15］有的建議，一定區域內的海洋生態損害，國際海洋行政管理部門可以通過部門規章的形式統一授權各地海洋行政管理部門對其管轄范圍內的海洋生態損害提出賠償，而對于跨海區或者污染嚴重、影響范圍大的案件，可以由國家海洋行政管理部門代表國家行使海洋生態索賠權。［16］渤海溢油索賠進程已印證了專家的上述論斷，由于渤海溢油事故已顯現跨海域的特性，污染嚴重且影響范圍廣，國家海洋局已于8月正式宣布代表國家進行海洋生態損害索賠。筆者認為，國家海洋局作為海洋生態損害索賠主體的確定將對司法實踐以及立法完善起到推動作用，但今后渤海溢油索賠將是漫長而艱巨的歷程，仍需要注意在調查取證等方面與海事、漁政等部門的協作與配合。

從蓬萊19－3油田事故責任方看，作業方為美國康菲石油公司（簡稱“康菲石油”）的全資子公司“康菲中國”，中海油作為合作方擁有51%的權益。對于具體責任認定，海洋主管部門官員近來表示，海洋部門主要追究作業方康菲中國的責任。合作方是否擔責，則要根據雙方簽訂的石油勘探開發合同來認定。筆者認為，康菲中國與中海油就中外合作開發海洋石油區塊項目是合同關系，對于已開采的項目合同的中外雙方都有投資并享受收益，按此邏輯，中海油和康菲中國對該石油對外合作區塊內的漏油事故都對外承擔責任。《海洋環境保護法》第85條規定，“違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。根據該條款，違反規定進行海洋石油勘探開發并造成海洋環境污染的主體會遭受罰款。中海油和康菲中國以合作方式勘探開發石油，雙方都是勘探開發的主體，只不過康菲中國是作業者而已。因此嚴格來講，中海油應與康菲中國承擔連帶責任。中海油和康菲中國之間的約定只能在其內部生效并具有約束力，對于監管部門以及受到損害的個人或單位來講，其有權向二者中的任何一方索賠。當然，雙方之間的約定仍然是有效的，如果合同中有對責任方面約定的話，中海油可以在接受處罰或索賠之后，向康菲中國進行追償。

（三）“海洋生態損害”賠償范圍

由于缺乏法律的明確規定，我國司法實踐對海洋生態損害賠償范圍的確定主要依靠國務院下屬機構的規章文件和最高人民法院公布的文件及司法解釋，但均存在不少問題。例如，我國漁業資源損害賠償評估沿用的是1996年農業部 《水域污染事故漁業損失計算方法規定》（簡稱1996《計算方法》）和國家標準化管理委員會2008年 《漁業污染事故經濟損失計算方法》（簡稱2008《計算方法》）。1996《計算方法》第2條規定“天然漁業資源經濟損失計算不低于直接經濟損失中水產品損失額的3倍”，這樣的方法不夠客觀。2008《計算方法》做出改進，第6條規定“漁業污染事故經濟損失”包括“直接經濟損失和天然漁業資源恢復費用”，還列舉11種具有操作性的“漁業損失量計算方法”。類似的，國務院下屬機構制定的標準還有國家海洋局2007年 《海洋溢油生態損害評估技術導則》（簡稱《技術導則》）。但這些部委標準能否成為法院判決的依據目前還存在爭議。又如，最高人民法院2005年《涉外商事海事紀要》對溢油損害的審判實踐具有指導意義，該文件規定三類“油污損害賠償”，即船舶油污造成的公民、法人或其他組織的財產損害、為防止或減輕污染支出的清污費用損失，以及因船舶油污造成的漁業資源和海洋資源損失。［17］該文件存在以下幾方面問題：第一，該文件避免采用“海洋生態損害”或“海洋環境污染損害”的提法而以“漁業資源和海洋資源損失”代替，但在確定索賠主體時采用的是“海洋環境損失”的概念，對損害類型的規定與索賠主體的規定相脫節。［18］第二，該文件對漁業資源主要參照CLC公約，也源于賠償漁業資源損失的長期司法實踐，但沒有明確能否適用國務院下屬機構制定的漁業損害賠償評估標準；第三，該文件對賠償的界定過于狹窄，這樣的規定將使對漁業資源和海洋資源之外其他類型的自然資源如沿海自然資源的損害索賠難以得到支持；第四，文件將油污造成的漁業資源和海洋資源損失的估算限于 “已實際采取或將要采取的合理恢復措施的費用”，這將會把自然資源使用權損失和不可恢復的自然損失排除在外。

總之，我國有關法律中對海洋生態損害的規定較為原則，缺乏對生態損害賠償范圍可操作性的規定，而做出此類規定的部門規章或司法文件在我國立法中位階較低，溢油污染賠償訴訟中較易產生爭議。今后渤海溢油索賠訴訟中，被告能否認同海洋生態損失的范圍以及計算標準，還要看管轄法院對哪些證據予以采用。比較而言，美國OPA1990對海洋生態損害的范圍做出量化的規定，包括修復費用、過渡期損失和評估費用。［19］實踐中對美國溢油自然資源損害的賠償范圍可從埃克森·瓦爾迪茲系列索賠案進行審視，埃克森公司的賠償范圍包括聯邦和州政府的生態恢復費用，從而保障了自然資源損害的全面賠償。我國海洋生態損害賠償范圍的規定也可借鑒這種方式，但由于我國油污損害賠付率較低，在對自然資源的價值理論和市場化尚未成熟的情況下，賠償主要應針對可恢復的損害，對于不可恢復的自然資源損害賠償還應采取審慎態度。過渡期損失也可引入修復的方法，并探索合適的評估方法。

（四）索賠額度及評估標準

賠償限額方面，美國OPA1990第1004節（a）款（3）項規定石油公司須承擔油污清理費用，并將責任限制在7500萬美元內。［20］但墨西哥灣溢油事故后美國政府即公布一系列新議案，賦予國會對近海能源生產的直接監管權，并將對近海水域的油氣勘探和開采實行更加嚴格的安全監管，并會最終取消OPA1990條款中對溢油事故責任方7500萬美元的賠償上限，BP還建立500億美元的基金用于賠償溢油事故的受害者。比較而言，《海洋環境保護法》第85條規定，“違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”，污染損害與違法成本不成比例現象嚴重。據統計，我國沿海自1976年至1996年間發生的50萬噸以上的重大油污事故就有44起，其中10起是外輪造成的，但只有17起得到了賠償；實踐中國際油污基金賠償水平為每噸溢油34000元人民幣，我國平均每噸溢油賠償2600元人民幣，前者是后者的13倍。［21］從目前司法實踐看，我國相關立法賠償額度的規定較美國和國際水平都偏低，不利于日益嚴峻的溢油事故導致的海洋生態損害索賠，《海洋環境保護法》有關行政處罰額度的規定亟待修訂。

即使法律中規定了全面的生態損害賠償范圍，但沒有完善的評估方法和程序，也不能保障損害的充分賠償。美國經過長期的立法和司法實踐最終建立以《清潔水法》、CERCLA、OPA1990為制度基礎，以內政部（簡稱DOI）和國家海洋和大氣管理局（簡稱NOAA）的相關評估規則為代表的自然資源損害估算規則。NOAA規則將整個評估分為預評估、修復計劃和執行修復，還針對不同的損害規定了評估的方法：市場價格法、估價法、旅行成本法、特征價格法、單位價值法和條件價值評估法等等，為賠償金的確定提供了基礎。［22］這樣細致的評估方法既需要有大量時間和經濟的投入，更需要配套的科研水平。正如美國學者Sanne Knudsen指出的，“自然資源損害評估對于托管人（如聯邦、州政府）來說是避免敗訴不可忽視的因素；對于責任方來說將可能承擔托管人勝訴后的評估費用，這從一開始就會是超過其承受力的一筆預算”。［23］我國《海洋環境保護法》第20條規定，國務院和沿海地方各級人民政府應當對具有重要經濟、社會價值的已遭到破壞的海洋生態進行整治和恢復。但量化整治和修復的費用并非易事，也就是說原告如何證明該損失源于溢油污染是一大難題。目前我國海洋生態損害賠償的依據主要是國家海洋局2007年 《海洋溢油生態損害評價技術導則》。《技術導則》規定，生態損害評估的對象包括海水水質、海洋沉積物環境、潮灘環境、海洋生物、典型海洋生態系和海洋生態系統等方面的損害；生態損害評估費主要包括海洋生態服務功能損失、海洋環境容量損失、生境修復費、生物種群恢復費和調查評估費等。［24］《技術規則》將評估程序分為三階段：第一，事故調查階段。即接受委托后進行現場勘探、樣品采集和事故調查，搜集受影響海域海洋環境與生態調查數據、資料，篩選受損對象、確定評估目標；第二，編制評估大綱，明確評估工作內容和報告書的主體內容。利用調查、遙感解譯、溢油鑒別等手段，查明溢油源、溢油量、溢油擴散反危及過程，確定海水環境、海洋沉積物環境、灘涂環境、海洋生物、海洋生態系統以及典型生態系等受溢油的影響與危害。根據評估等級確定評估項目，采用相應的方法進行生態系統評估計算；第三，確定損失總價值階段。依據工作大綱，編制海洋溢油生態損害評估報告書，計算溢油對海洋生態損害的總損失價值。［25］從我國司法實踐看，溢油引起的損害賠償除因環境污染導致的直接經濟利益損失外，對自然資源本身遭受的損害賠償僅限于己經或即將采取的恢復措施費用即 “實際發生的且可量化的經濟損失”，對環境價值的減損即“抽象理論計算和數學模型計算的索賠”不予賠償。［26］“塔斯曼海”一審中，天津市海洋局提出的8項索賠費用包括海洋環境容量損害、灘涂生態環境回復費用、浮游植物恢復費用、游泳動物恢復費用、生物治理研究費用和監測評估費用，共計9800多萬元。天津海事法院對原告提出的海洋環境容積損失、原告為調查海域污染支出的調查、勘驗、評估等費用這兩項索賠予以支持，但對其他六項索賠都沒有認定。一審中原告天津市海洋局雖然勝訴，但僅獲得了995．81萬元的賠償。［27］因此《技術導則》只是海洋系統的行業標準，并非行政處罰規定，在提起訴訟時僅能作為法院判罰的參考卻非依據。可預見的是，國家海洋局對蓬萊19－3事故責任人提起海洋生態損害索賠時也將面臨類似的海洋生態損害評估認定問題，被告能否認同損失的計算標準，要看管轄法院對哪些證據予以采用。

四、渤海溢油事故對完善我國海洋生態損害賠償制度的啟示

2011年中國石油對外依存度已超過55．2%，石油進口90%以上通過海運，隨之而來的是日益嚴峻的溢油事故和海洋環境污染。統計顯示，1998年到2008年我國沿海發生718起船舶溢油事故，溢油總量達11749噸，平均每年發生事故71．8起，其中溢油50噸以上的事故34起，溢油量達10327噸。近10年來，全國海事法院受理船舶污染損害賠償一審案件300余件，案件訴訟標的總金額約30億元人民幣，受案逐年增多。［28］“塔斯曼海”號案是我國海洋行政管理部門提起海洋生態損害涉外索賠第一案，但該案暴露了我國海洋生態損害相關法律的不足。2011年渤海溢油事故是首例因海上石油開采導致的重大海洋生態事故，它對我國健全海洋生態損害賠償制度起到了推動作用。

第一，修改《海洋環境保護法》。面對海洋經濟發展形勢和石油工業高速發展的需要，特別是近年來頻繁發生的溢油事故，我國目前迫切需要對因溢油破壞海洋生態的行為進行制約與規范，有必要根據現實情況再次修訂《海洋環境保護法》且隨之跟進相關的實施細則和地方性法規。修訂《海洋環境保護法》時應注意幾個方面：⑴應提高賠償上限。現行《海洋環境保護法》對海洋污染的行政處罰上限為20萬元的規定并不合理。海洋石油開發對海洋環境保護提出了更高的要求，因為海洋環境一旦遭受污染，其影響范圍大、后果嚴重、持續時間長，現行法律規定的最高20萬元的處罰不足以彌補海洋生態損失和修復需要的成本，因此有必要提高賠償上限，以改變“守法成本高、違法成本低”的局面；⑵明確海洋生態損害的概念。雖然1982年《海洋環境保護法》第41條、第45條第1項和1999年修訂后該法第90條、第95條第1款都為海洋生態損害的填補救濟提供了很大的釋法空間，但該法對海洋生態損害的定義并沒有做出規定，這就給相關配套實施細則和司法實踐帶來困惑。明確海洋生態和海洋生態損害的概念有利于建立我國海洋生態損害賠償機制；⑶完善責任主體的規定。《海洋環境保護法》第85條規定，“違反本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”，違反規定在海洋石油勘探開發中造成海洋環境污染的主體會受到海洋行政主管部門的處罰。渤海溢油事故后，國家海洋局只認定責任者為康菲石油中國有限公司，對中海油總公司在此次事故中的責任則稱 “要根據其與康菲中國簽訂的石油合同確定”。因此《海洋環境保護法》修改中應對責任主體的規定予以細化；⑷明確賠償主體問責制。渤海溢油事故后，國家海洋局從6月4日事故發生后，直至7月5日第一次向社會公布相關調查信息，8月26日第二次公布，引起公眾對海洋行政主管部門信息公開以及問責效率的質疑。我國《政府信息公開條例》第10條規定“縣級以上各級人民政府及其部門應當主動、并重點公開的政府信息，包括了突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”。《國家海洋局政府信息公開實施辦法》的第9條第13款也有對“政府應主動公開”的規定，但《海洋環境保護法》中沒有類似規定，今后修訂中應予以明確。

第二，加快建立海洋生態損害補償制度，完善海洋生態損害賠償范圍和評估相關立法。目前，我國的生態補償機制建設已向全國鋪開。由國務院推出的《關于建立完善生態補償機制的若干意見》已由國家發改委西部司牽頭完成初稿并將上報國務院審議。該意見頒布后，國家海洋局也將頒布涉及海洋生態保護的相關文件，多部委文件最終會形成生態補償政策體系。隨后將出臺國務院層面的《生態補償條例》作為生態補償領域的“基本法”。［29］海洋生態損害范圍及其評估一直是實踐中的難點，國家海洋局《海洋溢油生態損害評估技術導則》將海洋溢油的損害對象大致分為六類，即海水質量、海洋沉積物環境、潮灘環境、海洋生物、典型生態系與海洋生態系統。溢油海洋生態總損失費用為海洋生態直接損失、生境修復費、生物種群恢復費和調查評估費四個部分的總和。但該導則只是行業標準，對法院判案只有指導意義。據悉，國家海洋局已于2010年年底草擬定《海洋生態損害國家索賠條例（草案建議稿）》，其中規定了海洋生態損害國家索賠的范圍應當計算的各種費用。筆者認為，以渤海溢油海洋生態索賠和我國生態補償機制建設為契機，國家應盡快啟動建立海洋生態損害補償制度的立法程序，對生態損害補償索賠的責任主體、賠償范圍及標準、程序以及補償賠償金的使用管理等進行明確界定，從而有利于解決海洋生態損害賠償中的諸多操作性問題。

第三，完善海洋生態公益訴訟制度。墨西哥灣溢油事故后，美國社會各界對法律手段的運用值得關注：有漁民、旅游業人士對英石油提出的民事集團訴訟；有環保團體起訴美國聯邦政府發放深海采油證的公益訴訟；有路易斯安那州政府對聯邦政府的近海石油開采禁令提出的訴訟；也有美國司法部對英石油的刑事調查。各方都在充分利用法律賦予的訴訟權利，以期獲得司法救濟，或通過訴訟來追究政府監管不力的責任，追究肇事者的刑事責任，或是保護自己的經濟利益。而涉及環境糾紛時我國《環境保護法》和《海洋環境保護法》等環境法律法規雖不實行“行政處理在先”原則，但都傾向于將行政處理方式而非把訴訟列為當事人的首選。海洋生態損害屬于侵權行為，我國訴訟法確立的原告資格條件是以傳統理論為基礎的，三大訴訟法中缺乏對公益訴訟的明確規定，如《民事訴訟法》第108條規定原告需是和案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織，對海洋污染事故造成的海洋生態賠償公益訴訟存在制度障礙。2011年10月24日，全國人大常委會初次審議的《民事訴訟法修正案草案》增加了公益訴訟制度。草案規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。我們期待《民事訴訟法修正案草案》通過后能為改善環境公益訴訟環境、明確“私主體”訴訟主體資格創造條件；然而我國相關法律在與海洋生態公益訴訟制度有關的舉證責任分擔、環境侵權證據認定、因果關系認定等方面還有待繼續完善。

第四，建立健全油污損害賠償基金制度。墨西哥灣溢油事故后，美國政府督促BP設立基金的成立是為了盡快對因油污而受損害的當事人進行賠償，避免他們經歷漫長和昂貴的法律程序。而在中國，類似事件發生后往往是“企業肇事，政府買單”，看似較快地平復了社會矛盾，但卻極易導致縱容污染企業和破壞環境法的惡果。《基金公約》是船舶油污強制保險的補充，我國雖是該公約締約國但公約僅適用于香港特別行政區，其他地區的船舶污染事故尚不能基于《基金公約》得到補償。在等待時機成熟加入《基金公約》的同時，為應對日趨嚴峻的海洋環境污染事態、保證海洋生態損害賠償，有必要建立我國因油污污染造成的生態損害基金制度。《海洋環境保護法》第66條已為建立我國油污損害賠償基金制度奠定了法律基礎，而《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》已由交通運輸部上報國務院待批并有望在年內出臺，我國第一個此類基金——“中國船舶油污損害賠償基金”已報國務院審批，將落戶上海。不過，《海洋環境保護法》僅有原則性的規定，《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》在索賠范圍、受償順序、基金的索賠時效等方面均存在不少問題。今后我國還應加大力度推進油污損害賠償基金的建設，建立健全與基金有關配套法律法規。

［1］Section 1004（a） （3）， Oil Pollution Act 1990，33 U．S．C．2701．

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［12］司玉琢．海商法學案例教程［M］．知識出版社，2008．

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［18］徐國平．論我國船舶油污自然資源損害賠償立法中應解決的問題［A］．2007年海商法國際研討會論文集［C］．

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［20］Section 1004（a）（3），Oil Pollution Act 1990，33 U．S．C．§2701．

［21］劉家沂．從國際公約看我國海洋生態溢油損害評估的相關法律問題［J］．太平洋學報，2006，（03）．

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［24］［25］海洋溢油生態損害評估技術導則［Z］第4．2、7、8條．

［26］劉家沂．論油污環境損害法律制度框架中的海洋生態公共利益訴求［J］．中國軟科學，2011，（05）．

［28］《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》解讀［N］．人民法院報，2011－06－15．

［29］渤海油田溢油將制定國家級索賠 B平臺仍在漏油［N］．經濟參考報，2011－07－06．

（責任編輯：王秀艷）

Compensation Claims on Marine Ecological Damages of Oil Spill of Bohai Bay

Liu Dan

The 2011 oil spill in Bohai Bay caused widespread attention in China，the recent marine environmental laws was therefore challenged by the Chinese society．The first part introduces the oil spill accident and the recent progress of the claims on marine ecological damages，the legal system of marine ecological damages will also be coved in this part．The second part analyzes the natural resources damage claim of 2010 oil spill in the Gulf of Mexico and the law of natural resources in the US．The third part provides detailed analysis about the legal problems of Bohai oil spill，i．e．，definition of “marine ecological damage”，the responsible parties and the qualified parties to claim for the damages，the regime of compensation，the compensation limits and the evaluation criteria．The last part of this article will summarize the inspirations of Bohai oil spill accident on the legal system of China＇s marine ecological damage．

Oil Spill of Bohai Bay；Compensation Claims on Marine Ecological Damages；Compensation Claim of the Natural Resource Damage in the US

D923．5

A

1007－8207（2012）03－0111－07

2011－11－20

劉丹 （1976—），女，貴州貴定人，復旦大學國際法博士生，上海對外貿易學院法學院講師，研究方向為海洋法、國際環境法、WTO法。

本文系中國太平洋學會學術研究工作委員會研究項目 “東海諸海島中有爭議島嶼的史地考證及相關問題研究”的階段性成果，項目編號：2200214；上海市教委重點學科項目課題 “國際貿易法”的階段性成果，項目編號：J51204。